"Преобразование" конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в решениях региональных органов конституционной юстиции

Аничкин Е.С.
Электронный ресурс, 2010.

Конституция (устав) субъекта РФ является базовым, системообразующим звеном в законодательстве соответствующего субъекта Российской Федерации. Обладая основополагающим учредительным характером, конституция (устав) субъекта РФ пребывает в постоянном развитии, которое происходит главным образом путем реализации и внесения поправок. Кроме того, своеобразным и все более заметным путем развития учредительного акта субъекта РФ является "преобразование".

Ключевые слова: конституция (устав) субъекта РФ, конституционный (уставной) суд.

Constitution is the basic subject of the RF, system-link in the legislation of the RF subject. Possessing a fundamental constitutional character, the constitution (charter) of the RF subject is in constant development, which occurs mainly through the implementation and amendment. In addition, the original and more apparent through the development of the constituent instrument of the RF subject is "transformation".

По своей природе "преобразование" основного закона представляет собой совокупность фактов существенного изменения смысла его отдельных положений при сохранении неприкосновенности текста. Многократность фактов "преобразования" учредительного акта субъекта РФ свидетельствует об очевидности процесса его нетекстуальной модификации. "Преобразование" конституции (устава) субъекта РФ осуществляется двумя основными способами - путем текущего нормативно-правового регулирования и нормативного и казуального толкования основного закона субъекта РФ в рамках конституционного (уставного) судопроизводства. Однако в настоящее время "судебный" путь развития учредительного акта в большинстве субъектов РФ отсутствует, что объясняется функционированием органов конституционной (уставной) юстиции только в 16 субъектах Федерации <1>. В связи с этим особо актуальным представляется исследование "преобразования" конституций (уставов) субъектов РФ в решениях региональных органов конституционной юстиции.

--------------------------------

<1> См.: Митюков М.А. Современные тенденции развития региональной конституционной юстиции (опыт социологического осмысления) // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 14. С. 19.

"Преобразование" конституций (уставов) субъектов Российской Федерации наблюдается в таких подотраслях (институтах) регионального законодательства, как: 1) права и свободы человека и гражданина; 2) основы организации и функционирования высших органов государственной власти субъектов РФ; 3) местное самоуправление; 4) законотворческие процедуры и нормативные правовые акты. Кроме того, для некоторых республик в составе Российской Федерации характерно "преобразование" тех конституционных норм, которые закрепляют основы их правового статуса. Наиболее показательны и многообразны примеры "преобразования" норм конституций (уставов) субъектов РФ, закрепляющих основы организации и функционирования высших органов государственной власти субъектов РФ. В связи с этим рассмотрим "преобразование" учредительных актов субъектов РФ на примере соответствующих норм. Исследование "преобразования" конституций (уставов) субъектов РФ в части установления основ организации и функционирования высших органов государственной власти субъектов РФ позволяет выделить несколько типичных случаев.

1. Из-за несогласованности и неясности норм региональных основных законов конституционному (уставному) суду иногда приходится разграничивать дублирующиеся полномочия региональных органов государственной власти. Например, в Постановлении Конституционного суда Республики Башкортостан 24 сентября 1998 г. N 6-П по делу "О толковании пункта 25 статьи 88 Конституции Республики Башкортостан" Суду пришлось разграничивать полномочия Государственного Собрания и Конституционного суда Республики Башкортостан по отмене указов и распоряжений Президента Республики Башкортостан в случае их несоответствия республиканской Конституции. Эту двусмысленность республиканский Конституционный суд преодолел путем ограничительного толкования п. 25 ст. 88 Конституции Республики Башкортостан, установив, что предусмотренное этим пунктом право Государственного Собрания отменять акты Президента Республики Башкортостан в случае их несоответствия Конституции Республики Башкортостан следует понимать как право высшего законодательного (представительного) органа отменять акты Президента, изданные по вопросам, которые требуют законодательного регулирования <2>. Сложно не согласиться с М.А. Митюковым в том, что "это Постановление Конституционного суда фактически установило новую правовую норму, разграничивающую компетенцию двух государственных институтов Республики Башкортостан" <3>. В дальнейшем данные положения республиканской Конституции претерпели текстуальные изменения с учетом рассмотренного "преобразования". Если в первоначальной редакции Конституции Башкортостана от 24 декабря 1993 г. к полномочиям Государственного Собрания была отнесена "отмена указов и распоряжений Президента Республики Башкортостан в случае их несоответствия Конституции Республики Башкортостан и законам Республики Башкортостан" (п. 25 ст. 88), то уже в редакции от 3 декабря 2002 г. "обжалование актов Президента Республики Башкортостан... в судебном порядке" (п. 22 ст. 71).

--------------------------------

<2> См.: Известия Башкортостана. 1998. 6 октября.

<3> Митюков М.А., Барнашов А.М. Очерки конституционного правосудия (сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практики). Томск, 1999. С. 388.

Иллюстрацией судебного решения, подрывающего принцип равноправия палат регионального парламента и расширяющего полномочия нижней палаты за счет верхней палаты, является Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 9 декабря 1999 г. N 5-П по делу "О толковании статей 58, 58.1 Конституции Республики Саха (Якутия) в части разработки, рассмотрения и принятия закона о государственном и республиканском бюджете". Часть 1 ст. 58 Конституции Республики Саха (Якутия) предусматривает отнесение к ведению Палаты Республики - верхней палаты Государственного Собрания рассмотрения и принятия республиканских конституционных законов, государственного и республиканского бюджета, законов по вопросам финансового, валютного, кредитного регулирования, внесенных Палатой Представителей - нижней палатой Государственного Собрания. Ходатайствующий (депутат Государственного Собрания Р.А. Бурнашов) полагает, что в этой статье слова "внесенных Палатой Представителей" относятся к законам по вопросам финансового, валютного, кредитного регулирования, но не к конституционным законам и не к государственному и республиканскому бюджету. Другими словами, рассмотрение и принятие государственного и республиканского бюджета относится к исключительному ведению Палаты Республики, а контроль над расходной частью государственного и республиканского бюджета относится согласно ст. 58.1 Конституции к ведению Палаты представителей. Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) осуществил иное прочтение ч. 1 ст. 58 Конституции, решив, что слова "внесенных Палатой представителей" употреблены в качестве заключающего определения ко всему ряду однородных членов" (конституционных законов, государственного и республиканского бюджета, законов по вопросам финансового, валютного, кредитного регулирования), перечисленных в ч. 1 этой статьи. Следовательно, по мнению Суда, к ведению Палаты Республики относится рассмотрение и принятие закона о государственном и республиканском бюджете, внесенного Палатой представителей. Это обусловлено тем, что Палата представителей разрабатывает законопроекты не только в сфере своего законодательного регулирования, но и в сфере законодательных полномочий Палаты Республики <4>. Таким образом, в споре между палатами Государственного Собрания Республики Саха (Якутия) о разграничении полномочий в отношении закона о государственном и республиканском бюджете Конституционный Суд истолковал недостаточно определенные положения республиканской конституции в пользу нижней палаты парламента.

--------------------------------

<4> См.: Якутия. 1999. 22 декабря.

2. Предоставление дополнительных прав отдельным органам государственной власти (должностным лицам) субъектов РФ. Так, в Постановлении Уставного Суда Санкт-Петербурга от 24 декабря 2002 г. N 048-049 по делу "О толковании отдельных положений статей 32 и 33 Устава Санкт-Петербурга" содержится разъяснение, в соответствии с которым закон Санкт-Петербурга, направленный Законодательным Собранием Санкт-Петербурга губернатору для обнародования, предполагается соответствующим всем уставным условиям его принятия, если иное не установлено судом. При этом губернатор Санкт-Петербурга обязан либо обнародовать, либо отклонить поступивший к нему закон Санкт-Петербурга, включая случаи, когда он приходит к выводу о том, что был нарушен установленный порядок его принятия <5>. Как видно, презумпция соответствия закона Санкт-Петербурга установленному порядку его принятия может быть опровергнута не только судом, но и губернатором, что не вытекает из буквального смысла ст. ст. 32 и 33 Устава Санкт-Петербурга.

--------------------------------

<5> См.: Санкт-Петербургские ведомости. 2003. N 1. 4 января.

Неоднозначной выглядит и правовая позиция Уставного Суда Санкт-Петербурга, содержащаяся в Постановлении от 16 мая 2003 г. N 072-П. Рассматривая вопрос об основаниях прекращения полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Суд указал, что Устав Санкт-Петербурга, предусматривая 4-летний срок полномочий этого законодательного органа, не исключает возможность продления или сокращения продолжительности полномочий Законодательного Собрания в связи с возникновением объективных обстоятельств. В этой связи Уставом предусматривается (п. 3 ст. 29), что полномочия Законодательного Собрания предыдущего созыва прекращаются только после начала деятельности Законодательного Собрания нового созыва. На основании данного положения Суд сделал вывод о том, что, если Законодательное Собрание нового созыва по какой-либо причине не приступило к своей работе, сохраняются полномочия Законодательного Собрания прежнего созыва даже тогда, когда уставный срок его полномочий истек <6>. Неудивительно, что по данному постановлению трое судей Уставного Суда Санкт-Петербурга (Н.Ф. Гуцан, Л.Б. Ескина и А.А. Ливеровский) выразили особые мнения, отметив, что из положений Устава города не следует возможность сохранения полномочий Законодательного Собрания после истечения "уставного" срока их полномочий. По сути, Суд, предоставив Законодательному Собранию Санкт-Петербурга дополнительное основание для продления его полномочий, создал новую норму права. Но основная проблема заключается в том, что "мандат народного представителя ограничен определенным сроком, продление которого нарушает гарантированное Конституцией РФ право граждан на участие в государственных делах" и "не согласуется с основополагающими принципами формирования представительных органов" <7>.

--------------------------------

<6> См.: Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 16 мая 2003 г. N 072-П по делу "О толковании положений пункта 3 статьи 23, пункта 3 статьи 25.1, пункта 6 статьи 40 и пункта 2 статьи 41 Устава Санкт-Петербурга" // Санкт-Петербургские ведомости. 2003. N 102. 3 июня.

<7> Волкова Н.С., Хабриева Т.Я. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и парламент. М., 2005. С. 144.

Определенные возражения вызывает Постановление Уставного Суда Свердловской области от 21 июля 1998 г. N 1-П по делу "О толковании пункта 1 ст. 35 Устава Свердловской области в связи с запросом Палаты представителей Законодательного Собрания Свердловской области". В п. 1 ст. 35 Устава Свердловской области предусмотрено, что депутаты Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области выполняют свои функции на постоянной профессиональной основе, а депутаты Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской области выполняют свои функции на неосвобожденной основе, кроме председателя и его заместителей. Из сказанного недвусмысленно следует, что председатель и заместители председателя Палаты Представителей должны выполнять свои функции на освобожденной основе. Вместе с тем в ходе выборов заместителя председателя Палаты Представителей возникла неопределенность в том, на какой основе указанное лицо должно выполнять свои функции. Уставный Суд Свердловской области интерпретировал вполне однозначные положения ч. 1 ст. 35 Устава своеобразно, указав, что их следует понимать "не как исключающие заместителей председателя Палаты Представителей из числа депутатов, работающих на неосвобожденной основе, а как отграничивающие условия их деятельности от условий деятельности других депутатов Палаты Представителей". Далее Суд отметил: "Это отграничение состоит в том, что в отличие от других депутатов Палаты Представителей, работающих только на неосвобожденной основе, в отношении депутатов, занимающих должности заместителей председателя Палаты Представителей, пункт 1 статьи 35 Устава Свердловской области не содержит положений, обязывающих либо запрещающих им осуществлять свои функции только на постоянной профессиональной или только на неосвобожденной основе" (п. 12 мотивировочной части Постановления) <8>. Итак, безальтернативным положениям ч. 1 ст. 35 Устава Суд придал вариативный характер, следствием чего стала возможность выбора заместителями председателя Палаты Представителей основы занятия своей должности в палате парламента. Явная уязвимость такой правовой позиции предопределила последующие текстуальные изменения п. 1 ст. 35 Устава Свердловской области в редакции от 27 декабря 2004 г. Согласно обновленной норме, устранившей дефект толкования: "Депутаты областной Думы осуществляют депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе. Депутаты Палаты Представителей осуществляют депутатскую деятельность без отрыва от основной деятельности, за исключением председателя Палаты Представителей и его заместителей, осуществляющих депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе".

--------------------------------

<8> Собрание законодательства Свердловской области. 1998. N 10. Ст. 769.

3. Установление дополнительных обязанностей отдельных органов государственной власти (должностных лиц) субъектов РФ. Показательным примером может послужить Постановление Конституционного Суда Республики Тыва от 2 февраля 2006 г. по делу "О толковании части 2 статьи 100 Конституции Республики Тыва в связи с запросом Палаты Представителей Великого Хурала Республики Тыва". В соответствии с этой статьей совместные заседания палат Великого Хурала Республики Тыва проводятся для рассмотрения ежегодного послания Председателя Правительства Республики Тыва (высшего должностного лица Республики Тыва) Великому Хуралу Республики Тыва об определении основных направлений внутренней политики и развития межрегиональных, международных и внешнеэкономических связей Республики Тыва, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и Республики Тыва. Основанием для обращения в республиканский Конституционный суд послужила обнаружившаяся неопределенность в понимании положений ч. 2 ст. 100 Конституции Республики Тыва в части рассмотрения ежегодного послания Председателя Правительства Республики Тыва и дальнейших действиях Великого Хурала после его заслушивания. Несмотря на то что вопрос о последствиях заслушивания послания указанной статьей не регулируется, Конституционный суд Республики Тыва установил следующее: "Великий Хурал Республики Тыва, осуществляя свою деятельность в демократическом механизме единой государственной власти (ст. 9, ч. 1 ст. 96 Конституции Республики Тыва), не является абсолютно свободным от позиций, заявленных высшим должностным лицом Республики Тыва в ежегодном послании, и обязан учитывать их в своей деятельности". В частности, Великому Хуралу при разработке планов законопроектных работ "необходимо учитывать позиции высшего должностного лица Республики Тыва", а в случае, "если планы законопроектных работ уже утверждены, они подлежат корректировке на заседаниях по рассмотрению послания, проводимых в каждой из палат согласно их регламентам" (п. 1 резолютивной части Постановления) <9>. Как видно, Конституционный Суд восполняет явный пробел в правовом закреплении института послания высшего должностного лица Республики Тыва, благодаря чему норма из нейтральной трансформируется в императивную, налагая на республиканский парламент дополнительную обязанность.

--------------------------------

<9> Дайджест оперативной информации. Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации. 2006. N 10. С. 46.

4. Универсализация конституционных (уставных) норм, регулирующих вопросы организации отдельных органов государственной власти субъектов РФ. Например, в Постановлении Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 7 мая 1997 г. N 4-П по делу "О толковании статьи 78 Конституции Республики Саха (Якутия) и о проверке конституционности части 3 статьи 6 Закона Республики Саха (Якутия) "О Президенте Республики Саха (Якутия)" были универсализированы нормы о республиканских органах государственной власти. Основой решения послужил вопрос о допустимости совмещения должностей вице-президента Республики Саха (Якутия) и главы администрации г. Якутска как муниципального образования. Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции Республики Саха (Якутия) государственная власть в республике действует в соответствии с принципом разграничения полномочий республиканских и местных органов власти. Помимо этого, в соответствии с ч. 3 ст. 6 Закона Республики Саха (Якутия) "О Президенте Республики Саха (Якутия)" от 16 октября 1991 г. вице-президент Республики Саха (Якутия) не может занимать никакие другие должности в государственных и иных структурах и получать от них какие-либо вознаграждения, кроме своего жалованья <10>. На основании этого Суд обоснованно признал соответствие ч. 3 ст. 6 Закона ч. 1 ст. 3 Конституции Республики Саха (Якутия) и констатировал недопустимость совмещения вице-президентом Республики Саха (Якутия) должности главы администрации г. Якутска. Обращает на себя внимание факт обоснования решения ссылкой на ст. 3 Конституции Республики Саха (Якутия), где говорится о разграничении полномочий между республиканскими и местными органами власти, а не отдельными должностными лицами. По этой причине заслуживает поддержки особое мнение судьи республиканского Конституционного суда А. Петракова: "В соответствии со статьей 50 Конституции вице-президент не является республиканским органом власти, как того требует часть 1 статьи 3 Конституции", в связи с чем "второе предложение части 1 статьи 3 Конституции суд ошибочно распространил на должностное лицо (на вице-президента), как на республиканский орган власти" <11>. Иными словами, Суд расширительно прочитал понятие "республиканский орган государственной власти", охватив им также должностных лиц.

--------------------------------

<10> См.: Советы Якутии. 1991. N 69. 19 октября. В настоящее время утратил силу в связи с принятием Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 11 октября 2006 г. "О Президенте Республики Саха (Якутия)".

<11> Якутия. 1997. 21 мая.

Существуют примеры, когда орган региональной конституционной юстиции необоснованно избегает универсализации. В этом плане примечательно Постановление Конституционного суда Республики Карелия от 7 июля 2005 г., признавшее неконституционность ч. 2 ст. 11 Закона Республики Карелия "О Конституционном суде Республики Карелия". Согласно ч. 2 ст. 11 Закона лицо, не являющееся судьей, впервые назначается на должность судьи Конституционного суда сроком на три года, а по истечении указанного срока это лицо по представлению главы Республики Карелия может быть назначено Законодательным Собранием Республики Карелия на ту же должность без ограничения срока полномочий. Суд посчитал, что эти положения не в полной мере обеспечивают реализацию конституционных принципов независимости и несменяемости судей Конституционного суда Республики Карелия и демонстрируют пример превышения субъектом Российской Федерации своих полномочий по такому предмету совместного ведения, как "кадры судебных органов" (п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) <12>. Вместе с тем Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе" определил (п. 4 ст. 13), что срок полномочий судей конституционных (уставных) судов устанавливается законами субъектов РФ <13>. Другими словами, федеральный законодатель не распространил на судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ трехгодичный первоначальный срок полномочий, установленный для судей федеральных судов, но и не исключил возможность его установления законами субъектов РФ. Следовательно, Республика Карелия как субъект Российской Федерации была вправе осуществить оспариваемое правовое регулирование, ибо вопрос о допустимости установления первоначального срока полномочий судей конституционных (уставных) судов находится в сфере ведения субъектов РФ. Представляется, однако, что в данном случае Конституционный суд Республики Карелия мог бы поддержать регионального законодателя и универсализировать норму о первоначальном сроке пребывания в должности федеральных судей в отношении судей республиканского конституционного суда.

--------------------------------

<12> См.: Постановление Конституционного суда Республики Карелия от 7 июля 2005 г. по делу "О проверке соответствия Конституции Республики Карелия части 2 статьи 11 Закона Республики Карелия "О Конституционном суде Республики Карелия" в связи с обращением депутата Законодательного Собрания Республики Карелия Ушакова Сергея Григорьевича" // Карелия. 2005. N 78. 21 июля.

<13> См.: Собрание законодательства РФ. 1997. N 1. Ст. 1.

Таким образом, "преобразование" представляет собой специфический и малоисследованный путь развития учредительных актов субъектов РФ. Роль решений региональных органов конституционной юстиции в этом процессе еще предстоит осмыслить. Вместе с тем исследование "преобразующих" правовых позиций конституционных (уставных) судов субъектов РФ (особенно в постановлениях о толковании положений конституции (устава) субъекта РФ) уже сейчас позволяет утверждать, что суды фактически формируют новые положения нормативного характера, развивающие конституционные (уставные) нормы и находящиеся с ними в неразрывной связи <14>. Наполняя конкретным содержанием абстрактные конституционные (уставные) положения, восполняя пробелы в конституционном (уставном) регулировании, ограничивая или расширяя сферу действия конституционной (уставной) нормы, а иногда и кардинально изменяя ее смысл, "преобразующие" правовые позиции региональных органов конституционной (уставной) юстиции способны корректировать сложившуюся нормативно-правовую среду и оказывать существенное воздействие на регулирование общественных отношений. Более того, в ряде случаев созданный путем судебного толкования образец правовой нормы впоследствии текстуально воспроизводится в положениях основного закона субъекта Федерации.

--------------------------------

<14> На нормотворческий характер решений конституционных (уставных) судов указывают в различных вариациях многие исследователи. См., например: Гошуляк В.В. Решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации как источник права // Законодательство и экономика. 2007. N 9. С. 15, 17; Митюков М.А. Толкование региональных конституций и уставов // Российская юстиция. 2000. N 8. С. 5 - 6; Худолей К.М. Функции актов толкования конституций (уставов) субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 12. С. 7.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_5291.html