«Порядок заключения брака»

Эффективность консультативных форм прямого народовластия

Комарова В.В.
Электронный ресурс, 2010.
Консультативная функция форм непосредственного народовластия - выявление, сопоставление воли народа и формируемого им органа власти (должностного лица). К сожалению, объем организационных и правовых механизмов, финансовых затрат группы консультативных форм иной раз не соответствует результату. Возникает правомерный вопрос о целесообразности объемных организационных, правовых и затратных финансовых мер при их проведении.
Ключевые слова: демократия, консультативные формы непосредственного народовластия, публичные слушания, опросы, обсуждения.
The advisory function of the direct democracy is the exposure and the comparison of the will of the nation and one of the government body (the public officer) formed by it. Unfortunately the scope of the organizing and legal mechanisms and financial loses of the advisory form groups do not sometimes meet expectations. The legitimate issue may arise over the reasonability of the volume organizing, legal and unprofitable financial arrangements during its implementation.
Key words: democracy, the advisory forms of the direct democracy, public hearings, inquiries, discussions.
Консультативная функция форм непосредственного народовластия - выявление, сопоставление воли народа и формируемого им органа власти (должностного лица) - осуществляется посредством митингов, шествий, демонстраций, пикетирований, публичных слушаний, опросов граждан, обсуждений <1>.
--------------------------------
<1> См.: Комарова В.В. Механизмы непосредственной демократии современной России. М., 2006; Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. М., 1998. С. 38.
В законодательстве практически нет механизма учета высказанного консультативными формами народовластия волеизъявления. Обусловлено это тем, что не выполняется принцип общенародности. Вопрос, выносимый на любую из этих форм народовластия, может носить общественное и государственное значение, однако законодатель не устанавливает численность участников, позволяющую назвать эти формы способом общенародного волеизъявления, и, как уже упоминалось, нет механизма реализации.
Группа консультативных форм народовластия используется в различных целях. Это:
- формирование общественного мнения по обсуждаемым вопросам для последующего его доведения до сведения органа публичной власти, уполномоченного на принятие соответствующего нормативного правового акта или решения;
- информирование граждан о принимаемых органами публичной власти нормативных правовых актах, решениях, намечаемой хозяйственной и иной деятельности с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия;
- обеспечение прав населения, общественности на достоверную информацию о работе органов публичной власти;
- обеспечение учета мнения населения, общественности при принятии решений о намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
- содействие вовлечению граждан и их коллективов в процесс осуществления государственной власти, совершенствования законодательства, обеспечения соответствия решений, принимаемых органами государственной власти, интересам населения.
Однако, к сожалению, объем организационных и правовых механизмов, финансовых затрат группы консультативных форм иной раз не соответствует результату.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> закрепляет публичные слушания, указывая цель их проведения: для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
В муниципальной практике впервые встречается форма непосредственной демократии рекомендательного характера, которая тем не менее обязательно должна проводиться по следующим вопросам местного значения <1>:
--------------------------------
<1> См.: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: Учеб. пособие. Доп. и перераб. М.: Проспект, 2010.
- проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами;
- проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
- проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;
- вопросы о преобразовании муниципального образования.
Нормами Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" <4> предусмотрено, что для государственной регистрации устава муниципального образования, помимо прочего, представляются сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования; сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта указанного акта и о результатах публичных слушаний по указанному проекту в случае, если проведение таких слушаний предусмотрено федеральным законом.
--------------------------------
<4> СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3108.
Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ <5> предусмотрены обязательные публичные слушания по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов.
--------------------------------
<5> СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 16.
Существует не только нормативное регулирование, теоретические исследования, но и практика института публичных слушаний <6>.
--------------------------------
<6> См., например: решение муниципального Собрания Даниловское г. Москвы от 5 сентября 2006 г. N МДА-01-03-31 "О внесении изменений и дополнений в Устав внутригородского муниципального образования Даниловское в городе Москве по результатам проведения публичных слушаний" // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление главы муниципального образования "Город Майкоп" от 10 декабря 2007 г. N 848 "О назначении публичных слушаний по проекту решения Совета народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп" "О Программе социально-экономического развития муниципального образования "Город Майкоп" на 2008 год" // Майкопские новости. 2007. 12 дек. N 280 - 282; Постановление главы муниципального образования "Город Майкоп" от 26 июля 2007 г. N 462 "О проведении публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки на территории муниципального образования "Город Майкоп" // Майкопские новости. 2007. 31 июля. N 170 - 171.
Тем не менее, несмотря на обязательность проведения публичных слушаний, механизма учета мнений и рекомендаций, высказанных в процессе их проведения, в законодательстве нет.
Как показывает анализ актов, регулирующих механизм подготовки и проведения публичных слушаний, возможны следующие результаты:
- рекомендации органам городского самоуправления, органам государственной власти, предприятиям, учреждениям и организациям;
- обращения к жителям;
- одобрение планируемой деятельности (актов (проектов актов) органов местного самоуправления); одобрение планируемой деятельность с учетом прилагаемых замечаний; отклонение планируемой деятельности как не соответствующей интересам населения (с обоснованием);
- резолюции слушаний, включающие все представленные точки зрения и материалы по теме слушаний.
Возникает правомерный вопрос о целесообразности столь объемных организационных, правовых и затратных финансовых мер при проведении публичных слушаний с таким небольшим коэффициентом полезного действия.
Условная результативность и соразмерность затрат служат не "за", а "против" правильной, по сути, идеи публичных слушаний. Целесообразность проведения публичных слушаний без механизма реализации их результата выхолащивает содержание и сводится к очередной "галочке".
Аналогичная проблема стоит и в отношении института опросов и обсуждений. Существует широкий спектр нормативного регулирования института опросов. Например, в Нижегородской области утвержден порядок проведения опроса по вопросу оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам качества бюджетных услуг, предоставляемых за счет средств областного бюджета населению Нижегородской области <7>, аналогичный акт принят в Республике Алтай <8>; в Краснодарском крае действует порядок проведения опроса граждан по вопросам образования новых, объединения, упразднения, преобразования или разделения существующих административно-территориальных единиц <9>; в Хабаровском крае проводятся опросы граждан для выявления мнения населения по вопросу о присвоении наименования географическому объекту или о переименовании географического объекта <10>.
--------------------------------
<7> См.: Постановление Правительства Нижегородской области от 28 июня 2007 г. N 212 "Об утверждении Порядка оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам качества бюджетных услуг, предоставляемых за счет средств областного бюджета населению Нижегородской области" // Нижегородские новости. 2007. 29 сен. N 181(3833).
<8> См.: Постановление Правительства Республики Алтай от 15 марта 2006 г. N 20 (в ред. от 26 июня 2006 г.) "Об утверждении Порядка проведения опроса населения Республики Алтай о качестве предоставляемых бюджетных услуг" // Сборник законодательства Республики Алтай. 2006. N 31(37). С. 50.
<9> См.: Постановление главы администрации края от 30 августа 2005 г. N 789 "Об утверждении Порядка проведения опроса граждан по вопросам образования новых, объединения, упразднения, преобразования или разделения существующих административно-территориальных единиц Краснодарского края" // Кубанские новости. 2005. 6 июня. N 133.
<10> См.: Закон Хабаровского края от 28 марта 2007 г. N 109 "Об административно-территориальном устройстве Хабаровского края" // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление Законодательной Думы Хабаровского края от 28 ноября 2007 г. N 1098 "О Положении о проведении опроса граждан для выявления мнения населения по вопросу о присвоении наименования географическому объекту или о переименовании географического объекта на территории Хабаровского края" // Собрание законодательства Хабаровского края. 2007. 31 дек. N 12(65).
Проводятся опросы граждан по вопросам образования новой административно-территориальной единицы в муниципальных образованиях, об установлении и изменении границ муниципальных образований <11>; по проектам реконструкции <12> и нового строительства <13>, по проекту строительства многоэтажного жилого дома <14>, по использованию земельных участков <15>.
--------------------------------
<11> См.: Постановление главы администрации края от 30 января 2007 г. N 37 "О назначении опроса граждан по вопросу образования новой административно-территориальной единицы - поселка в Нижнебаканском сельском округе Крымского района" // Кубанские новости. 2007. 6 фев. N 18.
<12> См.: решение Совета городского округа г. Уфа Республики Башкортостан от 17 апреля 2008 г. N 3/17 "О проведении опроса граждан по вопросу реконструкции квартала, ограниченного улицами 50 лет СССР, Рихарда Зорге, Шафиева и проспектом Октября в Октябрьском районе городского округа "Город Уфа" Республики Башкортостан" // Вечерняя Уфа. 2008. 19 апр. N 77 - 78(10976).
<13> См.: решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 27 сентября 2007 г. N 27/13 на территории городского округа "Город Уфа" с 15 по 17 октября 2007 г. проведен опрос граждан по проектам реконструкции и нового строительства объектов нефтеперерабатывающей промышленности, расположенных на территории городского округа "Город Уфа" Республики Башкортостан // Вечерняя Уфа. 2007. 28 сен. N 187(10835).
<14> См.: решение Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 17 мая 2007 г. N 24/26 "О проведении на территории городского округа "Город Уфа" с 28 мая по 30 мая 2007 года опроса граждан по проекту строительства многоэтажного жилого дома по проспекту Октября, западнее дома N 63, в Октябрьском районе городского округа "Город Уфа" Республики Башкортостан" // Вечерняя Уфа. 2007. 25 мая. N 100(10748).
<15> См.: Постановление Администрации муниципального образования "Городской округ г. Сасово Рязанской области" от 7 марта 2008 г. N 243 "О проведении опроса граждан по использованию земельного участка" // "Призыв" из Сасова. 2008. 5 апр. N 43.
На опросы выносятся вопросы упразднения сельских округов, как, например, в муниципальном образовании "Город Киров" <16>.
--------------------------------
<16> См.: решение Кировской городской Думы от 26 марта 2008 г. N 15/23 "О назначении опроса граждан по вопросу упразднения сельских округов в муниципальном образовании "Город Киров" // Кировская правда. 2008. 3 апр. N 41(24423).
Однако следует отметить, что, закрепляя консультативный характер опроса, тем не менее некоторые акты устанавливают механизм информирования об учете или отклонении результатов опроса органами власти <17>. Акты органов и должностных лиц публичной власти, закрепляющие общие принципы и механизм подготовки и проведения обсуждений, несмотря на их консультативный характер, также предусматривают некий механизм исполнения решений, принятых на обсуждениях <18>.
--------------------------------
<17> См.: решение Совета городского округа "Город Уфа" Республики Башкортостан от 15 ноября 2007 г. N 29/20 "О результатах проведения опроса граждан по проектам реконструкции и нового строительства объектов нефтеперерабатывающей промышленности, расположенных на территории городского округа "Город Уфа" Республики Башкортостан" // Вечерняя Уфа. 2007. 24 нояб. N 229(10877).
<18> См.: решение Моргаушского районного Собрания депутатов ЧР от 30 июня 2005 г. N С-29/12 "Об утверждении Положения "О порядке учета предложений граждан по проекту Устава Моргаушского района или по проекту решения о внесении изменений и (или) дополнений в Устав Моргаушского района и об участии граждан в обсуждении проекта Устава Моргаушского района или проекта решения о внесении изменений и (или) дополнений в Устав Моргаушского района" // Сентеру ялаве (Знамя победы). 2005. 6 июля. N 53 - 54; 2006. 25 марта. N 25.
Безусловно, между публичными слушаниями, опросами и обсуждениями существуют различия. Они заключаются в формах проведения, различных инициаторах, предмете. Институт обсуждений и опросов шире, чем институт публичных слушаний. Тем не менее наличие механизма учета в институтах обсуждений и опросов, закрепленных в некоторых актах, заслуживает распространения и на институт публичных слушаний. Органы власти должны быть обязаны оповещать население об учтенных и отклоненных предложениях, высказанных в процессе проведения консультативных форм, обосновывать свои решения.
Интересен подход законодателя в установлении системы ответственности для нарушителей субъективного права на управление делами государства посредством различных форм непосредственной демократии.
Нормами Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ) предусмотрен состав преступлений в сфере воспрепятствования осуществлению избирательных прав, за нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, за фальсификацию избирательных документов, документов референдума.
Из группы консультативных форм народовластия нормы УК РФ предусматривают ответственность только за воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них.
Объективную сторону преступления раскрывают как незаконное воспрепятствование проведению, незаконное воспрепятствование участию, принуждение к участию в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях, пикетированиях <19>.
--------------------------------
<19> См.: Постатейный комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. Н.А. Громова. М.: ГроссМедиа, 2007; Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (постатейный) / Рук. авт. кол., отв. ред. В.В. Комарова. М.: ООО "ЮРКОМПАНИ", 2009.
Следует отметить, что за невыполнение, например, решений референдума или схода (форм непосредственного народовластия императивной группы) нормами УК РФ ответственность не предусмотрена.
Подводя итог, хотелось бы высказать пожелание законодателю о соразмерности организационных, правовых и финансовых затрат при реализации консультативных форм непосредственного народовластия. Несмотря на то что эта группа форм непосредственной демократии не призвана выполнять конституционный императив о единственном источнике власти и носителе суверенитета, тем не менее даже во исполнение их результатов должны быть закреплены обязанности органов соответствующего уровня публичной власти по доведению до сведения, публикации результатов использования предложений, высказанных в процессе их реализации.
На благо эффективности публичной власти служит разветвленная система правовых гарантий участия единственного источника власти и носителя суверенитета в принятии органами решений по принципиальным вопросам жизнедеятельности государства и общества.
В современных условиях правовой действительности России весьма острыми остаются проблемы преодоления отчуждения государства от общества, повышения меры доверия общества и власти. Требуется создание в стране качественно иного уровня взаимного доверия общества и власти.
По мнению В.В. Лапаевой, "доверие к власти становится категорией не только политической, но и экономической... действия государства должны быть открыты, понятны и контролируемы обществом" <20>. Укрепление такого доверия требует от власти гораздо большей степени осведомленности о состоянии общественного мнения, учета его при определении политики <21>. Задача состоит в том, чтобы было "создано государство, подчиненное интересам общественного саморазвития" <22>.
--------------------------------
<20> Лапаева В.В. Нужен референдум по избирательной системе // Власть. 1997. N 12. С. 47 - 51.
<21> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 17 февраля 1998 г. "Общими силами - к подъему России" // Российская газета. 1998. 24 фев.
<22> Там же.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_9850.html