«Препятствия к заключению брака»

Теоретические дискуссии и практика становления местного самоуправления (правовой аспект)

Щепачев В.А.
Электронный ресурс, 2010.
Результатом первого десятилетия существования местного самоуправления стало выявление значительного объема несоответствий, что и послужило причиной начала реформирования местного самоуправления и отправной точкой нового этапа развития местного самоуправления. Но, несмотря на проведение достаточно успешного комплекса мероприятий по реформированию местного самоуправления, целый ряд ключевых проблем остается нерешенным.
Ключевые слова: теоретические дискуссии, практика, местное самоуправление, реформирование, вопросы местного значения, компетенция, имущество, финансы, муниципальная власть.
The result of the first decade of existence of local self-government has become a revelation of a great number of discrepancies which was the reason of the reform of local self-government. But in spite of conducting a successful complex of measures aimed at reforming local self-government, a number of key problems remain unsolved.
Key words: theoretical discussions, practice, local self-government, reforming, issues of local importance, competence, property, finances, municipal power.
Отправной точкой в формировании российского местного самоуправления в том его виде, который признан международным сообществом и закреплен в Европейской хартии местного самоуправления, правильнее всего будет считать принятие Конституции Российской Федерации.
Именно с 1993 г. местное самоуправление в нашей стране строится исходя из трех базовых принципов: решение населением вопросов местного значения, осуществление прав собственника муниципального имущества и формирование финансовой основы - все это должно осуществляться населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно в правовых рамках, установленных законодательством. Кроме этого, в Конституции было отдельно подчеркнуто, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти. То есть была заложена основа местного самоуправления: "компетенция, имущество, финансы", далее на этой основе необходимо было строить собственно местное самоуправление.
Результатом первого десятилетия существования местного самоуправления стало выявление значительного объема проблем и несоответствий именно в этих трех компонентах конституционной основы местного самоуправления, что и послужило причиной начала реформирования местного самоуправления и отправной точкой нового этапа развития местного самоуправления.
Главную проблему первых десяти лет существования российского самоуправления в самом общем виде можно охарактеризовать словами В.И. Васильева: "...местное самоуправление в последнее десятилетие, будучи утвержденным в качестве одной из основ конституционного строя, оказалось на обочине государственных забот. Несмотря на многочисленные программы государственной поддержки местного самоуправления, муниципалитеты, во всяком случае значительная их часть, хирели. Конституционные принципы самостоятельности местного самоуправления привели на деле не только к отделению местного самоуправления от государства, но, к сожалению, и к отделению государства от самоуправления" <1>.
--------------------------------
<1> Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 6.
С 1 сентября 1998 г. на территории Российской Федерации действуют нормы Европейской хартии местного самоуправления <2>, и все последующие годы законодатели и правоприменители с переменным успехом пытаются исходить из того, что право граждан участвовать в управлении государственными делами наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне, а органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, обеспечивая одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление.
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 15. Ст. 1695.
Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам, гласит Хартия. Такими органами публичной власти выступают органы местного самоуправления, так как компетенцию органов местного самоуправления составляют самые насущные и близкие каждому человеку вопросы, с которыми он сталкивается каждый день. Предоставление полномочий органу, более отдаленному от граждан, должно производиться только тогда, когда требования объема и характера поставленной задачи, а также эффективности и экономии не позволяют решить ее на уровне местного самоуправления.
Другими словами, признав Европейскую хартию местного самоуправления, Российская Федерация согласилась с критерием разграничения компетенции местного самоуправления и компетенции органов государственной власти. Однако и сегодня нельзя утверждать, что объем компетенции органов местного самоуправления сформирован полностью и отсутствует необходимость его корректировки. Более того, принцип юридической независимости местного самоуправления от государственной власти трудно увязывается с его финансовой независимостью, которая для большинства муниципальных образований так и осталась недостижимой целью.
Тем не менее официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации в гражданском обществе, произошло, и этим было определено направление развития местного самоуправления, обозначились конкретные проблемы, требующие своего решения.
Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3>, ознаменовавший начало современной реформы местного самоуправления, является четвертым, если первым считать Закон СССР 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" <4>. Затем были приняты Закон РСФСР 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" <5> и Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <6>. Принятие Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ - весьма значительный этап в развитии правовых основ местного самоуправления. Однако практика перехода от действующего состояния местного самоуправления в Российской Федерации к состоянию, предписанному Федеральным законом 2003 г. N 131-ФЗ, вызвала большое число вопросов, что наглядно выражается в последующем принятии почти четырех десятков федеральных законов, вносящих изменения в данный Закон.
--------------------------------
<3> Российская газета. N 202. 8 октября 2003 г.
<4> Закон СССР от 9 апреля 1990 г. N 1418-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 16. Ст. 267.
<5> Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.
<6> Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
Для его реализации в полном объеме необходимо было провести большую и серьезную работу: определить границы и статус новых муниципальных образований, разработать их уставы, провести муниципальные выборы, определиться с передачей собственности между различными уровнями власти и т.п. Поэтому, хотя первоначально предполагалось, что новое законодательство вступит в действие с 1 января 2005 г., в окончательном тексте дата вступления в силу была установлена 1 января 2006 г. Также в Закон была включена глава 12, названная "Переходные положения", которая начинала действовать со дня официального опубликования Закона. В рамках данной главы был установлен детальный график тех или иных решений, необходимых для полноценного вступления Закона в силу, на уровне Федерации, субъекта Федерации, а также органов местного самоуправления. Были установлены также особенности определения границ и статуса муниципальных образований, проведения местных выборов в период подготовки к полноценному вступлению Закона в силу.
В Федеральном законе N 131-ФЗ в той или иной мере нашли развитие все базовые конституционные принципы местного самоуправления: компетенция, имущество, финансы. Однако практика реализации этого основополагающего нормативного акта выявила целый комплекс проблем, причем именно в этих основных блоках, тесно связанных между собой.
Например, участники круглого стола, проводимого 18 апреля 2006 г. Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, отметили, что концепция разграничения полномочий между уровнями публичной власти задала продуктивное направление поиска эффективного баланса полномочий, распределения общественных финансов, усиления ответственности и контроля за исполнением полномочий и использованием финансовых средств. В результате разграничения полномочий в основном решена задача установления однозначной финансовой и юридической ответственности органов публичной власти за осуществление полномочий и проблема "нефинансируемых федеральных мандатов". Однако некоторые решения, принятые в процессе разграничения полномочий, оказались неэффективными, их пришлось пересмотреть <7>. При этом практика разграничения полномочий между органами публичной власти свидетельствует, что разграничение полномочий требует анализа и оценки эффективности принятых решений, теоретического обобщения и совершенствования <8>.
--------------------------------
<7> Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 7.
<8> Там же.
Понятие "вопросы местного значения", заложенное в Конституции Российской Федерации и развитое в Федеральном законе N 131-ФЗ, вызывает множество различных мнений относительно того, что же следует понимать под вопросами местного значения. Основной проблемой в данной связи является отграничение государственных вопросов от местных. Например, А.И. Черкасов считает, что большинство решаемых органами местного самоуправления проблем имеют как местное, так и общенациональное значение и ограничение компетенции местных органов сугубо локальными вопросами означало бы отведение местному самоуправлению второстепенной роли <9>. С этой позицией не соглашается Г.Р. Голованов, отмечая, что в основе четкого регулирования вопросов местного значения и их отграничения от государственных вопросов лежит не локальный характер и индифферентность к качеству решения органов государства, а то, что именно только на местном уровне могут быть достигнуты наибольшая эффективность решения этих вопросов, автор выделяет этот признак как один из ключевых <10>.
--------------------------------
<9> Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. М.: Издательская группа "Форум-Инфра-М", 1998. С. 33.
<10> См.: Голованов Г.Р. О конституционно-правовой природе института вопросов местного значения // Административное и муниципальное право. 2008. N 2.
Действительно, местные сообщества способны решать свои проблемы в наиболее эффективных формах, с учетом конкретных условий каждой отдельной территории. То есть местное самоуправление позволяет оптимизировать использование общенациональных ресурсов. Поэтому реально действующее местное самоуправление позволяет государственной власти сконцентрироваться на решении проблем федерального и регионального уровня, способствует повышению эффективности государственного управления.
В свою очередь, существуют сферы общественных отношений, в которых невозможно организовать управление только на государственном или только на муниципальном уровнях. Например, для создания условий осуществления прав граждан на жилище, организации охраны здоровья и медицинской помощи, образования, реализации ряда других прав граждан необходимы усилия как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти. Поэтому поддержка местного самоуправления со стороны государства и создание условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований должны быть ориентированы на эффективное и согласованное функционирование федеральных, региональных и муниципальных органов власти, государственных и гражданских институтов в целях обеспечения конституционных прав и свобод граждан России, повышения жизненного уровня и благосостояния многонационального народа Российской Федерации.
Более радикальную позицию по данному вопросу занимает С.А. Авакьян: по его мнению, никаких вопросов местного значения нет и быть не может. Есть единые вопросы общегосударственной политики и просто территориальные уровни их разрешения - федеральный, региональный, местный. Все, что сейчас записано в Законе как вопросы местного значения, - это фактически вопросы, единые для страны <11>. Такой подход заслуживает внимания, в особенности в связи с тем, что развитие российской государственности без противопоставления местного самоуправления и государства способствует ее укреплению и повышению благосостояния населения, что является общей обязанностью для органов власти, как государственной, так и муниципальной.
--------------------------------
<11> См.: Авакьян С.А. Особенности российской правовой модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Проблемы и коллизии в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении. М., 2008. С. 17.
При этом любое расширение вопросов местного значения вместе с положительными отзывами вызывает и негативную оценку, поскольку все упирается в хроническое недофинансирование полномочий местного самоуправления. Причем такая картина сложилась с самого зарождения местного самоуправления как отделенного от государственной власти публично-правового института. Такое недофинансирование проявляется во всех сферах муниципальной деятельности, но особенно в ее социальной составляющей - жилищно-коммунальном хозяйстве, здравоохранении, образовании, обустройстве дорог, культуре. Причем наиболее остро это проявляется в малых городах и сельских поселениях.
Таким образом, объективно недовольное уровнем и качеством муниципальных услуг население все равно обречено взаимодействовать с властью поселений, не имеющей ни соответствующих полномочий, ни материальных возможностей.
Хотя в Федеральном законе N 131-ФЗ нет прямой формулировки принципа соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным им полномочиям, этот принцип заложен в идеологии Закона. Смысл мер по финансовой поддержке местного самоуправления не может сводиться только к передаче в региональные бюджеты средств на выплату зарплаты учителям, возложению на субъекты Российской Федерации ряда других социальных обязательств и освобождению от них муниципальных образований. Эти меры будут оправданны, если позволят хотя бы минимально обеспечить решение вопросов местного значения, перечень которых утвердил Закон. При этом муниципальные образования должны хотя бы частично обладать реальными собственными финансовыми средствами, которыми они вправе распоряжаться по своему усмотрению. Ведь очевидно, что самоуправление не может быть основано только на дотациях и субвенциях.
В данной связи особенно в последнее время все чаще поднимаются вопросы, связанные с правовым регулированием имущественных правоотношений с участием муниципалитетов. Современный этап реформы местного самоуправления характеризуется динамичным изменением законодательства в данной сфере. За последние несколько лет принят ряд федеральных законов, внесших существенные изменения в правовое регулирование вопросов, связанных с формированием муниципальной собственности. Однако законодательные изменения продолжают вноситься, принимаются судебные решения, содержащие разъяснения порядка применения тех или иных правовых норм, тем не менее большое количество правовых пробелов в данной сфере остаются незаполненными.
Муниципальная собственность является важнейшей финансовой основой муниципальной власти. С одной стороны, это означает, что большая часть имущества, находящегося в собственности муниципалитетов, должна быть прямо предназначена для осуществления публично-правовых функций, а с другой стороны, правовое регулирование имущественных отношений в сфере местного самоуправления должно осуществляться таким образом, чтобы полностью исключались любые ограничения имущественных прав муниципалитетов в ущерб выполняемым ими публично-правовым функциям.
Однако в настоящее время ситуация в сфере имущественных правоотношений при реализации местного самоуправления осложнена многочисленными проблемами правового регулирования отношений муниципальной собственности. В первую очередь эти проблемы связаны с нечеткостью определения статуса самого муниципального имущества, статуса собственника муниципального имущества, многочисленными разночтениями в применении норм, регулирующих взаимоотношения органов различных уровней публичной власти при решении имущественных вопросов.
Проблемы, связанные с соотнесением между собой вопросов местного значения и имущества, предназначенного для их реализации, а также с моментом возникновения обязанностей по содержанию того или иного имущества, навязываемого муниципалитетам, продолжают возникать на местах, что в немалой степени затрудняет муниципалитетам и без того нелегкую задачу по решению вопросов местного значения.
В то же время специальный федеральный закон, устанавливающий особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества, не принят, хотя необходимость его принятия закреплена в ч. 6 ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ.
Именно по причине несовершенства законодательства в сфере имущественных отношений муниципальных образований последние вынуждены решать проблемы применения законодательства, регулирующего имущественные правоотношения, в судах, в том числе и в Конституционном Суде РФ. И только судебным толкованием устраняется противоречивость и двусмысленность указанного законодательства.
Вместе с тем многими исследователями отмечается, что без четкого законодательного решения финансово-имущественных вопросов реализация органом власти своих полномочий практически невозможна. Так, по мнению Е.М. Андреевой, аксиомой является тот факт, что любой принцип до тех пор останется лишь "голым" принципом, пока он не будет подкреплен экономическим содержанием. Поэтому очевидно, что органы местного самоуправления будут самостоятельны на деле только в случае закрепления материальных гарантий их самостоятельности. Такими экономическими гарантиями в общей теории местного самоуправления признаны закрепленные в Законе источники поступления денежных средств (муниципальные налоги и сборы), а также наличие муниципальной собственности и права органов местного самоуправления свободно управлять ею и соответственно получать доходы от ее использования <12>. Эти идеи высказаны достаточно давно, однако и до наших дней положение принципиально не меняется.
--------------------------------
<12> См.: Андреева Е.М. Становление права муниципальной собственности в Российской Федерации // Государство и право. 2001. N 3. С. 31.
Проблемам имущественных правоотношений был посвящен очередной круглый стол, проведенный 18 марта 2008 г. совместно Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления и Комитетом Государственной Думы по собственности. Его участники отмечали, что согласно принципу целевого назначения муниципального имущества, определенному Федеральным законом N 131-ФЗ, в муниципальной собственности может находиться только имущество, предназначенное для решения публичных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований. При этом нормы Федерального закона N 131-ФЗ предусматривают, что органы местного самоуправления до 1 января 2009 г. должны осуществить в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации, отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 г., не соответствующего требованиям ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ. Однако в настоящее время у органов местного самоуправления возникают проблемы в связи с тем, что перечни вопросов местного значения муниципальных образований не полностью соответствуют перечню имущества, которое может находиться у них в собственности в соответствии с требованиями Федерального закона N 131-ФЗ. Кроме того, в муниципальных образованиях возникают трудности относительно формирования пообъектного состава муниципальной собственности в связи со сложностью решения вопросов о правомерности включения в него отдельных объектов собственности.
В Федеральном законе N 131-ФЗ не предусмотрены виды муниципального имущества для решения таких вопросов местного значения поселений и муниципальных районов, как содействие в развитии сельскохозяйственного производства, организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью, участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения, создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов, и некоторых других.
Участники круглого стола говорили о целесообразности изучения вопроса о дополнении перечня видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, в том числе с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, указанной в Определении от 2 ноября 2006 г. N 540-О. В то же время принятие решения о расширении указанного перечня должно осуществляться на основе всестороннего и системного подхода <13>.
--------------------------------
<13> Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 5.
Кроме этого, участниками круглого стола был поставлен вопрос о целесообразности продления сроков приватизации или отчуждения непрофильного муниципального имущества, так как органам местного самоуправления достаточно проблематично завершить процесс разграничения муниципальной собственности до 1 января 2009 г., что вполне справедливо и отмечалось в многочисленных просьбах большинства муниципалитетов поселенческого уровня, обобщенных в процессе подготовки данного круглого стола. Добавим от себя, что за прошедшее после этого мероприятия время ситуация в целом мало изменилась.
Серьезную проблему представляет собой и то, что в имущественных правоотношениях органы местного самоуправления выступают как юридические лица в форме учреждений (ст. 41 Федерального закона N 131-ФЗ) в отличие от государственных органов, которые хотя и обладают правами юридического лица, но сохраняют статус органа власти - публично-правового образования, созданного для осуществления государственных функций.
Указанная статья Федерального закона N 131-ФЗ противоречит нормам Гражданского кодекса РФ, регулирующим статус муниципальных образований и органов местного самоуправления. По мнению О.Л. Савранской, проблема заключается в принципиальном противоречии между регулированием статуса муниципальных образований и органов местного самоуправления в Гражданском кодексе РФ и в Федеральном законе N 131-ФЗ. Введенный Федеральным законом N 131-ФЗ статус органов местного самоуправления как учреждений создает существенные препятствия для организации предоставления муниципальных услуг, так как не учитывает цели деятельности органов местного самоуправления и гражданскую правоспособность последних, не позволяет эффективно осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения, в том числе и в части предоставления муниципальных услуг <14>.
--------------------------------
<14> См.: Савранская О.Л. О вопросах местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 3.
Федеральный закон N 131-ФЗ не определяет муниципальное образование как субъект правоотношений, от имени которого действовали бы органы местного самоуправления, как это заложено в Гражданском кодексе РФ. В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ муниципальное образование представляет собой всего лишь территориальную единицу, а не общественно-политическую структуру, созданную по территориальному принципу, в свою очередь, органы местного самоуправления не наделены по Федеральному закону N 131-ФЗ представительскими функциями. В результате в Федеральном законе N 131-ФЗ происходит смешение понятий "муниципальное образование" и "органы местного самоуправления" и подмена субъекта прав местного самоуправления. В данном случае органы местного самоуправления обозначены как хозяйствующие субъекты, а не органы одного из уровней публичной власти.
Имея статус юридических лиц в форме учреждений, органы местного самоуправления не отвечают по обязательствам муниципального образования, а муниципальные образования не отвечают по обязательствам органов местного самоуправления, за исключением субсидиарной ответственности средствами местного бюджета. В результате получается, что единая цель создания того или иного муниципального образования отсутствует, что каждый орган местного самоуправления действует в соответствии с какими-то своими целями, отличными от целей муниципального образования и целей других органов местного самоуправления. Такая ситуация как минимум не способствует повышению качества предоставления муниципальных услуг населению.
О.Л. Савранская справедливо отмечает, что органы местного самоуправления должны действовать исключительно от имени муниципального образования, а муниципальное имущество должно приобретаться, использоваться и отчуждаться для обеспечения местного самоуправления, а не его органов. Органы местного самоуправления должны нести ответственность перед муниципальным образованием, в свою очередь, муниципальное образование должно отвечать за деятельность своих органов перед населением.
Что касается финансирования осуществления полномочий местного самоуправления, напомним: Президент Российской Федерации в Бюджетном послании Федеральному Собранию от 9 марта 2007 г. "О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах" указывал, что не всегда органами государственной власти субъектов Российской Федерации соблюдаются установленные Бюджетным кодексом РФ принципы финансовых взаимоотношений с муниципальными образованиями. С трудом преодолеваются традиции централизованного регулирования доходов и расходов местных бюджетов. Имеются факты оплаты расходных обязательств муниципальных образований напрямую из бюджетов субъектов Российской Федерации. Устранение муниципальных образований от реализации их собственных полномочий приводит к размыванию ответственности, отсутствию стимулов у муниципальных образований к поиску более эффективных способов реализации этих полномочий. До настоящего времени в большинстве регионов не решена задача закрепления за местными бюджетами на долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации. Президент отмечал: пока не найден оптимальный баланс между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для развития экономического и налогового потенциала регионов и муниципалитетов, снижения уровня дотационности, повышения ответственности за принимаемые на местах финансовые решения. Сложившаяся практика финансирования из федерального бюджета объектов региональной и муниципальной собственности приводит к распылению бюджетных средств и размыванию ответственности за развитие региональной инфраструктуры <15>.
--------------------------------
<15> Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2007. N 7.
Нельзя сказать, что положение на сегодняшний день существенно изменилось. Очевидно, что размер финансовых ресурсов, необходимый для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, явно недостаточен. Два местных налога: земельный и налог на имущество физических лиц - пока не стали определяющими в местных бюджетах. Доля поступлений от этих налогов в общих доходах местных бюджетов незначительна. Местные налоговые платежи не могут в достаточной мере обеспечить хотя бы основную часть необходимых расходов. Наиболее существенными среди всех налоговых доходов местных бюджетов являются лишь отчисления от налога на доходы физических лиц, но их минимальный размер, установленный ч. 3 ст. 58 Бюджетного кодекса РФ и равный 10%, явно недостаточен, его необходимо увеличить не менее чем в три-четыре раза, учитывая, что реализация расширившегося в последние несколько лет перечня вопросов местного значения повлекла увеличение расходов местных бюджетов на их осуществление, что, в свою очередь, усугубило проблему несбалансированности бюджетов муниципальных образований и ограничило возможности органов местного самоуправления эффективно решать другие вопросы местного значения.
Кроме этого, на сегодняшний день гарантированное федеральным законодательством финансирование делегированных местным сообществам государственных полномочий не в полной мере решает проблему их финансового обеспечения, в первую очередь по причине отсутствия единых критериев определения размера предоставляемой местным бюджетам финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, которыми должны стать минимальные социальные стандарты. Необходимость принятия единых государственных минимальных социальных стандартов ранее была предусмотрена Бюджетным кодексом Российской Федерации, а сейчас решение этого вопроса передано на уровень субъекта РФ. В итоге появляется такое последствие, как неравное положение муниципальных образований с различными финансовыми возможностями.
В данной связи теряет свой смысл Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" <16>, так как критерии оценки, заложенные в данном Указе, не могут быть одинаково применены ко всем без исключения городским округам и муниципальным районам.
--------------------------------
<16> Собрание законодательства РФ. 2008. N 18. Ст. 2003.
Эта ситуация усугубляется еще и тем, что в настоящий момент, исходя из буквального понимания законодательства, закрепляющего объем полномочий государственного и муниципального уровней публичной власти, можно сделать вывод, что субъекты Российской Федерации могут большую часть своих полномочий передать органам местного самоуправления, поскольку нет никаких ограничений ни по количеству полномочий, передаваемых одновременно одному и тому же муниципальному образованию, ни по условиям, с которыми должно быть связано решение о передаче полномочий в конкретных случаях.
Собственные полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения определены п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В п. 6 той же статьи перечислены те полномочия, которые на местный уровень не могут быть переданы. Полномочия по остальным вопросам, указанным в п. 2 ст. 26.3, а их более пятидесяти, могут передаваться законами субъектов РФ органам местного самоуправления. Естественно, все полномочия этой группы не могут быть переданы на местный уровень, хотя Закон это и позволяет, на практике передаются лишь отдельные из них. Здесь возникает проблема, вызванная отсутствием закрепленного в Законе единого принципа, на основе которого одни полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления, а другие нет.
Помимо финансовых требуют решения и вопросы четкого определения муниципального имущества. Пока не в полной мере были обеспечены нормативно-правовые предпосылки формирования муниципального имущественного комплекса. Так, в установленные сроки Правительство Российской Федерации не определило порядок перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между различными типами муниципальных образований, не принят федеральный закон об особенностях возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также о порядке учета муниципального имущества.
Таким образом, несмотря на проведение достаточно успешного комплекса мероприятий по реформированию местного самоуправления, целый ряд ключевых проблем остается нерешенным. По "странному" совпадению самые значимые из них относятся к базовым составляющим любой власти, в том числе и муниципальной, а именно: "компетенция", "имущество" и "финансы".
Источник: http://www.juristlib.ru/book_9840.html