«Понятие, основания и порядок прекращение брака»

Концептуальные подходы к сущности местного самоуправления: исторический и современный ракурс

Кеня И.А.
Электронный ресурс, 2010.
В статье рассматриваются различные подходы к теориям самоуправления и государственной природе местного самоуправления с отдельными общественными чертами.
Ключевые слова: государство, дореволюционный период, местное самоуправление, децентрализация, гражданское общество, общественные отношения, органы государственной власти.
The article considers various approaches to the theories of self-government and state nature of local self-government with certain public features.
Key words: state, pre-revolutionary period, local self-government, decentralization, civil society, social relations, agencies of state power.
Начало формированию концептуальных подходов к современному пониманию сущности местного самоуправления, его места и роли в системе общественных отношений положили труды видных отечественных исследователей дореволюционного периода: В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Пешкова, К.А. Пажитнова, Б.Н. Чичерина.
А.И. Васильчиков и В.Н. Пешков - представители "общественной" теории - исходили из наличия двух видов публичной власти: государственной, осуществляемой государственными органами и их представителями на местах, и местного самоуправления, реализуемого непосредственно населением или через создаваемые им органы. А.И. Васильчиков прямо указывал, что "самоуправлением называется такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - земскими обывателями". "Местные дела" и "местные должности" противостоят делам и должностям государственным" <1>.
--------------------------------
<1> Васильчиков А.И. О самоуправлении. СПб., 1869. С. 211.
Н.М. Коркунов, характеризуя эту теорию, писал: "...общественная теория исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы" <2>.
--------------------------------
<2> Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1909. С. 489.
Сторонники "государственной" теории в лице В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, В.Н. Пешкова и др. под местным самоуправлением понимали некую подсистему управления, при которой государство передает часть полномочий на места. При этом предметы ведения рассматривались через призму государственного управления, поскольку органы государства и местного самоуправления призваны выполнять сходные по своей сути задачи, в силу чего государственное начало должно присутствовать на всех этапах его становления. Характеризуя самоуправление, В.П. Безобразов писал: "Истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее не перестают быть государственными и для этого должны входить, как звенья, в общую систему власти и управления в государстве. Учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти" <3>. В.Н. Пешков рассматривал самоуправление как общественное явление, в котором создание руководящих органов основывается на выборном принципе, а А.И. Васильчиков не только видел в самоуправлении особую форму самоорганизации жителей, но и пытался соединить публичный характер государственной власти и самоуправления как особой формы этой власти <4>. По мнению последователей данной теории, местное самоуправление не должно быть отделено от государственной власти, поскольку это неизбежно приведет к конфликтам, что чревато самыми неблагоприятными последствиями для государственности, вплоть до распада государства. Как отмечал В.П. Безобразов, "чем шире развиты элементы местного самоуправления, чем более самостоятельны его органы, чем более его начала господствуют в местной администрации, тем строже и теснее они должны входить в общий строй государственного управления и тем менее возможно раздвоение власти - раздвоение и антагонизм самоуправляющихся государственно-общественных учреждений и бюрократических" <5>.
--------------------------------
<3> Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 8.
<4> Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования. М., 1999. С. 23.
<5> Там же. С. 9.
А.Д. Градовский провел разграничение понятий "децентрализация" и "самоуправление". По его мнению, никаких особых местных дел, местных задач, отличающихся по сути своей от государственных задач, не существует. Поэтому нет у местных органов и своей особой компетенции. Все полномочия они получают от государства, т.е. "эти полномочия являются государственными, и, таким образом, органы местного самоуправления имеют государственную природу" <6>.
--------------------------------
<6> Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. IX // Собр. соч. СПб., 1904.
Сторонники юридического направления видели в местном самоуправлении наличие особого субъекта права - населения самоуправляющейся территории, имеющего свои интересы, помимо государственных. Соответственно, на основе сочетания этих интересов и необходимости решения государственных задач между государством и органами местного самоуправления возникает правовая связь, складывается особая (отличная от взаимоотношений "государство - государственные органы") система юридических отношений. Именно она и создает специфику местного самоуправления.
В России к числу сторонников юридического направления государственной теории относились профессор Н.М. Коркунов и Б.Н. Чичерин, считающие, что главное отличие самоуправляющихся общин - в их особом корпоративном статусе, т.е. органы местного самоуправления являются особыми субъектами права, вступающими с государством в особые юридические отношения <7>, органы самоуправления реализуют функции государственного управления, но при этом являются юридическими лицами, учреждаемыми общинами или территориями.
--------------------------------
<7> Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1909.
Политическая теория самоуправления (отдельные исследователи, например Л.А. Велихов, выделяют ее в качестве самостоятельной) основана на синтезе политического направления государственной теории местного самоуправления и общественной теории самоуправления. Суть данной теории состоит в противопоставлении "земщины" (иными словами, общины, гражданского общества) "опричнине" (бюрократическому аппарату, чиновникам). Должностные лица органов самоуправления не являются чиновниками, профессиональными бюрократами, они независимы от центрального правительства, так как избираются населением самоуправляющейся территории. Таким образом, "местное самоуправление - это деятельность граждан, основанная на принципе самоорганизации, делегировании своим представителям функций социального управления и оплате этой их деятельности. Эти представители не являются частью государственного аппарата, а потому они в административном и в материальном смысле независимы, что дает им возможность принимать на местах объективные решения исходя из интересов местного населения" <8>.
--------------------------------
<8> Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методе хозяйства. М., 1928.
Двухвековая дискуссия между общественной и государственной школами самоуправления привела к тому, что в основе современных концепций местного самоуправления оказались многие положения этих теорий. В современной науке муниципального права нет однозначного подхода к вопросу о том, на основе какой теории строится самоуправление в Российской Федерации, а спор между представителями общественной и государственной теории местного самоуправления продолжается и ныне. Отсюда возникает вопрос: местное самоуправление - это продолжение государственной вертикали или элемент публичной власти? Можно выделить три основных направления в понимании современной сущности местного самоуправления. Представители первого (общественного) направления в лице А.А. Акмаловой, А.Н. Емельянова, Ю.Л. Тихомирова, В.Е. Чиркина, Н.А. Игнатюка убеждены, что в России был сделан выбор в пользу англосаксонского типа местного самоуправления, в соответствии с которым "органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов и взаимодействие с ними не предусматривает административной опеки" <9>. Свою позицию они основывают на нормах ст. 12 Конституции Российской Федерации, которые "свидетельствуют о тяготении к концептуальным положениям "общественной" теории" <10>. Исходя из того, что местное самоуправление подпадает под регулирование норм как частного, так и публичного права, они определяют местное самоуправление как "особую публичную власть, существующая наряду с государственной" <11>, так как понятие "публичность" представляет собой коллективную самоорганизацию и самоопределение, т.е. самоуправление <12>. Поэтому органы местного самоуправления выступают не как уполномоченные представители государственной власти, назначенные ею, а как органы, "образуемые непосредственно населением, представляющие его интересы... ответственные перед населением за свою деятельность" <13>.
--------------------------------
<9> Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2003. С. 45.
<10> Емельянов А.Н. Совершенствование правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. М., 2006. С. 13.
<11> Чиркин В.Е. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в РФ // Государство и право. 1997. N 5.
<12> Тихомиров Ю.Л. Публичное право. М., 1995. С. 25.
<13> Игнатюк Н.А. Система органов местного самоуправления // Журнал российского права. 1998. N 6.
Представители второго (государственного) направления в лице Т.М. Бялкиной, М.В. Баглая, А.А. Сергеева, Н.В. Постового основываются на следующей позиции: "...история местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда участвовало в осуществлении значительной части государственных функций и теоретически обосновывалось государственной теорией самоуправления" <14> и, соответственно, рассматривают местное самоуправление как "элемент системы государства, призванный решать определенную часть общегосударственных дел, и наделенный для этого публичной властью" <15>, хотя оно не входит "в систему органов государственной власти, все же является его частью" <16>. Обосновывают свою точку зрения они тем, что "органы государственной власти устанавливают территории муниципальных образований, определяют перечень вопросов местного значения и наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, создают гарантии прав местного самоуправления, в том числе и на судебную защиту" <17>, следовательно, местное самоуправление в России имеет, безусловно, государственную природу. Но этого обоснования, по мнению И.В. Бабичева, явно недостаточно, так как это говорит лишь о том, что "органы государственной власти выступают как субъекты местного самоуправления" <18>.
--------------------------------
<14> Постовой Н.В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы. С. 5.
<15> Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: Автореф. дис. д.ю.н. Саратов, 2007. С. 11.
<16> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 136.
<17> Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Проспект, 2006.
<18> Бабичев И.В. О некоторых актуальных вопросах муниципального права и местного самоуправления: по страницам книги А.А. Сергеева "Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования" // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 5.
В рамках третьего (дуалистического) направления, представленного И.И. Овчинниковым, Н.Л. Пешиным и Н.С. Тимофеевым, местное самоуправление рассматривается как власть особого рода, которая "не является буквально продолжением государственной власти на местах, но имеет ряд признаков, присущих государственной власти" <19>, к тому же "нормы Европейской хартии местного самоуправления, которую должна реализовывать Российская Федерация, сформулированы в духе концепции теории дуализма природы местного самоуправления" <20>. Исходя из этого, местное самоуправление следует рассматривать как "особую форму народовластия - составную часть единой системы публичной власти, организационно и функционально находящуюся в системной взаимосвязи с другими уровнями публичной власти, а именно с уровнями власти государственной" <21>. Следовательно, местное самоуправление является "особым элементом государственности, не интегрированным в государство, который конституционно включен в систему разделения властей. Местное самоуправление - одна из самостоятельных форм публичной власти" <22>.
--------------------------------
<19> Овчинников И.И. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации (системный анализ концепции и методологии правового регулирования): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. С. 25.
<20> Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. С. 12 - 75.
<21> Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007.
<22> Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в России: основы и пределы: конституционно-правовые аспекты: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008.
Анализ теорий местного самоуправления приводит к противоречивым выводам: если исходить из того, что местное самоуправление изначально имеет государственную природу, то вопрос о "встраивании" не возникает вообще, местное самоуправление обязано функционировать как подсистема государственной власти. Если же рассматривать местное самоуправление как институт гражданского общества (общественная теория), то такое "встраивание" невозможно: гражданское общество только тогда и является гражданским, когда оно имеет интересы, отличные от государственных, т.е. стоит отдельно от государства, а не сращивается с ним.
Следует согласиться с точкой зрения Г.В. Атаманчука, который одной из специфических черт, позволяющих выявить природу местного самоуправления, определяет его пограничное состояние между "государством и обществом, соединяющее их между собой" <23>.
--------------------------------
<23> Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 133.
Таким образом, в местном самоуправлении соединились "общественные" и "государственные" начала. Основываясь на таком синтезе, можно утверждать, что местное самоуправление "встраиваемо" и должно быть "встроено" в государственную власть, но лишь до определенной степени. Вопрос в том, чтобы правильно определить степень этой "встраиваемости". Местное самоуправление в Российской Федерации вправе самостоятельно решать вопросы местного значения. Но в то же время местное самоуправление признается уровнем публичной власти, его решения являются общеобязательными. Местное самоуправление согласно новому российскому законодательству очень жестко связано с системой органов государственной власти, прежде всего уровня субъектов Российской Федерации. По сути, оно становится не только связующим звеном между гражданским обществом и государством, но и представителем государства на местном уровне, реализующим от имени этого государства властные полномочия.
Поэтому Н.Л. Пешин и делает вывод, что "можно говорить о государственной природе местного самоуправления с отдельными общественными чертами" <24>. И как справедливо указал С.А. Авакьян, "муниципальную власть в России следует определить как общественно-государственную" <25>, и добавляет в подтверждение, что "совершенно очевидно, что местное самоуправление является вариантом публичной власти, и в этом плане оно не может быть ни искусственно, ни как-либо еще отделено от государственной власти" <26>. Таким образом, местное самоуправление отличается дуалистической природой, имеет государственно-общественный характер и выступает своего рода связующим звеном между государственной властью и гражданским обществом.
--------------------------------
<24> Пешин Н.Л. Указ. соч.
<25> Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. Т. 1. М., 2006. С. 339.
<26> Материалы парламентских слушаний в Государственной Думе 19 января 2001 г. // Проблемы законодательства в области местного самоуправления. С. 18 - 19.
Как нет единого подхода к пониманию сущности местного самоуправления, так и однозначного подхода к понятию местного самоуправления нет. Часть исследователей, в их числе В.И. Фадеев, В.Г. Игнатов, В.В. Рудой, определяют местное самоуправление как "форму организации власти на местах" <27>, предполагающую "самостоятельное решение населением вопросов местного значения" <28>. А.А. Балмасова определяет местное самоуправление как "форму самоопределения местного сообщества, выражающуюся в самостоятельном осуществлении населением задач внутреннего управления общественными отношениями" <29>. Н.А. Емельянов определяет местное самоуправление как особую форму децентрализации управления, осуществляемую населением непосредственно, которая обеспечивает самостоятельность деятельности механизма народовластия на местном уровне и его эффективную интеграцию в систему общественных отношений <30>. Другие, в том числе Н.И. Глазунов, выводят такое определение: "Местное самоуправление - способ осуществления народом принадлежащей ему власти, образ жизни людей на высоком уровне развития гражданского общества и демократического государства" <31>. Часть исследователей, среди них И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, понимают под местным самоуправлением процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанный на разумном сочетании "представительских институтов и институтов непосредственной демократии" <32>. А.Н. Романов определяет местное самоуправление "как управление территориальными коллективами, осуществляемое их жителями непосредственно или через формируемые ими органы муниципальной власти и под опекой и контролем государства" <33>. Е.А. Незнамова характеризует местное самоуправление как признаваемый и гарантируемый Конституцией РФ "низовой уровень публичной власти, реализуемый путем непосредственной деятельности населения, а также органов местного самоуправления" <34>, а Н.М. Кытманова определяет его как самостоятельную деятельность населения по решению вопросов местного значения, в первую очередь через формы прямого волеизъявления граждан либо через создаваемые ими и систематически контролируемые органы управления <35>. По мнению М.С. Несембаева, "местное самоуправление - это санкционированная государством самоорганизация местного населения в местах компактного проживания, посредством которой образуются соответствующие муниципальные образования, создаются органы и на территории которого устанавливается местная публичная власть для решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел и на основе реальной материальной финансовой базы" <36>. В современном зарубежном законодательстве можно встретить отличный от российского подход к понятию самоуправления. Например, ст. 3 Хартии местного самоуправления определяет, что "под местным самоуправлением понимается право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью общественных дел в интересах всего населения" <37>. Именно из-за природной неоднородности института местного самоуправления, включающего как общественную, так и государственную составляющую, в науке до сих пор не выработан единый подход к понятию "местное самоуправление".
--------------------------------
<27> Фадеев В.И. Территориальная организация местного самоуправления в РФ // Региональное управление и местное самоуправление. М., 1996. С. 7 - 8.
<28> Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. Ростов-на-Дону: Феникс, 2003. С. 16.
<29> Балмасова А.А. Развитие концептуальной основы местного самоуправления в России: вопросы истории, теории и правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 17.
<30> Емельянов Н.А. Местное самоуправление в РФ. Москва-Тула, 1998. С. 40.
<31> Глазунов Н.И. Система государственного управления. М., 2002. С. 244 - 245.
<32> Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2002. С. 33.
<33> Романов А.Н. Проблемы законодательного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
<34> Незнамова Е.А. Местное самоуправление. Органы власти. М., 2001. С. 10.
<35> Кытманова Н.М. Местное самоуправление как институт власти: социально-политический аспект. Ставрополь, 2004. С. 31.
<36> Несембаев М.С. Конституционно-правовые основы участия субъекта РФ в правовом регулировании: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2005. С. 8.
<37> Европейская хартия местного самоуправления // Местное самоуправление в РФ: Сборник нормативных документов. М., 1998. С. 23.
По мнению А.А. Балмасовой, с принятием ФЗ N 131-ФЗ наметилась тенденция к усилению государственных начал в концептуальной основе местного самоуправления в России. В настоящее время в нормативном правовом регулировании и правоприменительной деятельности происходит фактически переход от общественной концепции местного самоуправления, закрепленной в Конституции РФ, к государственной <38>. С доктринальной точки зрения, по мнению ряда ученых, такой поворот в регулировании местного самоуправления вполне оправдан, потому что "государственная природа современного российского местного самоуправления подтверждается как его генезисом, так и фактической ролью этого института в социальной действительности" <39>. По мере укрепления экономической базы общественная составляющая местного самоуправления будет укрепляться.
--------------------------------
<38> Балмасова А.А. Развитие концептуальной основы местного самоуправления в России: вопросы истории, теории и правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 8 - 9.
<39> Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Проспект, 2006. С. 116.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_8189.html