«Возвращение искового заявления»

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ВЫКУПА СОБСТВЕННИКАМИ ОБЪЕКТОВ
НЕДВИЖИМОСТИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, НАХОДЯЩИХСЯ В
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

Одним из актуальных вопросов, который решают в настоящее время лица, имеющие на праве собственности объекты недвижимого имущества (здания, строения, сооружения и др.), располагающиеся на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, является вопрос приобретения этих участков в собственность.

Этот вопрос не теряет своей актуальности даже при наличии законодательно установленного для юридических лиц, не указанных в п. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ), срока переоформления своих прав на такие земельные участки.
В литературе данному вопросу уделяется достаточно пристальное внимание. Много споров на этот счет рассматривается судами. Причиной чему являются отсутствие единообразного толкования и применения соответствующих норм права, коллизии гражданского и земельного законодательства, преодолеть которые судебная практика зачастую бессильна. Вместе с тем, руководствуясь действующим законодательством и имеющейся судебной практикой, хотелось бы высказать некоторые собственные суждения на отдельные теоретические и практические проблемы механизма реализации процесса выкупа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с той лишь оговоркой, что речь в основном пойдет о тех случаях, когда земельные участки под объектами недвижимости принадлежат их собственникам на праве постоянного (бессрочного) пользования.
Прежде всего, на наш взгляд, необходимо определиться с теми субъектами, которые обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком.
Согласно п. 1 ст. 20 ЗК РФ и п. 8 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" со дня введения в действие ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. В отношении же юридических лиц (коммерческих и некоммерческих организаций), не указанных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, но которым земельные участки были предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования до вступления в силу ЗК РФ, на основании абз. 1 п. 2, п. 6 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" устанавливается возможность и одновременно обязанность переоформить такое право на право аренды или приобрести земельные участки в собственность, а в отношении религиозных организаций, кроме того, - переоформить на право безвозмездного срочного пользования, по своему желанию до 1 января 2008 года по правилам, предусмотренным ст. 36 ЗК РФ.
Приведенное положение Закона явилось предметом изучения Конституционного Суда Российской Федерации по запросу Законодательного Собрания Нижегородской области, в котором этот законодательный орган оспаривал конституционность данной нормы в связи с тем, что, по его мнению: а) она вводит необоснованные ограничения права пользования и владения имуществом и конституционной свободы договора; б) установление обязанности указанных в оспариваемом положении юридических лиц переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком равнозначно национализации, поскольку при этом не предусматривается судебный порядок прекращения данного права.
В результате предварительного изучения запроса Конституционный Суд Российской Федерации установил следующее: 1) законодатель был вправе определить сферу действия новой нормы во времени и по кругу лиц, что не может рассматриваться как нарушение конституционных прав; 2) указание на возможность для юридического лица по своему желанию приобрести земельный участок в собственность или использовать его на правах арендатора (после соответствующего переоформления), при том что в соответствии с п. 3 ст. 20 ЗК РФ за ним сохраняется право постоянного (бессрочного) пользования этим участком, свидетельствует о предоставлении права выбора самому юридическому лицу и отсутствии какого-либо произвольного ограничения свободы в заключении договора; 3) предусматривая возможность изменения титулов прав на землю, положение абз. 1 п. 2 ст. 3 не содержит какого-либо основания для изъятия соответствующих земельных участков, а потому не может рассматриваться как допускающее внесудебный порядок лишения имущества. В равной мере оно не может рассматриваться как допускающее национализацию, поскольку не предполагает обращения в государственную собственность имущества, находящегося в собственности юридических лиц, а, напротив, предоставляет возможность приватизации земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
Тем самым Конституционный Суд Российской Федерации фактически признал соответствие положения абз. 1 п. 2 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" Конституции Российской Федерации.
По верному замечанию М.А. Геталовой, в законодательстве, в частности в ст. 45 ЗК РФ, среди оснований прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком не предусматривается такого основания, как непереоформление соответствующего права на иной титул, а также не устанавливается какая-либо ответственность обладателя права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком за неисполнение сроков по переоформлению этого права. Причем, отмечает названный автор, тождественная ситуация имела место при реализации ст. 7 Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе", в соответствии с которой юридические лица до 1 февраля 1993 года должны были также переоформить право пользования земельным участком. Рассмотрев данный вопрос, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в п. 3 информационного письма от 27 февраля 2001 г. N 61 "Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства" сделал вывод о том, что непереоформление прав пользования земельным участком не является основанием для изъятия и перераспределения такого участка соответствующими органами, поскольку, устанавливая сроки переоформления прав пользования земельными участками, законодатель не определил порядок прекращения прав на них в связи с невыполнением юридическими лицами требований указанной нормы.
Несложно заметить, что среди субъектов, обязанных переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, не называются граждане, имеющие статус индивидуального предпринимателя. Закон содержит лишь правило, согласно которому граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеют право приобрести их однократно бесплатно в собственность (п. 5 ст. 20 ЗК РФ). Открытым остается вопрос и о сроках переоформления данными гражданами своих прав.
Думается, буквальное толкование норм закона, в частности ст. 23 ГК РФ, позволяет констатировать, что, если земельный участок был предоставлен индивидуальному предпринимателю на праве постоянного (бессрочного) пользования до момента вступления в законную силу ЗК РФ для осуществления предпринимательской деятельности, то он обязан переоформить права на него до 1 января 2008 года.
На это же косвенно указывает п. 12 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства", в соответствии с которым, если право собственности на здание, строение или иную недвижимость перешло после введения в действие ЗК РФ к лицу, которое в силу п. 1 ст. 20 ЗК РФ не может обладать земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, такому лицу до 1 января 2008 года надлежит по своему выбору переоформить названное право на право аренды земельного участка или приобрести его в собственность. Аналогичной позиции следует придерживаться и в случаях, когда право собственности на недвижимость перешло по договорам мены, дарения, других сделок, а также в связи с реорганизацией юридического лица в порядке правопреемства.
Причем в силу ст. 23 ГК РФ граждане, имеющие статус индивидуального предпринимателя, владеющие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе приобретать в собственность земельные участки, предоставленные им для осуществления предпринимательской деятельности, на безвозмездной основе, так же как и соответствующие юридические лица (п. 3 названного Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации). На это же обращает внимание и Б. Уткин, по словам которого Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации фактически приравнял граждан - индивидуальных предпринимателей к юридическим лицам и тем самым лишил эту категорию законного права однократного бесплатного приобретения своего земельного участка в собственность.
На наш же взгляд, в данной позиции не учитываются те случаи, когда земельный участок предоставлялся индивидуальному предпринимателю (который на момент предоставления мог и не обладать этим статусом) на рассматриваемом праве для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности (например, для осуществления индивидуального жилищного строительства). При таких обстоятельствах, думается, следует применять правило п. 5 ст. 20 ЗК РФ о праве, а не обязанности граждан на однократное и в то же время бесплатное приобретение земельного участка в собственность, где срок для принятия подобного решения Законом не устанавливается (п. 3 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации").
Таким образом, в отношении граждан-предпринимателей по рассматриваемому вопросу в законодательство целесообразно внести соответствующие коррективы в целях недопущения двоякого толкования анализируемых норм, единообразия правоприменительной практики и предотвращения судебных споров на этот счет. Подобные изменения могут быть сформулированы в следующем виде:
1) в абз. 1 п. 2 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" после слов "юридических лиц" следует добавить "а также граждане, имеющие статус индивидуального предпринимателя";
2) в п. 5 ст. 20 ЗК РФ после слов "каждый гражданин" следует добавить "за исключением граждан, имеющих статус индивидуального предпринимателя, которым земельный участок был предоставлен для осуществления предпринимательской деятельности".
В соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК РФ граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, имеют исключительное право на приватизацию или приобретение права аренды этих участков в порядке и на условиях, установленных данным Кодексом и федеральными законами.
Пунктом 3 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества") предусмотрено, что собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Отсюда следует, что юридические лица (граждане-предприниматели) - собственники объектов недвижимости, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, имеют одновременно не только право, но и обязанность приобрести земельные участки, необходимые для эксплуатации объектов недвижимости в границах и размерах, установленных в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства.
В соответствии с п. 2 ст. 28 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату, кроме случаев, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Пунктом 2 ст. 43 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" предусмотрено, что с даты вступления в силу названного Закона продажа государственного и муниципального имущества осуществляется в порядке, предусмотренном данным Законом.
В силу ст. 36 ЗК РФ для приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающие правом предоставления соответствующих земельных участков, с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастровой карты (плана), иных установленных законодательством документов. Соответствующий исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в двухнедельный срок со дня поступления указанного заявления принимает решение о продаже земельного участка и готовит проект договора купли-продажи.
Данное правило уточняется в п. 3 ст. 28 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", согласно которому решение о продаже земельных участков принимается органом, принявшим решение о приватизации находящихся на этих земельных участках объектов недвижимости. Решение о предоставлении земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность гражданами и юридическими лицами из федеральной собственности, принимает Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом или его территориальные органы, например Территориальное управление Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Омской области. В отношении же земельных участков с расположенными на них объектами недвижимого имущества, приобретенными гражданами и юридическими лицами из собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности, решение принимается соответствующими региональными органами государственной власти или органами местного самоуправления.
Рассмотрение заявлений собственников соответствующих объектов недвижимости о приобретении земельных участков в собственность для исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления является обязательным. На это обстоятельство обращается внимание в п. 4 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства". При этом по общему правилу, установленному п. 3 ст. 28 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", отказ в выкупе земельных участков допускается только в случаях, если земельные участки ограничены в обороте или изъяты из оборота. Перечень участков, не подлежащих отчуждению, приводится в ст. 27 ЗК РФ, п. 8 ст. 28 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".
Вместе с тем в судебной практике распространенными являются споры, связанные с необоснованным отказом в приватизации земельных участков. Так, например, ООО "Производственно-коммерческая фирма "Стройтехвест" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с иском к Комитету по управлению имуществом г. Прокопьевска (далее - комитет) о понуждении последнего заключить договор купли-продажи земельного участка, на котором располагается объект недвижимости - автозаправочная станция, находящийся в собственности данного общества, поскольку комитет, получив от общества заявление о приобретении права собственности на соответствующий земельный участок, отказал в приватизации этого земельного участка, ссылаясь на отсутствие разграничения государственной собственности на землю и положения о порядке приобретения и прекращения прав на земельные участки на территории г. Прокопьевска. Суд первой инстанции отказал обществу в удовлетворении искового требования, а суды апелляционной и кассационной инстанций оставили это решение без изменения на том основании, что, во-первых, объект недвижимости обществом не был приватизирован, во-вторых, законодательство предоставляет собственнику земли право выбора вида землепользования путем передачи земли в собственность или аренду. В настоящем случае с истцом заключен договор аренды земельного участка.
Между тем истец указывал, что объект недвижимости возведен им вновь на отведенном для этих целей земельном участке, сдан в установленном порядке в эксплуатацию и зарегистрирован в Едином реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в подтверждение чего представил необходимые документы.
Проверив обоснованность доводов, изложенных в заявлении, поданном обществом в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, о пересмотре в порядке надзора названных судебных актов, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации постановил, что оспариваемые судебные акты подлежат отмене, а дело направлено на новое рассмотрение по следующим причинам:
а) в соответствии со ст. 36 ЗК РФ и ст. 28, 43 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" право на выкуп земельных участков, находящихся в государственной собственности, имеют все собственники объектов недвижимости, расположенных на таких земельных участках, в том числе и объектов, возведенных собственником на арендованных участках;
б) договор аренды земельного участка, заключенный до введения в действие ЗК РФ, не является основанием для отказа в выкупе земельного участка;
в) не выяснен вопрос о наличии или отсутствии препятствий для продажи земельного участка.
В связи с этим по вопросу рассмотрения соответствующих заявлений заинтересованных лиц Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в названном Постановлении привел ряд важных разъяснений:
1) в тех случаях, когда собственник здания, строения, сооружения обращается с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок путем заключения договора его купли-продажи, а соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления не направляет заявителю проект договора купли-продажи или предлагает заключить договор аренды, собственник объекта недвижимости может обратиться в арбитражный суд с заявлением по правилам о признании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) этих органов незаконными. В частности, правомерным основанием для отказа в продаже земельного участка может служить то обстоятельство, что в соответствии с генеральным планом развития города, поселка, иного населенного пункта, утвержденным до обращения собственника недвижимости с заявлением о выкупе земельного участка, на данном земельном участке предусмотрено строительство другого объекта (п. 4);
2) не лишает собственника недвижимости права выкупа земельного участка в соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК РФ наличие договора аренды земельного участка, заключенного до введения в действие ЗК РФ. Однако если договор аренды земельного участка заключен собственником расположенного на нем объекта недвижимости после введения в действие ЗК РФ, то в связи с тем, что собственник недвижимости реализовал свое исключительное право приватизации или аренды путем заключения договора аренды земельного участка, он утрачивает право выкупа земельного участка (п. 7);
3) при приватизации земельных участков по рассматриваемым правилам юридическими лицами, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований превышает 25%, не применяется запрет покупать государственное и муниципальное имущество, установленный п. 1 ст. 5 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (п. 5);
4) в случае признания действия (бездействия) исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления незаконным суд обязывает соответствующий орган подготовить проект договора и направить его в определенный срок собственнику недвижимости (п. 4).
Отмеченное выше позволяет прийти к выводу о том, что для уполномоченных органов рассмотрение заявлений собственников объектов недвижимости о приобретении в собственность земельных участков под этими объектами является обязательным с четко очерченными временными рамками. Отказ в выкупе таких земельных участков недопустим, за исключением тех случаев, когда земельные участки ограничены в обороте или изъяты из него. При этом ситуация, когда субъект заключил договор аренды земельного участка после введения в действие ЗК РФ, по нашему мнению, не должна рассматриваться как основание для отказа в реализации исключительного права на приватизацию данного участка в последующем.
Статья подготовлена Информационным юридическим отделом ПС Юр. Центра при содействии Е.А. Конюх

Источник: http://portal-law.ru/articles/zemel/1047/