«Оспаривание отцовства (материнства)»

Детские социальные учреждения как юридические лица

Постановка вопроса о детских социальных учреждениях как юридических лицах обусловлена особой ролью этих учреждений в осуществлении социальной политики государства. Именно они напрямую оказывают детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, детям, оказавшимся в иной трудной жизненной ситуации, комплексную социальную (материальную, реабилитационную, информационную, психологическую, юридическую и т.п.) помощь и выполняют воспитательные, образовательные, оздоровительные функции. Тем не менее очевидно существование противоречий между социальной политикой государства и ситуацией в обществе: с одной стороны, явная заинтересованность государства в повышении роли семейных форм воспитания детей, а с другой – непрерывный рост числа детских социальных учреждений, обусловленный рядом причин.

Во-первых, это увеличение числа неблагополучных семей и больных детей. Так, по статистическим данным г. Березовский Кемеровской области, в 2002 г. только 25,7% новорожденных оказались здоровыми. Катастрофически растет и число неблагополучных семей (в этом городе в 1998 г. было выявлено 280 таких семей, в составе которых воспитывалось 500 детей).

Во-вторых, это сложившийся менталитет, когда считается, что «государство поддержит», «государство подаст», когда отсутствует желание самостоятельно искать пути решения проблемы. По данным проводимого в г. Березовский Кемеровской области опроса родителей, которые нигде не работают и не состоят на учете в службе занятости,  75% опрошенных улучшение своей жизни видят в помощи государства, только один из опрошенных ответил, что «пьянство привело его к такой безнадежной ситуации», а 82% винят во всем перемены в стране и безработицу, 3% ссылаются на плохое здоровье и инвалидность, 10% затруднились ответить на заданные вопросы.

В-третьих, это недостаточная эффективность семейных форм устройства детей на воспитание, что объясняется как несовершенством процедуры передачи детей на воспитание, так и наличием неоправданно большого числа контролирующих органов.

Итак, современное российское общество непрерывно пополняется детьми, нуждающимися в социальной помощи, попечении и устройстве. А среди реально функционирующих социальных институтов социальной помощи, реабилитации и устройства детей заметное место принадлежит прежде всего многочисленным детским учреждениям.

При общей тенденции роста числа детских воспитательных учреждений политика регионов в вопросе расширения их сети различна: от одобрения до порицания. Однако остается фактом вечная проблема их финансирования. Существует непростая дилемма: с одной стороны, детские учреждения необходимы, но содержание детей в них обходится дорого, а с другой – иные формы воспитания детей хороши, но по ряду причин в России работают плохо. Следовательно, основная нагрузка при реализации социальной политики государства в отношении семьи и детства ложится по-прежнему на детские учреждения. Нерешенными остаются такие вопросы: оправдан ли рост их числа? каковы перспективы их существования и развития в России? каковы пути преодоления сложившихся противоречий? Разнообразие типов и видов указанных учреждений, общественная значимость осуществляемой ими деятельности предопределили необходимость теоретического осмысления правового положения таких учреждений как юридических лиц.

В российском законодательстве отсутствует легальное определение понятий «детское учреждение» и «детское социальное учреждение», но эти и производные от них термины широко используются. Нередко в нормативных правовых актах речь идет об «учреждениях для детей» и «учреждениях для несовершеннолетних» – «специализированных», «учебно-воспитательных», «социально-реабилитационных», «образовательных» и других учреждениях, деятельность которых ориентирована на детский контингент.

Советскому законодательству был известен термин «детское учреждение» (ст. 53 Конституции СССР 1977 г.). Несмотря на распространенность этого термина, понятие детского учреждения как юридического лица российским правом не раскрывается. Отсюда правомерен вопрос: существует ли необходимость в специальном определении понятия детского учреждения как юридического лица или даже в выделении его из состава иных учреждений? На первый взгляд может показаться, что этот вопрос не имеет принципиального значения и понятие детского учреждения можно легко сконструировать по модели, использованной в ст. 48 ГК РФ, где формулируются признаки юридического лица.

Исходя из общего определения понятия «учреждение», предложенного ст. 120 ГК РФ, это некоммерческая организация, создаваемая собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Имуществом это учреждение наделяет собственник, закрепляя его за учреждением на праве оперативного управления. Это учреждение не вправе отчуждать закрепленное за ним имущество или иным способом распоряжаться им по своему усмотрению (ст. 120, 298 ГК РФ). Однако подобная формула малопригодна для решения практических задач на современном этапе развития детских учреждений в России по следующим причинам:

- из-за многочисленности и разнообразия детских учреждений;

- в связи с особенностями правового режима имущества детского учреждения;

- из-за массовых злоупотреблений и нецелевого использования средств, предназначенных для воспитанников таких учреждений.

Действующему российскому законодательству известно большое количество разнообразных детских учреждений, классификацию которых можно проводить по различным основаниям. Государственные и негосударственные (в том числе муниципальные) учреждения можно классифицировать по источнику финансирования, учредителю-собственнику; образовательные, воспитательные, лечебные, научные учреждения, социальные, культурные и т.д. – по направлению деятельности; учреждения образования, просвещения, науки, культуры, здравоохранения, социальной защиты – по ведомственной принадлежности; детские учреждения для детей определенной возрастной группы – по возрастному критерию. К тому же особенностью детского учреждения является способ формирования его имущества.

Помимо имущества, закрепляемого за учреждением учредителем-собственником, и денежных средств, выделяемых ему по смете для использования в строго определенных целях, имущество учреждения может формироваться и из иных источников. Таких источников много.

Это доходы учреждения от осуществления им разрешенной (предусмотренной в уставе) предпринимательской деятельности, в том числе средства, поступившие в качестве платы за оказываемые услуги;

- имущество, приобретенное учреждением на доходы от этой деятельности;

- средства, поступающие из целевых фондов;

- кредиты банков и средства других кредиторов;

- доходы от ценных бумаг;

- благотворительные взносы и пожертвования;

- дарение;

- целевые взносы физических и юридических лиц;

- другие источники, не запрещенные законом.

«Иные источники» формирования имущества учреждения условно можно разделить на две группы. Сюда входят:

- доходы и имущество, приобретенное на средства, полученные от предпринимательской деятельности учреждения;

- денежные средства и имущество, полученное учреждением от третьих лиц.

Расширение пределов участия детского учреждения в гражданском обороте объясняется объективными причинами: недостаточностью финансирования собственниками создаваемых ими учреждений, что обусловлено экономическими процессами. Если в советской России государственная собственность была ведущей формой социалистической собственности и все затраты осуществлялись за ее счет, то после появления института частной собственности, предопределившей коренные перемены в системе советского законодательства, ситуация коренным образом изменилась. Процесс передачи государственной собственности в частные руки привел к тому, что государство уже не могло осуществлять стопроцентное финансирование всех сфер управления и отраслей экономики, как-то связанных с деятельностью детских учреждений.

Указанные процессы непосредственно отразились на деятельности социальной сферы, а следовательно, и детских учреждений, которые призваны решать задачи реализации социальной поддержки несовершеннолетних. Будучи не в состоянии удовлетворить все финансовые нужды подобного рода учреждений и испытывая потребность в поиске новых источников их финансирования, государство попыталось создать систему, которая могла бы выполнять свое назначение в современных условиях. Поэтому социальная сфера как таковая была отнесена к предмету совместного ведения РФ и ее субъектов (п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Таким образом, на законодательном уровне признается возможность существования как государственных, так и муниципальных и иных негосударственных детских учреждений, финансирование которых производится за счет средств местного бюджета или соответствующего собственника по договору между ним и создаваемым учреждением. Кроме того, теперь признается возможность финансирования учреждений из иных (не учредительских и не бюджетных) источников, не запрещенных законом. Немалую роль играет и льготное налогообложение организаций-жертвователей, благотворителей социальной сферы. Следовательно, часть бремени социальной поддержки детскому населению сместилась от центра в регионы, муниципальные образования, от государства – «на места» и в частные руки. Сходные процессы происходят и в сфере, связанной с защитой прав и интересов несовершеннолетних.

Итак, государство на законодательном уровне допустило возможность существования «иных источников» формирования имущества детского учреждения. А это значит, что и для него характерно наличие нескольких видов имущества, закрепленных за ним на разном правовом уровне.

Таким образом, детские учреждения во всем их разнообразии не только имеют право формировать имущество учреждения из «иных источников финансирования», но и активно пользоваться предоставленным им правом осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с целями и задачами, стоящими перед данным учреждением, привлекать средства благотворителей, жертвователей и т.д. Например, детские образовательные учреждения и учреждения социального обслуживания населения активно пользуются правом оказывать платные социальные и образовательные услуги, а также заниматься предпринимательской деятельностью для осуществления возложенных на них социально-культурных и иных задач некоммерческого характера. На практике это заключается в создании при детском учреждении пекарни, ведении подсобного хозяйства и сдаче в аренду помещений. Поэтому возникает вопрос: что же это за право «самостоятельного распоряжения» имуществом и каковы правомочия детских учреждений на имущество, полученное из «иных источников»?

Для ответа на этот вопрос необходимо обратиться к иным нормативным правовым актам, регулирующим их деятельность. Так, в п. 7 ст. 39 Федерального закона от 13 января 1996 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» сказано, что образовательному учреждению принадлежит право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и (или) юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию; на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности; на доходы от собственной деятельности образовательного учреждения и приобретенные на эти доходы объекты собственности.

Что касается правового режима имущества необразовательных детских учреждений, полученного ими из иных (не учредительских) источников, то здесь законодатель ограничивается понятием «самостоятельное распоряжение». В качестве примера можно привести Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2000 г., утвердившее одновременно три Примерных положения: о социально-реабилитационном центре для несовершеннолетних, о социальном приюте для детей, о центре помощи детям, оставшимся без попечения родителей. Все три Положения допускают, что названные учреждения вправе привлекать дополнительные средства за счет добровольных пожертвований физических и юридических лиц и других источников в соответствии с законодательством Российской Федерации, что не влечет за собой снижения финансирования за счет средств их учредителей (разд. VI каждого из примерных Положений). Кроме того, каждое из названных учреждений вправе осуществлять предусмотренную их уставом и приносящую доход деятельность, соответствующую целям создания учреждения, и распоряжаться этим доходом в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В Методических рекомендациях по организации деятельности другого учреждения социального обслуживания населения – Центра социальной помощи семьи и детям – содержатся более интересные положения. В перечень источников формирования имущества и финансов Центра включены собственные средства учредителя, бюджетные и внебюджетные средства, средства спонсоров, добровольные пожертвования физических и юридических лиц, другие источники (п. 4.2). К «другим источникам» относится и предусмотренная п. 4.4 данных Методических рекомендаций предпринимательская деятельность, в том числе деятельность по оказанию платных социальных услуг населению.

Каков же правовой режим имущества и денежных средств учреждения, не переданных учредителем и не перечисленных из бюджета? Согласно п. 4.6 Методических рекомендаций, средства, получаемые от оплаты социальных услуг, зачисляются на счет Центра и направляются на реализацию его уставной деятельности, а согласно п. 4.12, при ликвидации Центра денежные средства и иное имущество, принадлежащее ему на праве собственности, за вычетом платежей на покрытие обязательств, используются в соответствии с действующим законодательством и уставом. Таким образом признается, что у Центра могут быть денежные средства и иное имущество на праве собственности, однако прямо не говорится, какое это имущество.

Законодательное закрепление правового режима всех видов имущества и доходов учреждения, предназначенного для детей, имеет огромное практическое значение, поскольку неопределенность в этом вопросе влечет за собой неопределенность как правомочий, так и ответственности учреждения. До прямого закрепления правового режима имущества рассматриваемых учреждений в ГК РФ вопрос о правовой природе права учреждения на «иное имущество» в науке остается открытым, а на практике создает благоприятную почву для различного рода злоупотреблений.

Несовершенство законодательства, неопределенность правового режима имущества детского учреждения является одной из основных причин распространенности нецелевого использования предназначенных для него денежных средств. С учетом того, что все большая часть имущества учреждения формируется за счет «иных доходов», учет и контроль за использованием которых ослаблен, становится понятным масштаб проблемы. Как всякое юридическое лицо, детское учреждение должно быть юридически «прозрачно». Широкие возможности злоупотреблений при относительной безнаказанности в связи с противоречивостью законодательных норм могут стимулировать рост числа детских учреждений. Реальный же объем помощи детям при этом останется на прежнем уровне или даже снизится в зависимости от их финансирования.

Отмеченные особенности детских учреждений свидетельствуют о необходимости повышенного внимания к ним и к такому их признаку, как имущественная обособленность, поскольку это позволит усилить контроль и повысить эффективность расходования денежных средств и использования имущества учреждения по назначению. Если законодательно четко определить имущественное положение детских учреждений, можно будет преодолеть неоправданный рост их числа, вызванный широкой возможностью использовать получаемые ими средства в корыстных целях, для личного обогащения отдельных лиц.

Представляется, что определение правового статуса детского учреждения как юридического лица позволит найти путь к разрешению важнейших социальных проблем современной России, связанных с материальным обеспечением воспитанников детских учреждений, усилением государственной заботы о детях, оставшихся без семьи, что находится в полном соответствии с Конвенцией ООН о правах ребенка.

          Защита прав ребенка в современной России. М., 2005