О гарантиях избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов вследствие преобразования муниципальных образований

Вискулова В.В.
Электронный ресурс, 2010.

Учитывая, что муниципальные выборы находятся под двойным правовым воздействием - избирательного законодательства и законодательства о местном самоуправлении, в статье анализируется комплекс возникающих при этом правовых связей. Признавая гарантирование прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления совместной задачей избирательного и муниципального законодательства, автор формирует понятийную сетку, отражающую оптимальную, на его взгляд, взаимосвязь категорий "выборы" и "местное самоуправление". Кроме того, в статье предлагаются пути нормативного совершенствования таких взаимосвязей.

Ключевые слова: гарантии избирательных прав, местное самоуправление, выборы, местный референдум, вновь образованное муниципальное образование, избирательная комиссия, организующая выборы, назначение выборов, определение и утверждение схемы избирательных округов.

Taking into account the fact that municipal elections are under the double legal affection - elective legislation and local government legislation - the author of the article analyses the arising series of legal relations. Recognizing the assurance of civil law to select and to be selected in local government bodies as a mutual task of electoral and municipal legislation the authot forms conceptual frame, which reflects optimal to his mind correlation of the categories - "elections" and "local government". Furthermore, the ways of normative perfection of such correlations are taking up in the article.

Key words: insurance arrangements of elective franchise, local government, elections, local referendum, newly formed municipality, election committee, to call an election, assigning and assertion of the voting districts layout.

Проводимая с октября 2003 г. в Российской Федерации реформа местного самоуправления периодически вносит значительные коррективы не только в его территориальную организацию, экономическую основу, правовое положение органов и должностных лиц местного самоуправления, но и меняет возможности участия населения в решении вопросов местного значения. Наряду с появлением новых форм непосредственной демократии (опрос, конференция граждан, публичные слушания) муниципальные выборы и местный референдум остаются наиболее востребованными способами самостоятельного разрешения населением вопросов местного значения и в отличие от "молодых" институтов прямой демократии находятся под двойным правовым воздействием - законодательства о местном самоуправлении и специального законодательства о выборах и референдуме.

Муниципально-правовая детализация конституционного статуса носителей политических прав должна проводиться в условиях единства правового регулирования, поскольку, как справедливо отмечает Д.А. Керимов, "нет такого отдельного правового явления, которое существовало бы изолированно, само по себе, вне отношений с другими явлениями" <1>. Внешним выражением такого единства должно быть установление оптимальных связей, конструктивного взаимодействия норм муниципального права с иными элементами системы права, без чего невозможно достижение целостности правового регулирования. Такие связи достаточно динамичны, поскольку категории "выборы" и "местное самоуправление" отражаются в значительном числе правовых норм, присутствуют в содержании многих конституционно-правовых отношений и по-разному влияют на конституционно-правовой статус их участников. Взаимозависимость отмеченных категорий в праве как системе обусловлена таким ее качеством, как множественность описания, что предполагает создание множества моделей, описывающих различные аспекты системы. Еще А.М. Васильев предложил взаимозависимость категорий отражать через построение понятийных рядов, т.е. подразделений в системе правовых категорий, с помощью которых фиксируются логические связи между включенными в них юридическими понятиями, отражающие моменты единства и разнообразия правопроявлений в установленном отношении <2>. При этом ученый особо подчеркнул, что выделяемые системы и подсистемы рядов юридических категорий не параллельны друг другу, а взаимно перекрещиваются и в известной степени совпадают; часть правовых категорий и понятий включаются как в одну, так и в несколько подсистем, отражая взаимосвязи, переходы и развитие различных моментов правовой формы. Это формирует понятийную сетку, в которой имеются "узлы" переходов, совпадений, различий, характеризующие основное, наиболее существенное в праве на разных уровнях <3>. При этом одна и та же категория может приобретать в понятийных рядах разный статус. Так, если в качестве исходной правовой абстракции выбрать категорию "основы конституционного строя", то ее развертывание в рамках структурного понятийного ряда можно провести через однопорядковые категории - "выборы" и "местное самоуправление". Если исходной категорией определить "конституционный статус личности", а структурный понятийный ряд построить через категории личных, политических, социально-экономических и культурных прав, то избирательные права и право на осуществление местного самоуправления как формы осуществления населением публичной власти выступят в качестве существенного второго (т.е. одного) порядка после политических прав по отношению к исходной категории. В то же время не исключены и отношения подчиненности рассматриваемых категорий. Так, Н.С. Бондарь, подтверждая комплексную природу права гражданина на осуществление местного самоуправления, муниципальные избирательные права рассматривает как отдельное его проявление (наряду с правом на участие в местном референдуме и в других формах прямой (непосредственной) муниципальной демократии) <4>.

--------------------------------

<1> Керимов Д.А. Методология права: Предмет, функции, проблемы философии права. 5-е изд. М., 2009. С. 193.

<2> Васильев А.М. Правовые категории: методологические аспекты разработки системы категорий теории права. М., 1976. С. 134.

<3> Там же. С. 132.

<4> Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008. С. 514 - 515.

Таким образом, категории, составляющие основу избирательного, муниципального права (как и соответствующие нормы, их отражающие), объединены в единую систему целым комплексом иерархичных или коррелятивных связей. Однако современное развитие местных форм институционализации народного суверенитета не позволяет назвать эти связи совершенными. В некоторых же случаях выявить необходимые связи между нормами вообще невозможно. Проблема согласованности, обеспечения единства правового регулирования осложняется недостаточной выверенностью муниципальной реформы, отсутствием стабильности развития как местного самоуправления, так и такого института муниципальной непосредственной демократии, как выборы. Встраивание в идеологию патернализма на муниципальном уровне института выборов, базирующегося на идее личной свободы, не позволяет эффективно сбалансировать механизм обратных связей между управляемым субъектом (населением) и управляющей системой (органом местного самоуправления). В этих условиях индивид может лишь усеченно реализовать свою политическую свободу влиять на состояние муниципальных дел. Поэтому сегодня особенно актуальны предпринимаемые юридической наукой попытки комплексного осмысления воздействия электоральных институтов на состояние самоуправленческой демократии, а также изучения обратного влияния стандартов территориальной самоорганизации населения, закрепленных в муниципальном законодательстве, на право граждан избирать и быть избранными в органы власти.

Не претендуя на полный и всесторонний анализ заявленной проблематики, в рамках настоящего исследования попытаемся определить некоторые общие принципы построения соответствующих внутрисистемных взаимосвязей, выявить недостатки трансформации модели местного самоуправления на уровень конкретных предписаний муниципального и избирательного законодательства, а также выработать предложения по их согласованию. Учитывая, что с 2005 г. одним из основных юридических фактов, "включающих" избирательный процесс на территориях муниципальных образований, является преобразование последних, ограничимся анализом возникающих при этом муниципально-правовых отношений. Предлагаем обсудить следующие вопросы.

Является ли гарантирование избирательных прав граждан исключительной прерогативой избирательного законодательства или соответствующие гарантии могут предусматриваться и законодательством о местном самоуправлении? Ответ на этот вопрос принципиален для поиска оптимальных интегративных связей между рассматриваемыми пограничными институтами российского права. Часть 3 ст. 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <5> (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении) устанавливает лишь, что гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ. Единственное число упомянутого в данной норме Федерального закона позволило отдельным комментирующим ее авторам <6> прийти к однозначному выводу о том, что под названным нормативным правовым актом следует понимать только Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <7> (далее - Рамочный закон). Другие исследователи <8> придерживаются расширительного толкования данной нормы, относя к числу федеральных законов, гарантирующих избирательные права граждан на местном уровне, и Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" <9>.

--------------------------------

<5> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

<6> См., например: Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. В.И. Шкатуллы. М., 2005. С. 137.

<7> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

<8> Велиева Д.С., Лысенко В.В. и др. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". М., 2005 // СПС "КонсультантПлюс".

<9> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497.

Приведенные точки зрения не противоречат нормативному определению понятия "гарантии избирательных прав", данному в подп. 11 ст. 2 Рамочного закона. Как известно, данной нормой гарантии избирательных прав определены как установленные Конституцией РФ, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан РФ. Из этого следуют два вывода. Во-первых, что Рамочный закон допускает гарантирование избирательных прав граждан любым законом, т.е. без ограничения предмета его регулирования электоральной сферой. Во-вторых, рассматриваемый Закон (в отличие от Федерального закона о местном самоуправлении) предусматривает возможность закрепления гарантий избирательных прав всяким нормативным правовым актом, а не только законом. В последнем случае имеет место одна из многочисленных коллизий законодательства о выборах и о местном самоуправлении, которую необходимо преодолевать.

Что же касается влияния норм муниципального права на создание системы гарантий избирательных прав граждан, то оно, безусловно, значительно, хотя носит несколько иной характер по сравнению с гарантированием указанных прав законодательством о выборах. Если последнее определяет преимущественно основные принципы и процессуально-процедурные формы реализации избирательных прав граждан, то законодательство о местном самоуправлении выполняет несколько иную функцию: конкретизирует пределы избирательных прав и устанавливает юридические факты, с которыми связывается их реализация. Разграничение юридических гарантий реализации прав, свобод и обязанностей личности на соответствующие группы было предложено еще Н.В. Витруком и в нашем случае получает наглядное подтверждение. Так, ученый отмечает: "Права личности находятся между собой в определенной субординации с точки зрения их конкретизации, что обусловливается иерархией самих норм права. Поэтому пределы ряда прав личности определяются через указание конкретизирующих прав и уяснение их связи между собой" <10>.

--------------------------------

<10> Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М., 2008. С. 316.

Как при преобразовании муниципальных образований нормы о местном самоуправлении могут конкретизировать пределы избирательных прав? Принимая во внимание известное сходство данного процесса с созданием вновь образованных муниципальных образований, позволяющее некоторым авторам настаивать на их идентичности <11>, в качестве примера приведем следующее. Учитывая, что в соответствии с ч. 5 ст. 34 Федерального закона о местном самоуправлении структура органов местного самоуправления в случае создания вновь образованного муниципального образования определяется населением на местном референдуме или представительным органом муниципального образования после его избрания, то проведение местного референдума как факультативный институт муниципального права может, во-первых, повлиять на перечень избираемых непосредственно населением органов, наделенных полномочиями по решению вопросов местного значения, и во-вторых, сказаться на сроке проведения выборов в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования. Последнее утверждение основано на том, что инициатива жителей муниципального образования о проведении соответствующего референдума может быть заявлена в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования, а также на справедливо отмеченной представителями ЦИКа России однотипности процедуры назначения и проведения местного референдума независимо от выносимого на него вопроса <12>, что предполагает как минимум трехмесячный срок на организацию самого референдумного процесса. В этих условиях требование федерального законодательства о проведении выборов в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования не позднее чем через 6 месяцев со дня его создания зачастую невозможно исполнить.

--------------------------------

<11> Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М., 2010. С. 142. В настоящей работе учитывается мнение Верховного Суда РФ и представителей ЦИКа России о том, что преобразуемые муниципальные образования не являются вновь образованными, однако в части формирования органов местного самоуправления к ним со стороны органов власти должны предприниматься те же действия. См. об этом: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 марта 2006 года N 63-Г06-2 // Справочно-правовая система "Гарант"; письмо Председателя Центральной избирательной комиссии РФ (далее - ЦИК России) от 7 июня 2004 г. N 01-23/4256 "Об основных вопросах, связанных с реализаций Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Архив Избирательной комиссии Амурской области; Фадеев В.И., Рауткина Н.И., Миронов Н.М. Муниципальные выборы в Российской Федерации. М., 2006. С. 278.

<12> Конкин Н.Е. Необходимо "состыковать" избирательное законодательство и Закон "Об общих принципах..." // Муниципальная власть. 2004. N 6. С. 13.

Получается, что муниципальное законодательство в данном случае определяет временные и пространственные границы избирательных прав, некий "потолок" (например, ограничивая их выборами депутатов представительного органа муниципального образования). В то же время нормами муниципального права закрепляются необходимые для реализации избирательных прав граждан юридические факты, выступающие предпосылкой последующего избирательного процесса (применительно к теме настоящего исследования - организация публичных слушаний, голосования по вопросам преобразования муниципального образования в тех случаях, когда это установлено законом, принятие закона субъекта РФ о соответствующем преобразовании, определение органа, уполномоченного назначать выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования и утверждать схему избирательных округов), что совместно с основным юридическим фактом - назначением выборов - образует фактический состав, необходимый для наступления юридических последствий, регламентируемых нормами избирательного права. Используя терминологию математического анализа, нормы о местном самоуправлении можно считать своеобразным экстремумом, т.е. минимальным и максимальным значением электоральной функции на заданном множестве точек демократии "малых пространств".

Если признать гарантирование избирательных прав граждан совместной задачей норм муниципального и избирательного права, то каковы оптимальные связи между данными нормами? Помимо общности их генетической природы, обусловленной конституционным определением выборов как способа создания институтов местного самоуправления, между названными нормами наиболее развиты функциональные связи, реальным выражением которых, по словам С.С. Алексеева, является возможность субсидиарного применения норм одной отрасли при регулировании отношений, входящих в сферу действия другой отрасли, а также наличие "внутрисемейных" понятий <13>. Несмотря на то что в юридической науке вопрос о признании избирательного и муниципального права в качестве самостоятельных отраслей российского права сохраняет известную дискуссионность, нам представляется возможным, учитывая их автономный статус в системе права, распространить высказывание С.С. Алексеева на соответствующие нормы.

--------------------------------

<13> Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 243.

Однако такое субсидиарное нормативное воздействие обязательно должно учитывать два фактора. Во-первых, при осуществлении правового регулирования нормативные связи должны быть максимально приближены к связям аксиологическим (ценностным) в обществе. Г.В. Мальцев справедливо отмечает, что "одновременное и непротиворечивое существование связей долженствования - нормативных, телеологических, аксиологических, - применительно к... правовому поведению является скорее правилом, чем исключением. Они непроизвольно настраиваются друг на друга, усиливают мотивацию поступка, вытекающую из нормы, цели, ценности, идеала" <14>. Применительно к вопросам преобразования муниципальных образований и последующим выборам органов местного самоуправления по правилам, установленным для вновь образованных муниципальных образований, нам представляется важным подчеркнуть единство именно нормативных и аксиологических связей, а не телеологических, поскольку понятия целесообразности и ценностной значимости, как показывает современная муниципальная действительность, не всегда совпадают. Особенно наглядно об этом свидетельствует недавняя реформа местного самоуправления: если ранее, как известно, объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществлялось с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования либо на сходах граждан, то сегодня эта норма изменена - соответствующий вопрос должен решаться представительным органом каждого из объединяемых поселений, причем с весьма интересной формулировкой - с согласия населения, выраженного этим органом <15>. В юридической науке популярна точка зрения о неконституционности такого подхода, его противоречии ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, предусматривающей, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (что нередко рассматривается как указание на непосредственную форму выражения соответствующего мнения) <16>. Государственная целесообразность подобного нововведения понятна - проведение голосования по вопросу преобразования муниципального образования финансово затратно, организационно сложно и, что самое главное, - малорезультативно (так, по итогам голосования в 28 сельских поселениях Амурской области по названному вопросу за последние три года, объединение произошло лишь в трех случаях). Другое дело, что подобная новация способна обесценить сущность избирательных прав граждан и быть их своеобразной "антигарантией", особенно в случае, если на ранее состоявшемся голосовании по вопросу объединения поселений население высказалось "против".

--------------------------------

<14> Мальцев Г.В. Социальные основания права. М., 2007. С. 533.

<15> См.: ч. 3 ст. 8 Федерального закона от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления" // СЗ РФ. 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6441.

<16> См., например: Фасеев И.Ф. Конституционно-правовые принципы регулирования учета мнения населения при изменении территорий местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 13. С. 16 - 20.

Во-вторых, при взаимодействии норм муниципального и избирательного права функциональные связи в большинстве своем носят характер отношений координации, что не исключает необходимость субординации в отдельных случаях. Так, например, ч. 2 ст. 13 Федерального закона о местном самоуправлении устанавливает, что закон субъекта РФ о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования. То есть в этой ситуации приоритет отдан нормам избирательного права, поскольку иначе, как отмечается в юридической литературе, "могут возникнуть вопросы о легитимности депутатов, избранных по избирательным округам, образованным на территории, которая присоединяется к иному муниципальному образованию, либо об адекватности представительства населения присоединенных территорий в органах местного самоуправления муниципального образования" <17>. Тем самым процесс преобразования находится в отношениях иерархичной подчиненности институту выборов, объявленному Конституцией РФ высшим непосредственным выражением власти народа.

--------------------------------

<17> Демьянченко Л.Ф., Миронов Н.М., Рауткина Н.И. Новеллы правового регулирования в сфере муниципальных выборов и местных референдумов // Муниципальная власть. 2005. N 4. С. 14.

Казалось бы, это конституционное требование предполагает императивное превалирование электоральных отношений над иными отношениями, возникающими при осуществлении публичной власти на местном уровне, и обусловливает зависимость норм избирательного права от норм муниципального права лишь в определении юридических фактов, переводящих право на участие в выборах в стадию пользования, подчиняющуюся электоральным стандартам. И это, на наш взгляд, правильный подход. Главное при этом - обеспечить согласованное действие всех элементов системы права. В действительности пока получается несколько иначе: муниципальное законодательство нередко устанавливает такие юридические факты, процедурная реализация которых влечет конфликт с избирательным законодательством. Приведенный ранее пример с несовместимостью проведения местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления во вновь образованном муниципальном образовании со сроками проведения выборов в таком муниципальном образовании не является единственным. С указанными сроками не согласуются и нормы Федерального закона о местном самоуправлении об определении избирательной комиссии, организующей проведение выборов депутатов представительного органа вновь образованного муниципального образования, а также об утверждении схемы избирательных округов. Так, ч. 5 ст. 34, ч. 1 ст. 85 данного Закона устанавливают, что выборы в представительный орган вновь образованного муниципального образования назначаются и организуются либо избирательной комиссией такого муниципального образования (формируемой избирательной комиссией субъекта РФ либо законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, если вновь образован муниципальный район или городской округ, или представительным органом муниципального района, если вновь образованы городские и сельские поселения), либо территориальной избирательной комиссией (если на нее возложены полномочия избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования). Учтем при этом, что если для проведения выборов в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования будет формироваться избирательная комиссия соответствующего муниципального образования, то в соответствии с п. 8 ст. 22 Рамочного закона для комиссий, действующих на постоянной основе, период, в который органы, формирующие такие комиссии, принимают предложения, должен составлять не менее одного месяца. Кроме того, потребуется время как на опубликование соответствующего объявления, так и на принятие решения о формировании комиссии.

Упомянутые нормы Федерального закона о местном самоуправлении следует применять в совокупности с п. 3.1 ст. 18 Рамочного закона, в соответствии с которым при проведении выборов в представительный орган муниципального образования первого созыва схема избирательных округов, определяемая организующей выборы избирательной комиссией, утверждается органом, указанным в законе или ином нормативном правовом акте, на основании которого проводятся соответствующие выборы. В юридической науке обосновывается также допустимость применения в указанном случае по аналогии нормы подп. "б" п. 3 рассматриваемой статьи, согласно которой при отсутствии представительного органа муниципального образования избирательная комиссия принимает решение о проведении выборов по избирательным округам, схема которых определяется ею в соответствии с требованиями закона и утверждается комиссией не позднее чем через 5 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов <18>. Это, в свою очередь, предполагает соблюдение предписания п. 2 этой же статьи, в соответствии с которым избирательная комиссия, организующая выборы, определяет схему избирательных округов не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы. Учитывая, что решение о назначении выборов в орган местного самоуправления должно быть принято не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования, определение схемы избирательных округов должно быть произведено избирательной комиссией вновь образованного муниципального образования не позднее 160 дней до дня голосования, т.е. фактически за 5,5 месяца до дня голосования! А поскольку выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования не имеют статуса ни досрочных (несмотря на известное сходство), ни повторных, то сроки избирательных действий при их проведении сокращению не подлежат.

--------------------------------

<18> См.: Старкин Е.В. Проблема проведения выборов в органы местного самоуправления городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов // Реформирование отечественного избирательного законодательства: проблемы и перспективы: Материалы Всероссийской научно-практической конференции / Под ред. М.С. Матейковича, И.Н. Халина. Тюмень, 2006. С. 117.

Следовательно, такие действия, как формирование избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования и определение последней схемы избирательных округов, по срокам уже превышают 6 месяцев, определенные муниципальным и избирательным законодательством <19> для проведения выборов. Получается парадокс: осуществить указанные действия до момента создания вновь образованного муниципального образования не представляется возможным, поскольку отсутствует порождающий их юридический факт, а реализация их в рамках избирательного процесса с неизбежностью нарушает требования ч. 5 ст. 34 Федерального закона о местном самоуправлении и п. 5.1 ст. 10 Рамочного закона о сроке проведения выборов! Читатели могут возразить, что такая же коллизия встречается и при проведении любых досрочных выборов, что не мешает избирательным комиссиям организовывать избирательный процесс в полугодовой срок. Это, конечно, так, но при проведении досрочных выборов депутатов представительного органа муниципального образования, помимо того что избирательная комиссия, организующая выборы, уже сформирована, могут применяться сокращенные сроки избирательных действий; кроме того, совпадает субъект, определяющий и утверждающий схему избирательных округов. Практика же идет по пути признания 60-дневного срока (между определением схемы избирательной комиссией не позднее чем за 80 дней и утверждением схемы представительным органом не позднее чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы) необходимым лишь в условиях согласования схемы разными органами и разрешения возможных при этом разногласий. Такой вывод следует из цели увеличения срока определения схемы избирательных округов Рамочным законом 2002 г. по сравнению с одноименным актом 1997 г., в качестве которой А.А. Вешняков, О.Н. Волкова назвали необходимость более внимательного, углубленного изучения органом, утверждающим схему избирательных округов, всех правил их образования <20>. Если же орган, определяющий и утверждающий такую схему, един, то длительные дискуссии по рассматриваемому вопросу действительно нецелесообразны. Поэтому при проведении досрочных выборов в 6-месячный срок со дня досрочного прекращения полномочий депутатского корпуса определение и утверждение избирательной комиссией схемы избирательных округов воспринимается организаторами выборов скорее как единый сложный юридический факт, чем как фактический состав, все элементы которого имеют равное юридическое значение.

--------------------------------

<19> Федеральный закон от 25 ноября 2008 г. N 222-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием организации местного самоуправления" // СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5517.

<20> Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" / Под ред. А.А. Вешнякова, В.И. Лысенко. М., 2003. С. XI, 188.

Подобная логика, выстроенная в избирательном праве, не всегда применима при проведении выборов по итогам преобразования муниципальных образований вследствие вмешательства норм муниципального права. Дело в том, что ч. 1 ст. 85 Федерального закона о местном самоуправлении допускает в целях обеспечения подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований определение законом субъекта РФ в качестве органа, утверждающего схему избирательных округов, как избирательную комиссию, организующую выборы, так и законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ (если проводятся выборы во вновь образованных муниципальных районах, городских округах) или представительный орган муниципального района (если выборы организуются во вновь образованных городских и сельских поселениях). Тем самым орган, определяющий и утверждающий схему округов, может не совпадать.

Субъекты РФ выбирают разные пути разрешения отмеченной правовой неопределенности: в одних случаях региональное законодательство о выборах в представительные органы вновь образованных муниципальных образований учреждает лишь институт утверждения схемы избирательных округов избирательной комиссией, организующей выборы, не регулируя вопросы ее определения <21>; в других случаях нормативное закрепление получают лишь вопросы утверждения схемы округов представительными органами муниципальных районов, без какой-либо ссылки на стадию определения этой схемы <22>. Встречаются примеры обращения законодателей к единой категории "определение и утверждение схемы избирательных округов" в рамках компетенции комиссий, организующих выборы, с совпадением сроков соответствующих избирательных действий <23>. В редких случаях субъекты РФ устанавливают иные (по сравнению с Рамочным законом) сроки утверждения схемы избирательных округов, более приближенные ко дню голосования <24>. Однако в большинстве регионов либо воспроизводится федеральная формула об определении схемы избирательных округов комиссиями не позднее 160 дней до дня голосования <25>, либо дается общая ссылка на федеральное законодательство о выборах <26>. Это позволяет предположить отсутствие и в нормативных правовых актах субъектов РФ оптимальных функциональных связей по рассматриваемому вопросу между нормами муниципального и избирательного права.

--------------------------------

<21> См., например: ст. 3 Закона Брянской области от 1 апреля 2005 г. N 23-З "О дате выборов в представительные органы вновь образованных муниципальных образований в Брянской области"; ст. 1 Закона Карачаево-Черкесской Республики от 11 июля 2008 г. N 49-РЗ "Об отдельных вопросах, связанных с подготовкой и проведением выборов органов местного самоуправления вновь образованного Ногайского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики" // СПС "КонсультантПлюс".

<22> Статья 2 Закона Республики Коми от 5 апреля 2005 г. N 27-РЗ "О выборах в представительные органы и глав вновь образованных муниципальных образований в Республике Коми"; ст. 2 Закона Тверской области от 14 апреля 2005 г. N 62-ЗО "Об обеспечении подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований на территории Тверской области" // СПС "КонсультантПлюс".

<23> Статья 5 Закона Ростовской области от 29 марта 2005 г. N 300-ЗС "О выборах в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований в Ростовской области" // СПС "КонсультантПлюс".

<24> Статья 4 Закона Камчатской области от 14 марта 2005 г. N 310 "Об определении даты и установлении порядка проведения выборов в представительные органы и глав вновь образованных муниципальных образований в Камчатской области, а также о продлении сроков полномочий представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления ряда муниципальных образований в Камчатской области" // СПС "КонсультантПлюс".

<25> Статья 9 Закона Пермской области от 6 мая 2005 г. N 2201-485 "О первых выборах глав и депутатов представительных органов вновь образованных городских и сельских поселений в Пермской области"; ст. 4.1 Закона Астраханской области от 28 марта 2005 г. N 9/2005-ОЗ "Об установлении численности, срока полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления и срока полномочий глав вновь образованных муниципальных образований, определении даты выборов депутатов представительных органов и глав вновь образованных муниципальных образований"; ст. 2 Закона Новгородской области от 6 апреля 2005 г. N 450-ОЗ "Об обеспечении подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований" // СПС "КонсультантПлюс".

<26> Статья 4 Закона Кировской области от 31 марта 2005 г. N 317-ЗО "Об установлении численности, сроков полномочий и даты выборов представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований, сроков полномочий и даты выборов глав вновь образованных муниципальных образований Кировской области"; ст. 5 Закона Омской области от 8 апреля 2005 г. N 623-ОЗ "Об обеспечении проведения выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований" // СПС "КонсультантПлюс".

Отмеченные в настоящей статье недостатки перевода модели местного самоуправления на уровень конкретных санкционированных государством предписаний, конечно, не исчерпывают заявленной проблематики, но наглядно актуализируют вывод о том, что нормы муниципального и избирательного законодательства должны быть сводимы друг к другу и выводимы друг из друга. На примере преобразования муниципальных образований видно, что эта задача пока окончательно не разрешена. Если законодательством о выборах и о местном самоуправлении устанавливается пресекательный срок для проведения выборов в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования со дня его создания, то Федеральный закон о местном самоуправлении должен закреплять лишь юридические факты, инициирующие организацию избирательного процесса в установленный срок; в то же время законодательство о выборах должно предусматривать такие процессуальные стандарты, которые позволили бы на основе этих фактов гражданам реализовать право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

В рассмотренных выше случаях можно предложить следующие способы "выравнивания" юридических связей между нормами муниципального и избирательного права при преобразовании муниципальных образований. Во-первых, целесообразно предусмотреть увеличение срока проведения выборов в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования с 6 до 9 месяцев со дня его создания на случай реализации населением предоставленной ему Федеральным законом о местном самоуправлении возможности инициировать проведение местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления. Во-вторых, в числе органов, уполномоченных в соответствии с ч. 1 ст. 85 Федерального закона о местном самоуправлении утверждать схему избирательных округов для проведения выборов в таких муниципальных образованиях, считаем целесообразным оставить исключительно избирательные комиссии, организующие выборы, что позволит более оперативно осуществлять электоральные действия. В-третьих, в избирательное законодательство следует включить норму, сокращающую по сравнению с общим правилом сроки определения и утверждения схемы избирательных округов при проведении выборов в представительный орган муниципального образования первого созыва (например, предусмотрев, что соответствующие действия должны быть произведены в течение 45 дней со дня вступления в силу закона, на основании которого проводятся соответствующие выборы, что позволит и сформировать избирательную комиссию муниципального образования, и предпринять необходимые меры по определению и утверждению схемы округов).

На наш взгляд, предложенные меры по согласованию муниципального и избирательного законодательства позволят создать более действенную систему гарантий избирательных прав граждан при проведении выборов в органы местного самоуправления. Важно помнить, что институт преобразования муниципальных образований, выступающий первопричиной применения норм законодательства о выборах, должен совершенствоваться наряду с институтами избирательного права, а не вопреки им.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_9469.html