«Ответственность супругов по обязательствам»

Федеральное законодательство об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы применения, тенденции развития, перспективы совершенствования

Брежнев О.В.
Электронный ресурс, 2010.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 3, ст. 12) местное самоуправление является самостоятельным видом публичной власти, обеспечивающим решение населением вопросов местного значения. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, обладают собственным объемом полномочий. Статус органов местного самоуправления, вопросы разграничения предметов ведения и полномочий, возможные формы взаимодействия органов государственной власти и муниципалитетов являются предметом законодательного регулирования. Анализ соответствующих норм дает наглядное представление о том, чем обусловлены многие из трудностей, которые связаны с развитием института местного самоуправления в современной России.
Основным законодательным актом, регулирующим рассматриваемую сферу общественных отношений, является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
1
. Он представляет собой очень большой по объему правовой акт, нормы которого регулируют самые различные аспекты местного самоуправления - бюджетные, социальные, налоговые, земельные, организационно-властные и иные. Следует отметить, что название данного Закона не вполне соответствует его содержанию: он регулирует не столько "общие принципы организации местного самоуправления", сколько весьма детализированно регламентирует всю сферу муниципальных отношений. Принятие этого Закона можно рассматривать как проявление своеобразной "унитаристской" тенденции в российском законотворчестве, ибо он, по сути, унифицировал многие подходы к правовому регулированию в рассматриваемой области.
--------------------------------
1
Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822; 2004. N 25. Ст. 2484, N 33. Ст. 3368; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 9, 12, 17, 25, 37, N 17. Ст. 1480, N 27. Ст. 2708, N 30 (ч. 1). Ст. 3104, 3108, N 42. Ст. 4216, N 52 (ч. 1). Ст. 5597; 2006. N 1. Ст. 9, 10, 17, N 6. Ст. 636, N 8. Ст. 852, N 23. Ст. 2380, N 30. Ст. 3296, N 31 (ч. 1). Ст. 3427, 3452, N 43. Ст. 4412, N 49 (ч. 1). Ст. 5088, N 50. Ст. 5276; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21, N 10. Ст. 1151, N 18. Ст. 2117, N 21. Ст. 2455, N 25. Ст. 2977, N 26. Ст. 3074, N 30. Ст. 3801, N 43. Ст. 5084, N 45. Ст. 5430, N 46. Ст. 5553; 2008. N 24. Ст. 2790, N 30 (ч. 2). Ст. 3616, N 48. Ст. 5517, N 49. Ст. 5744, N 52 (ч. 1). Ст. 6229, 6236; 2009. N 19. Ст. 2280, N 48. Ст. 5711, 5733.
Серьезные сложности в применении Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обусловлены тем, что данный акт очень нестабилен. За шесть лет, прошедших с момента его принятия, были изданы более 40 федеральных законов о внесении в него изменений и дополнений. Причем каждый из этих законов пересмотрел не одну, а, как правило, несколько норм Федерального закона N 131-ФЗ, в основном касающихся компетенции органов местного самоуправления. В итоге текст данного акта изобилует своего рода "законодательными заплатами", а последняя его редакция доступна только для тех правоприменителей, которые обладают возможностью использования современных информационных правовых систем (к сожалению, информационная оснащенность многих органов местного самоуправления оставляет желать лучшего).
Анализ поправок, внесенных в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", позволяет сделать вывод, что соответствующие законы разрабатывались и принимались бессистемно. Например, в 2004 г. было принято семь Законов о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон N 131-ФЗ, в том числе 28 декабря - два Закона, 29 декабря - еще два Закона, 30 декабря - один Закон. Подобная тенденция законодательного регулирования сохранилась и в последующие годы: в 2005 г. соответствующие Законы принимались 26, 27 и 31 декабря, в 2006 г. - 18, 25 и 27 июля, 1, 4 и 29 декабря, в 2007 г. - 15 и 18 июня, 4 и 8 ноября, в 2008 г. - 25 ноября, 3 и 25 декабря, в 2009 г. - 23 и 28 ноября. В 2005 г. законодатель предпочел вносить поправки не в сам Федеральный закон N 131-ФЗ, а в принятый годом ранее Закон о внесении в него изменений и дополнений, что еще более запутало нормативное регулирование
2
.
--------------------------------
2
См.: Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения. Мат-лы Межд. научн. конф. юрид. ф-та МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 28 - 31 марта 2007 г. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2008. С. 27 - 28.
Описанный выше подход федерального законодателя к регламентации муниципальных отношений заслуживает осуждения. Он свидетельствует, во-первых, об отсутствии какой-либо системы законодательных приоритетов при регулировании института местного самоуправления, во-вторых, о том, что в данном случае не соблюдаются правила законодательной техники.
В соответствии с этими правилами законодательное регулирование должно быть устойчивым; если в закон вносится большое число поправок, то при необходимости дальнейших его изменений, во избежание внутренних противоречий в тексте закона, принимается его новая редакция в целом; недопустимо одним актом вносить изменения в большое количество законов, даже если эти изменения сходны по предмету регулирования. Создается впечатление, что федеральный законодатель просто "забыл" о необходимости соблюдать правила законодательной техники при регламентации общественных отношений в сфере местного самоуправления.
Если же посмотреть на рассматриваемую проблему не с формально-юридической, а с сущностной точки зрения, то можно предположить, что бессистемность правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне является следствием отсутствия четкой и логичной концепции организации муниципальной власти: законодатель не представляет себе оптимальную модель правового регулирования местного самоуправления, он пытается посредством внесения многочисленных поправок в действующие правовые акты лишь "нащупать" нормативные контуры этой модели.
Определенные сложности в применении Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обусловлены спецификой его норм, регулирующих территориальную организацию муниципальной власти. Как известно, данный Закон сделал выбор в пользу "двухуровневой" модели местного самоуправления, низовым территориальным звеном которой являются городские и сельские поселения, а вышестоящим - муниципальные районы и городские округа. Оценивая это законодательное решение в целом положительно, нужно отметить, что данная модель не лишена определенных недостатков: во-первых, она предполагает сложный характер правовых связей между районным и сельским уровнем власти и как следствие этого - практические сложности в сфере разграничения компетенции между соответствующими органами власти; во-вторых, появляется опасность умаления конституционной самостоятельности тех муниципальных образований (городские, сельские поселения), которые территориально входят в состав иных муниципальных образований (районы); в-третьих, возрастает общее число муниципалитетов, что неизбежно влечет за собой сложности в осуществлении государственного управления на региональном уровне. На минимизацию этих факторов направлена проводимая в некоторых субъектах Российской Федерации реформа местного самоуправления, предполагающая существенное сокращение числа муниципальных образований за счет объединения сельских поселений с целью решения возникающих на местном уровне экономических и социальных проблем.
В качестве общей тенденции федерального законодательного регулирования можно рассматривать расширение компетенции органов местного самоуправления, проявляющееся как в возрастании количества их полномочий, так и в усложнении их правовой природы.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132) местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, к которым непосредственно Основным Законом отнесены: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, охрана общественного порядка и иные вопросы. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 14 - 16) конкретизирует эти вопросы применительно к видам муниципальных образований. Иные тематические федеральные законы на основе установленных вопросов местного значения предусматривают конкретные полномочия органов местного самоуправления. Отметим в этой связи, что иногда на муниципальные органы по решению федерального законодателя возлагаются полномочия, которые прямо не имеют отношения к жизни местного населения (Лесной кодекс, федеральное законодательство о государственном земельном кадастре). В других случаях остаются неурегулированными источники финансирования полномочий органов местного самоуправления (Федеральный закон "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности"). Все эти недостатки необходимо исправлять законодательным путем.
Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 132) упоминает и о возможности наделения органов местного самоуправления законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Срок, на который осуществляется передача полномочий, может носить неограниченный характер либо быть равным сроку действия соответствующих полномочий. В качестве условий наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями федеральное законодательство рассматривает:
- необходимость решения данных вопросов исключительно в законодательной форме - посредством принятия федерального закона или закона субъекта Российской Федерации;
- законодательное закрепление методики расчета субвенций для финансирования соответствующего полномочия;
- предоставление местному бюджету целевых средств (субвенций) на финансирование государственного полномочия.
Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"
3
(ст. 20) предусмотрел совершенно новую сферу компетенции органов местного самоуправления. Данный правовой акт дополнил Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" нормами (ст. 14.1, 15.1, 16.1), предусматривающими "права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения".
--------------------------------
3
Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21.
Возникает вопрос: какова правовая природа соответствующих полномочий органов местного самоуправления? Косвенно ответ на этот вопрос содержится в ч. 2 ст. 14.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и аналогичных нормах его ст. 15.1 и 16.1. Речь идет о специфических формах участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, не связанных с наделением ими в порядке ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации. Подобное участие допускается в тех случаях, если оно предусмотрено федеральными законами или если соответствующие полномочия не отнесены к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключены из компетенции муниципальных органов власти федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации и только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).
Предоставление органам местного самоуправления возможности участвовать в осуществлении государственных полномочий можно рассматривать как своеобразную тенденцию, характерную для нынешнего этапа развития российской государственности. Таким образом, федеральный законодатель попытался не просто обеспечить согласованность в реализации государственных и муниципальных полномочий, создать условия для взаимовыгодного сотрудничества органов государственной власти и местного самоуправления, но и преодолеть во многом искусственное разделение двух форм публичной власти, включить органы местного самоуправления в решение общегосударственных задач.
С учетом вышеуказанных факторов можно сформулировать ряд предложений, которые способствовали бы развитию института местного самоуправления и обеспечению эффективного взаимодействия органов государственной и муниципальной власти.
Необходим осторожный подход к вопросу об объединении муниципальных образований. Целесообразно объединять малочисленные муниципалитеты там, где это решение давно назрело, а в остальных случаях - ограничиться сокращением муниципального управленческого аппарата.
Представляется целесообразным перераспределить финансовые полномочия между районным и сельским уровнем власти с тем, чтобы усилить централизацию в этой сфере, обеспечить единство районных бюджетов, исключить необоснованное предоставление дотаций сельским поселениям.
Необходимо законодательно усилить требования к кандидатам на должность главы муниципального образования, в том числе в части, касающейся уровня образования. К сожалению, среди этой категории должностных лиц встречается немало случайных людей, которые не понимают задачи, стоящие перед местным самоуправлением и используют свои должностные полномочия лишь в собственных корыстных целях.
Представляется целесообразным восстановить "порог явки" на муниципальных выборах не только для обеспечения подлинного представительства народа в местных органах власти, но и для того, чтобы исключить ситуацию, при которой муниципальное должностное лицо могло бы быть избрано голосами преимущественно своих родственников (подобное имело место в некоторых сельских поселениях).
Необходимо законодательно урегулировать и сделать реально осуществимым институт отзыва глав муниципальных образований, не оправдавших доверия населения. Федеральное законодательство не препятствует развитию этого института.
Представляется важным развивать на муниципальном уровне институты непосредственной демократии, прежде всего местные референдумы и сходы граждан. Инициатива по их использованию должна исходить снизу, от населения. Наиболее важные для местного сообщества решения должны приниматься самими гражданами.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_9843.html