О правах коренных малочисленных народов Севера России

Андриченко Л.В.
Журнал российского права, 2010.

Тема обеспечения прав коренных малочисленных народов, несмотря на ее актуальность и практическую значимость, мало изучена в российской юридической науке. Данной проблеме посвящена новая книга известного ученого, одного из крупнейших в России специалистов в сфере правового регулирования статуса коренных малочисленных народов профессора, доктора юридических наук В.А. Кряжкова.

В книге на основе широкого обобщения российской и зарубежной правовой науки и практики представлен анализ многочисленных проблем правового регулирования статуса коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Об этом свидетельствует и развернутое оглавление книги, в котором представлены практически все аспекты правового регулирования статуса этих народов. Правда, не совсем понятно, с какой целью дается еще и краткое содержание. Возможно, автор хотел тем самым сразу показать весь спектр наиболее крупных проблем, которые он обозначил в своей работе.

Издание имеет достаточно четкую, логически выверенную структуру и довольно значительно по объему (35 усл. печ. л.). Книга поделена на две части: первая содержит историко-правовые и теоретические вопросы регулирования прав коренных малочисленных народов Севера; вторая посвящена общим вопросам обоснования права данных народов на самоопределение и характеристике его конкретных аспектов. В работе не только раскрывается современное состояние российского законодательства в указанной сфере отношений, но и дается интересный ретроспективный анализ, который позволяет увидеть динамику развития данных отношений, проследить позицию государства в части обеспечения и защиты прав коренных малочисленных народов в разные периоды отечественной истории.

Исследуя российское законодательство в области обеспечения прав коренных малочисленных народов Севера, В.А. Кряжков постоянно сравнивает его с состоянием международного права. И это связано не только с общей тенденцией сближения правовых систем как одной из закономерностей общественного развития в условиях глобализации. Для такого исследовательского подхода имеется непосредственная конституционная обусловленность. Конституция РФ специально подчеркивает приверженность Российского государства общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации в сфере обеспечения прав коренных малочисленных народов (ст. 69). Как справедливо считает автор, такое указание требует и более открытой позиции органов публичной власти, включая суды, в отношении использования международных норм и принципов в своей практической деятельности. В работе проводится детальный анализ международно-правовых норм, распространяющихся на коренные малочисленные народы Севера России, рассматриваются способы их вхождения в российскую правовую систему, определяются условия императивности международно-правовых норм для их внутреннего применения.

Наряду с международными актами, составляющими международные обязательства Российской Федерации, в книге анализируются и международные договоры, которые на сегодняшний день пока не входят в правовую систему России. Отдельное внимание уделено Конвенции N 169 МОТ 1989 г. "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах", вопрос о ратификации которой уже много лет обсуждается в России. Во многом действующее российское законодательство по своим формальным характеристикам соответствует подходам, применяемым в Конвенции, хотя ряд позиций в целях ратификации потребует применения оговорки. Следует согласиться с мнением В.А. Кряжкова о том, что ратификация Конвенции для России по-прежнему актуальна, так как будет способствовать повышению доверия к органам власти со стороны самих коренных малочисленных народов, придаст ускорение, всесторонность и взаимосвязанность законотворчеству в рассматриваемой сфере, обеспечит его внутреннюю стабильность.

Большое место в работе занимают исследование природы и общая характеристика специальных прав коренных малочисленных народов Севера. Автор обосновывает необходимость предоставления специальных прав коренным малочисленным народам, в том числе рассматривает этот вопрос в контексте базовых категорий равноправия и справедливости; анализирует условия предоставления специальных прав; проводит соотношение специальных прав с такими близкими сопоставимыми понятиями, как льготы, компенсации и проч. В то же время при характеристике соотношения данных понятий в ряде случаев встречаются некоторые логические неточности, например указывается, что "лицам, относящимся к коренным малочисленным народам, кроме специальных прав предоставляются льготы" (с. 166). По сути, это означает, что "специальные права" и "льготы" - два отдельных самостоятельных понятия. Однако уже на следующей странице автор доказывает, что льготы представляют собой разновидность специальных прав.

К сожалению, не все моменты, касающиеся условий предоставления специальных прав, в книге обосновываются достаточно подробно и ясно. Так, в качестве одного из таких обязательных условий автор называет "связанность специальных прав с местом постоянного проживания лица" (с. 141 - 143). Однако этот вопрос, как нам представляется, недостаточно полно раскрывается в отношении представителей коренных малочисленных народов России, ведущих кочевой образ жизни и не имеющих места постоянного жительства.

В.А. Кряжков отмечает, что "местом проживания лиц, ведущих кочевой образ жизни, может признаваться то, где они зарегистрированы, например место дислокации соответствующей администрации поселения, с которой они наиболее связаны, либо место расположения организации, с которой они состоят в отношениях" (с. 143). Он считает, что такой подход согласуется с Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации <1>, ссылаясь при этом на п. 26 данного документа.

--------------------------------

<1> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713.

Однако содержащаяся в п. 26 Правил норма регламентирует случаи регистрационного учета граждан по месту дислокации организаций, с которыми граждане находятся в трудовых отношениях, если условия и характер их работы связаны с постоянным передвижением (лица плавающего состава морского и речного флотов, работники геологических, поисковых и разведочных экспедиций и др.). Таким образом, вряд ли данный пункт Правил можно напрямую распространять и на место дислокации соответствующей администрации поселения либо на место расположения организации, с которой лица, относящиеся к коренным малочисленным народам и ведущие кочевой образ жизни, состоят в отношениях, к тому же неясно, о каких отношениях здесь идет речь.

Вопросы регистрационного учета граждан, относящихся к коренным малочисленным народам России, ведущих кочевой образ жизни и не имеющих постоянного места жительства на территории Российской Федерации, на сегодняшний день не регламентированы на правовом уровне, т.е. налицо элементарный пробел в правовом регулировании. Практика регистрационного учета таких граждан идет по пути, когда в их паспортах в отметке о регистрационном учете указывается, например, "с. Яр-Сале, тундра", "с. Белоярск, тундра". Такой подход (продолжающийся, кстати, еще с советского времени) не имеет четкой современной правовой основы и требует специальной дополнительной регламентации. К сожалению, отсутствие законодательного регулирования нередко приводит к ущемлению прав граждан, относящихся к названным народам, особенно в части реализации ими социально-экономических прав.

Особенно детально в книге рассматриваются вопросы обеспечения прав коренных малочисленных народов на земли, что вполне объективно и соответствует общему признанию особой связи, как материальной, так и духовной, коренных малочисленных народов с землями их традиционного проживания. В.А. Кряжков всесторонне анализирует международно-правовое понимание права коренных народов на земли, исследует достаточно широкую практику законодательного регулирования земельных отношений с участием коренных народов в зарубежных странах, рассматривает законодательные характеристики и особенности реализации данного права в России, причем последнее - с учетом как федерального, так и регионального уровней правового регулирования, анализа судебной практики. К сожалению, нельзя не согласиться с неутешительным выводом автора о том, что в конечном счете "масса дефектов" федерального законодательства "значительно снижает эффективность правового регулирования рассматриваемых отношений, приводит к разноплановой, не всегда логичной практике, способствует возникновению конфликтов на всех уровнях" (с. 303).

Автор обратил внимание и на такие аспекты права на самоопределение коренных малочисленных народов, как их права на этническую самоидентификацию, национально-территориальные образования, участие в управлении делами государства, сохранение и развитие своей культуры. Реализация названных прав позволяет коренным малочисленным народам не только самостоятельно решать вопросы своего бытия, но и обращаться к законным средствам защиты своего права на самоопределение во всех его проявлениях. Благодаря закреплению в законодательстве государства данных конкретных прав право на самоопределение перестает быть аморфным юридическим принципом, а становится реальным средством развития малочисленных народов. В.А. Кряжков справедливо обращает внимание на то, что недостаточно только законодательного закрепления указанных прав, необходимым постулатом для обеспечения права на самоопределение является четкое определение организационно-правовых форм реализации прав коренных малочисленных народов, в противном случае последнее становится только элементом декларации со стороны государства, а не его реальной политикой.

Интересные идеи высказаны автором в заключении. В нем содержатся не просто общие выводы и суждения, сделанные по материалам проведенного исследования, но и даются некоторые новые предложения, которые касаются общих перспектив развития аборигенного права. Так, В.А. Кряжков анализирует проблемы систематизации законодательства в области прав коренных малочисленных народов, в том числе ставит вопрос о возможностях его кодификации. Безусловно, имеются отдельные предпосылки к осуществлению некоторых форм систематизации, в частности его консолидации. Что же касается кодификации аборигенного законодательства, то и здесь, на наш взгляд, вывод автора носит вполне объективный характер: кодификация такого законодательства - вопрос для России пока преждевременный. Российское законодательство в этой сфере не имеет тех качеств, которые бы позволяли осуществить такую кодификацию, - отсутствует надлежащая полнота правового регулирования, регламентация отдельных отношений не носит достаточно ясного, четкого и устойчивого характера (с. 526 - 527). В то же время для апробации некоторых форм систематизации можно использовать "площадки" субъектов Федерации.

Несомненно, данная книга представляет интерес для ученых и займет достойное место в ряду научных публикаций, посвященных проблеме прав коренных малочисленных народов Севера России. Она окажет существенную поддержку в преподавании научных дисциплин юридического профиля в высших учебных заведениях страны. Вместе с тем в книге представлено огромное количество предложений и выводов, направленных на совершенствование правового положения коренных малочисленных народов, которые, надеемся, будут замечены и органами государственной власти и учтены ими в их практической деятельности.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_7548.html