Особенности становления парламентаризма в субъектах Российской Федерации

Гранкин И.В.
Электронный ресурс, 2010.

В статье рассматриваются вопросы становления и развития парламентаризма на уровне субъектов Российской Федерации и всего государства в целом.

Автор пришел к выводу о том, что парламентаризм следует более активно развивать как на федеральном, так и на субъектном уровне. Для решения этого вопроса в субъектах Федерации следовало бы внести ряд изменений в Федеральный закон N 184-ФЗ.

Ключевые слова: государство, право, власть, Президент Российской Федерации, органы государственной власти, парламентаризм.

The article considers the issues of formation and development of parliamentarism on the level of the subjects of the Russian Federation and the state as a whole.

The author comes to a conclusion that parliamentarism should be actively developed both on the federal and subjects' levels. In order to solve this issue in the subjects of the Federation it is necessary to introduce a number of changes into Federal Law N 184-FZ.

Key words: state, law, power, President of the Russian Federation, agencies of state power, parliamentarism.

1. Закрепленные в Конституции Российской Федерации принципы народовластия, разделения властей, идеологического и политического многообразия позволяют развивать парламентаризм не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации. Гарантией становления и развития парламентаризма на региональном уровне является признание верховенства Конституции Российской Федерации на всей территории России, ибо, как верно отмечает Н.А. Михалева, ни один субъект Федерации не может сформировать систему государственных органов таким образом, чтобы какой-либо из основополагающих принципов конституционного строя был нарушен <1>. И в реальной практике государственного строительства всех субъектов Российской Федерации органы государственной власти образованы и функционируют на основе вышеназванных конституционных принципов. В связи с этим имеются основания утверждать, что парламентаризм присущ государственному устройству субъектов Федерации. И тот факт, что законодательные (представительные) органы субъектов Федерации (далее - законодательные органы) не характеризуются как парламенты в федеральной Конституции и законодательстве, не может служить аргументом в пользу его отрицания.

--------------------------------

<1> См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.В. Лазарева. М.: Спарк, 2002. С. 480.

2. Традиционно в научной литературе парламентаризм рассматривается на уровне всего государства. При этом под таковым понимается система организации и функционирования государственной власти, которая структурно и функционально основана на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента <2>. Такое определение представляется недостаточно полным. Во-первых, потому, что в нем не отражается по меньшей мере три основополагающих принципа парламентаризма - принцип народовластия, а также принципы политического и идеологического многообразия. Во-вторых, потому, что понятие "ведущая роль парламента" весьма субъективно и не содержит конституционно-правовых критериев. Исходя из этого, понятие парламентаризма следует скорректировать, имея в виду отражение в нем и конституционных принципов народовластия, политического и идеологического многообразия. Именно от степени учета этих принципов в организации взаимодействия органов государственной власти зависит содержание и направленность деятельности парламентов, включая законодательные органы субъектов Федерации.

--------------------------------

<2> См.: Саидов А.Х., Хабриева Т.Я. Парламентский глоссарий. М.: Норма, 2008. С. 234 - 235.

3. Согласно ст. 94 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом парламентского типа. И имеются достаточные основания для признания его таковым. На федеральном уровне Федеральное Собрание взаимодействует с другими органами государственной власти на основе принципа разделения властей. Российскому парламенту не подчинены законодательные органы субъектов Федерации. Их отношения строятся на принципах сотрудничества и не требуют создания вертикально подчиненной системы, как это было в советский период. Кроме того, наиболее многочисленная палата Федерального Собрания РФ - Государственная Дума образована и действует на основе принципов политического и идеологического многообразия. Это проявляется в том, что в ее составе имеются депутаты - представители четырех политических партий, сгруппированные в депутатские фракции и, соответственно, в парламентское большинство и оппозиционное меньшинство.

В то же время утверждать, что российскому парламенту принадлежит ведущая роль в системе федеральных органов власти, на наш взгляд, преждевременно. Центром государственной власти в нашей стране является Президент России, а не парламент. В этом видится особенность российского парламентаризма. При этом нельзя не заметить, что в последние годы повышается значимость российского парламента как федерального органа государственной власти. Этот вывод подтверждается, к примеру, закреплением за Федеральным Собранием права проводить парламентские расследования, а также правом Государственной Думы заслушивать отчеты Правительства России.

4. Сложившиеся на федеральном уровне взаимоотношения между органами государственной власти стимулируют развитие парламентаризма в субъектах Федерации в его российской интерпретации. Как и на федеральном уровне, центр власти в субъектах Федерации фокусируется на их высших должностных лицах. Такую расстановку сил следует характеризовать как первую особенность регионального парламентаризма. Второй его особенностью является то, что региональный парламентаризм складывается не по воле избирателей, всего населения соответствующих субъектов Федерации. Его становление и развитие инициируются "сверху" и гарантируются федеральной Конституцией и федеральными законами. В основе деятельности субъектных органов государственной власти лежат конституционные принципы, характерные для парламентских правоотношений. Реализации этих принципов способствуют нормы избирательного права, установившие пропорционально-мажоритарную систему выборов депутатов законодательных органов субъектов Федерации, а также нормы Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <3> (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ). В ст. 1 этого Закона, например, к принципам, на основе которых осуществляется государственная власть в субъектах Федерации, относятся принцип ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную и принцип самостоятельного осуществления государственной власти субъектов Федерации принадлежащих им полномочий.

--------------------------------

<3> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005 (первая публикация).

5. Развитие парламентаризма в субъектах Федерации в определенной степени гарантируют нормы, определяющие порядок формирования их законодательных органов. Согласно ч. 4 ст. 4 Федерального закона N 184-ФЗ, не менее 50% депутатов этих органов должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах. Таким образом, закладываются основы создания в региональных законодательных органах партийных фракций. Это допустимо только в законодательных органах парламентского типа. О наличии парламентаризма свидетельствует и организация взаимоотношений избирателей и депутатов законодательных органов субъектов Федерации на основе принципа свободного мандата. Но, на наш взгляд, свободным мандатом обладают только депутаты, избранные по одномандатным округам, ибо депутаты, избранные по партийным спискам, должной свободы действий и самостоятельности не имеют.

6. Анализ компетенции законодательных органов субъектов Федерации показывает, что они наделены полномочиями, которые свойственны парламентам. К числу таковых относятся полномочия, которые им предоставлены в кадровой сфере, а также при осуществлении контрольной деятельности. Законодательные органы наделяют полномочиями высшее должностное лицо субъекта Федерации, назначают на должность и освобождают от должности других должностных лиц. Им принадлежит право выражать недоверие (доверие) руководителям органов исполнительной власти субъекта Федерации, в назначении которых они принимали участие.

Достаточно сильные правовые позиции у законодательных органов субъектов Федерации в контрольной сфере. Они вправе осуществлять контроль за исполнением законов и бюджетов субъектов Федерации, а также за соблюдением установленного порядка распоряжения региональной собственностью. Такого рода деятельность способствует укреплению основ парламентаризма в субъектах Федерации.

7. В то же время имеется немало факторов, сдерживающих развитие регионального парламентаризма. Вряд ли способствует его становлению право Президента России распускать законодательный орган субъекта Федерации. Данное право при определенных в законе условиях не корреспондирует с принципами народовластия, федерализма, иными парламентскими принципами. К числу факторов, не позволяющих укореняться в субъектах Федерации основам парламентаризма, следует отнести и порядок отбора кандидатур на должности высших должностных лиц, и порядок наделения их соответствующими полномочиями. Существенно сужает реализацию принципа народовластия, а значит, не способствует развитию парламентаризма повсеместное внедрение в практику пропорциональной избирательной системы.

8. В парламентской республике больше возможностей для реализации народом, каждым отдельно взятым гражданином прав на участие в управлении делами государства. Значит, парламентаризм следует более активно развивать как на федеральном, так и на субъектном уровне. Для решения этого вопроса в субъектах Федерации следовало бы внести ряд изменений в Федеральный закон N 184-ФЗ. В нем целесообразно отразить именно общие принципы организации формирования и деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, а не прямое регулирование практически всех сфер их деятельности, как это сделано сейчас. На наш взгляд, в этом Законе следует расширить приоритеты законодательных органов по отношению к исполнительной власти и высшему должностному лицу субъекта Федерации, создать более широкие условия для участия населения в законодательной деятельности и ее оценке. Представляется целесообразным установить, что законодательные органы субъектов Федерации являются единственными региональными органами государственной власти, участвующими в законодательном процессе на федеральном уровне. Гарантия обеспечения этого правила видится в установлении порядка, согласно которому высшие исполнительные органы субъектов Федерации свои замечания и предложения на федеральные законопроекты направляют в соответствующие законодательные органы, которые от своего имени направляли бы в Государственную Думу Федерального Собрания консолидированное заключение субъекта Федерации. Следует вернуться к мажоритарной системе избрания депутатов, а также обеспечить приоритет принципа народовластия в случае привлечения законодательного органа субъекта Федерации к ответственности. Для этого необходимо установить порядок, в соответствии с которым высшее должностное лицо субъекта Федерации и Президент России могло бы только инициировать перед избирателями роспуск законодательного органа по обозначенным в Федеральном законе N 184-ФЗ основаниям. Само же право досрочно распускать его должно принадлежать избирателям. Повышению авторитета законодательных органов субъектов Федерации способствовало бы и предоставление их председателям права промульгации региональных законов. Такая корректировка Федерального закона N 184-ФЗ не противоречит, а, наоборот, соответствует Конституции Российской Федерации. Она позволила бы переместить центр власти к коллективному органу, избранному демократическим путем, а следовательно, укрепить парламентаризм на уровне субъектов Федерации. Это, в свою очередь, стимулировало бы его развитие в масштабах всей Российской Федерации.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_7531.html