«Понятие и юридические признаки брака»

Публичные слушания по вопросам местного значения в городе Москве: основы правового регулирования и практика

Ежукова О.А.
Электронный ресурс, 2010.
В настоящей статье дан общий обзор проблематики, связанной с организацией и проведением публичных слушаний во внутригородских муниципальных образованиях в городе Москве. Отмечая важность публичных слушаний как формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления, автор приходит к выводу о нереализованности демократического потенциала данного правового института.
Ключевые слова: местное самоуправление, внутригородское муниципальное образование в городе федерального значения, непосредственная демократия, формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, публичные слушания, выявление мнения населения, обсуждение, устав муниципального образования, вопросы местного значения.
The present article contains a general review of the problems related to organization and holding of public hearings in the city of Moscow municipal formations. Noting the importance of public hearings as a form of participation of citizens in effectuation of local self-government the author makes a conclusion regarding non-realization of democratic potential of the said legal institute.
Key words: local self-government, city municipal formation in the city of federal level, direct democracy, forms of participation of population in execution of local self-government, issues of local level.
Потенциал публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления особенно велик в связи с тем, что наряду с референдумом публичные слушания относятся к институтам непосредственной демократии, т.е., по сути, являются средствами выражения народного суверенитета. Отличие публичных слушаний от референдума главным образом состоит в характере их юридических последствий: у итогов референдума императивное значение, в то время как результаты публичных слушаний являются рекомендацией для органов местного самоуправления при принятии решений.
Несмотря на особое место института публичных слушаний во всей совокупности форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, данный институт не получил отражения в московском законодательстве.
Перечень форм участия населения в осуществлении местного самоуправления закреплен в главе 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>. В период принятия Закона города Москвы от 6 ноября 2002 г. "Об организации местного самоуправления в городе Москве" <2> действовал Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3>, содержавший значительно более узкий перечень форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, нежели тот, который установлен федеральным законодательством на сегодняшний день.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 2003. 8 октября.
<2> Закон города Москвы от 6 ноября 2002 г. "Об организации местного самоуправления в городе Москве" // Тверская, 13. 2002. 21 ноября. N 139.
<3> Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 1995. 1 сентября.
В результате в Закон города Москвы "Об организации местного самоуправления..." вошел неполный перечень институтов участия населения в осуществлении местного самоуправления. В указанном Законе города Москвы отсутствует не только норма о публичных слушаниях, не отражены и такие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, как опрос граждан <4>, собрания (конференции), не раскрывается понятие отзыва (он лишь вскользь упомянут в статье 37).
--------------------------------
<4> Установленный Законом города Москвы от 25 июня 1997 г. N 21 "О консультативном опросе граждан в районе города Москвы", который не регулирует порядок проведения опроса граждан по вопросам местного значения.
Несмотря на то что впоследствии в Закон города Москвы "Об организации местного самоуправления..." неоднократно вносились изменения, перечень форм осуществления населением местного самоуправления так и не был расширен. В связи с чем возникает правомерный вопрос: какие последствия для населения может иметь отсутствие ряда институтов непосредственной демократии в московском законодательстве?
Для ответа на поставленный вопрос необходимо указать следующее: право на осуществление местного самоуправления установлено Конституцией РФ. Согласно ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Очевидно, что произвольное ограничение конституционных прав и свобод является недопустимым. Более того, любое обоснованное конституционно-значимыми целями ограничение может быть установлено только федеральным законом, но не законом субъекта РФ.
В ст. 79 Федерального закона "Об общих принципах...", устанавливающей особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, отсутствует указание на возможность ограничения перечня форм участия населения в осуществлении местного самоуправления законами субъектов РФ. Таким образом, неотражение в Законе города Москвы некоторых форм участия населения в осуществлении местного самоуправления следует рассматривать не как ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления, а скорее как пробел в правовом регулировании.
Тем не менее для реализации права граждан на прямое волеизъявление в рамках того или иного института непосредственной демократии, как правило, вполне достаточно, чтобы механизм реализации такого права был закреплен на уровне муниципального правового акта <5>.
--------------------------------
<5> В статье 26 Федерального закона "Об общих принципах...", регулирующей порядок проведения правотворческой инициативы, указывается на прямое действие данной нормы. Для ее реализации и вовсе достаточно предписаний федерального закона.
Согласно ч. 4 ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах..." порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом муниципального образования.
Органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве пошли по пути принятия отдельного муниципального правового акта, регулирующего порядок организации и проведения публичных слушаний. Такие документы приняты в ряде внутригородских муниципальных образований в городе Москве: Солнцево, Кунцево, Марьино и др.
Процедура организации и проведения публичных слушаний при внесении изменений в устав внутригородского муниципального образования также регулируется отдельным муниципальным правовым актом - Положением "О порядке учета предложений и участия граждан в обсуждении проекта решения муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве".
Проект указанного правового акта в качестве модельного образца был разработан специалистами Совета муниципальных образований города Москвы. Принятые в большинстве внутригородских муниципальных образований на основе модельного документа "порядки" предусматривают заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов слушаний.
В целом процедура организации и проведения публичных слушаний во внутригородских муниципальных образованиях в городе Москве, урегулированная указанными муниципальными правовыми актами, соответствует предписаниям ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах...". Тем не менее вызывает сомнение встречающееся в ряде принятых во внутригородских муниципальных образованиях "порядков" положение о том, что в обсуждении проекта муниципального правового акта принимают участие граждане, проживающие на территории муниципального образования и обладающие избирательным правом.
Таким образом, молодежь в возрасте до 18 лет лишается права принимать участие в обсуждении проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения внутригородского муниципального образования в городе Москве. Данное ограничение видится неправомерным по следующим причинам.
В Федеральном законе "Об общих принципах..." отсутствуют указания на возрастные ограничения для участия в публичных слушаниях. Кроме того, задача публичных слушаний состоит в выявлении мнения всего населения по тем или иным вопросам местного значения. Результаты публичных слушаний играют консультативную роль для органов местного самоуправления. В связи с чем установление возрастных ограничений для участия в публичных слушаниях видится противоречащим если и не императивной норме закона, то самой природе института публичных слушаний, который должен служить средством выражения интересов всего "местного сообщества".
Круг вопросов, выносимых на публичные слушания во внутригородских муниципальных образованиях в городе Москве, ограничивается перечнем, установленным ч. 3 ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (проект устава и проекты решений о внесении изменений в устав; проект бюджета и отчет о его исполнении; вопросы градостроительства, землепользования и застройки; вопросы преобразования муниципальных образований), за некоторым исключением.
Так, согласно п. 3 ч. 3 ст. 28 на публичные слушания в обязательном порядке должны выноситься проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.
В связи с тем что вопросы градостроительства, землепользования и застройки исключены из ведения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве, публичные слушания по указанным вопросам проводятся в соответствии с Постановлением Правительства Москвы от 30 декабря 2008 г. N 1258-ПП "О порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности в городе Москве" <6>. Согласно данному Постановлению Правительства Москвы уполномоченными органами по проведению публичных слушаний являются городская и окружные комиссии по вопросам градостроительства, землепользования и застройки - постоянно действующие межведомственные совещательные органы, состав которых утверждается актами Правительства Москвы <7>.
--------------------------------
<6> Постановление Правительства Москвы от 30 декабря 2008 г. N 1258-ПП "О порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности в городе Москве" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2009. Январь. N 3.
<7> См.: Постановление Правительства Москвы от 7 апреля 2009 г. N 270-ПП "О создании Городской комиссии по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы" // Вестник Мэра и правительства Москвы. 2009. Январь. N 3.
Установленный Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ перечень вопросов, подлежащих вынесению на публичные слушания в обязательном порядке, открывает проект устава и проекты решений о внесении в него изменений. В связи с чем необходимо отметить следующее: не так давно среди представителей органов местного самоуправления ряда внутригородских муниципальных образований в городе Москве встал вопрос: нужно ли выносить проект решения о внесении изменений в устав муниципального образования на публичные слушания, если изменения вносятся в целях приведения устава в соответствие с законодательством города Москвы? Причиной для возникновения дискуссии послужили изменения, внесенные 18 октября 2007 г. в Федеральный закон "Об общих принципах...".
Согласно новой редакции п. 1 ч. 3 ст. 28 проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав должны выноситься на публичные слушания, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.
Думается, что в данном случае норма п. 1 ч. 3 ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах..." должна пониматься буквально, проект решения о внесении изменений в устав не выносится на публичное обсуждение в том случае, если речь идет о приведении устава в соответствие с федеральным законодательством и только в части перечня вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления. Таким образом, изменению любых других положений устава муниципального образования должно предшествовать проведение процедуры публичных слушаний.
Данный вывод является особенно важным в свете обозначившейся перспективы изменения структуры органов местного самоуправления в Москве. Дело в том, что Федеральный закон "Об общих принципах..." в последней редакции допускает совмещение полномочий главы муниципального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа одним лицом во внутригородских муниципальных образованиях в городах федерального значения и в сельских поселениях (абз. 2 ст. 2 ст. 34).
По всей видимости, данная модель будет воспринята во внутригородских муниципальных образованиях в городе Москве. Для ее реализации будет необходимо внести соответствующие изменения в уставы внутригородских муниципальных образований. В связи с тем что в данном случае речь не идет о приведении перечня вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством, прежде чем соответствующие решения будут приняты, их проекты должны быть вынесены на публичные слушания.
Вместе с тем стоит отметить, что при конструировании нормы п. 1 ч. 3 ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах..." законодателем не были учтены особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения. В городах федерального значения перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления по их решению устанавливается законами самих субъектов Федерации (ст. 79 Федерального закона "Об общих принципах...").
В связи с чем представляется правомерным дополнить п. 1 ч. 3 ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах..." нормой, позволяющей не выносить на публичные слушания проект муниципального правового акта о внесении изменений в устав внутригородского муниципального образования в случае приведения перечня вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Далее, в обязательном порядке на публичные слушания должны выноситься проект бюджета и отчет о его исполнении. На практике во внутригородских муниципальных образованиях имеет место искажение установленной законом процедуры проведения публичных слушаний. Анализ ряда решений муниципальных собраний об утверждении отчета об исполнении бюджета внутригородских муниципальных образований в городе Москве показал, что проекты указанных муниципальных правовых актов на публичные слушания не выносились, в то время как уже принятые муниципальным собранием решения об утверждении отчета об исполнении бюджета, напротив, подлежали вынесению на публичные слушания.
Такая практика вступает в противоречие с ч. 1 ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах...", где прямо сказано, что публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов. Публичные слушания призваны служить цели выявления позиции местного сообщества по актуальным вопросам жизни муниципального образования для дальнейшего учета этой позиции при принятии решений. В описанной выше ситуации роль публичных слушаний, по сути, сводится к сугубо информационной.
В заключение необходимо обозначить еще одну, пожалуй, наиболее серьезную и труднорешаемую проблему, выявленную по итогам анализа практики проведения публичных слушаний во внутригородских муниципальных образованиях в городе Москве. Роль публичных слушаний как института непосредственной демократии практически полностью нивелирована проявляемым москвичами абсентеизмом, т.е. практически полным игнорированием публичных слушаний.
Как видно из протоколов проведения публичных слушаний по внесению изменений в уставы ряда внутригородских муниципальных образований в городе Москве, местные жители в них не участвовали. В графе "число жителей, принявших участие в публичных слушаниях" указана цифра "0".
Очевидно, что в данной ситуации публичные слушания не могут быть признаны состоявшимися. Однако в отличие от референдума применительно к публичным слушаниям законодателем не установлен минимальный порог участия в них жителей, т.е. кворум, при несоблюдении которого публичные слушания могли бы быть признаны несостоявшимися. И хотя природа публичных слушаний предполагает обсуждение проекта правового акта, сколько именно человек должно принять участие в обсуждении, в Законе не устанавливается. Обеспечение участия в публичных слушаниях хотя бы двух-трех человек осуществляется, как правило, за счет личных связей сотрудников органов местного самоуправления и жителей соответствующего внутригородского муниципального образования.
Принимая во внимание тот факт, что регулирование порядка организации и проведения публичных слушаний федеральный законодатель отдал "на откуп" органам местного самоуправления, представляется правомерным на уровне муниципальных правовых актов закрепить необходимый "кворум участия" населения в публичном обсуждении проектов муниципальных правовых актов. Для этого в устав внутригородского муниципального образования в городе Москве либо в отдельный муниципальный правовой акт необходимо включить текст следующего содержания: "Публичные слушания считаются состоявшимися в том случае, если в них приняли участие (указать количество) жителей внутригородского муниципального образования (указать наименование муниципального образования) в городе Москве". Наличие подобной нормы создаст дополнительный стимул для органов местного самоуправления по привлечению населения к участию в публичных слушаниях.
Автор статьи не берет на себя ответственность предлагать, какое именно количество жителей следует устанавливать в качестве "кворума участия" в публичных слушаниях. Думается, что эта норма должна определяться "на местах" с учетом обычной активности населения. Важно, чтобы "кворум участия" был выполнимым, дабы не стать непреодолимым препятствием на пути муниципального нормотворчества.
Так в чем же все-таки причины уклонения москвичей от участия в обсуждении проектов муниципальных правовых актов, ведь органы местного самоуправления исправно информируют жителей о предстоящих публичных слушаниях, публикуют проекты решений органов местного самоуправления?
Думается, что проблема в данном случае гораздо глубже, чем простое невосприятие населением института публичных слушаний. Корни рассматриваемой проблемы лежат в отсутствии интереса со стороны москвичей к институту местного самоуправления в целом. Привлечь жителей города Москвы к участию в публичных слушаниях можно, только повысив статус местного самоуправления в сознании населения. С этой целью должна быть проведена серьезная работа со стороны органов государственной власти и местного самоуправления по дальнейшему совершенствованию правовых и финансово-экономических основ местного самоуправления, по освещению деятельности органов местного самоуправления в средствах массовой информации и, что особенно важно, по дальнейшему разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти. Только при условии решения указанных задач демократический потенциал института публичных слушаний может быть реализован в полной мере и из юридической фикции публичные слушания превратятся в реальный механизм участия населения в решении вопросов местного значения.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_9842.html