Комитет конституционного надзора Союза ССР и его влияние на развитие конституционного правосудия в странах СНГ

Слесарева К.А.
Электронный ресурс, 2010.

В процессе исследования истории создания, становления и развития конституционного правосудия в России автор статьи выявил общее и особенное в деятельности Комитета конституционного надзора СССР и его роль в формировании конституционного контроля в странах СНГ.

Ключевые слова: Комитет конституционного надзора СССР, Конституционный Суд России, конституционное правосудие, конституционный надзор, Содружество Независимых Государств (СНГ).

In the process of study of the history of creation, formation and development of constitutional justice in Russia, the author of the article revealed the general and special in activity of the Committee of Constitutional Supervision of the USSR and the role thereof in formation of constitutional control in the countries of the CIS.

Key words: Committee of constitutional supervision of the USSR, Constitutional Court of Russia, constitutional justice, constitutional supervision, Commonwealth of Independent States (CIS).

Комитет конституционного надзора СССР является первым специализированным органом, обеспечивающим соответствие актов государственных органов Конституции СССР.

Комитет конституционного надзора СССР - это первая ступень возникновения и формирования конституционного правосудия не только в Российской Федерации, но и в других странах СНГ. Трудно отрицать тот факт, что именно данный орган является прародителем конституционных судов во всех странах СНГ (в Казахстане специализированным органом является Конституционный совет).

Многообразие концепций, идей и споры, которые предшествовали появлению данного органа, во многом помогли определить задачи, порядок организации, полномочия конституционных судов на постсоветском пространстве. Именно поэтому изучение процесса становления Комитета конституционного надзора СССР, анализ его заключений представляются необходимыми особенно сегодня, когда органы конституционного контроля в странах СНГ уже пережили кризис формирования, оформились окончательно и наработали свою уникальную практику.

Как отмечается в юридической литературе, нельзя говорить о полном отсутствии конституционного контроля на территории СССР. Тем не менее Комитет конституционного надзора СССР являлся уникальным органом, основной целью которого в соответствии со ст. 1 Закона СССР от 23 декабря 1989 г. "О конституционном надзоре в СССР" являлось обеспечение соответствия актов государственных органов и общественных организаций Конституции СССР, конституциям союзных и автономных республик, охраны конституционных прав и свобод личности, прав народов СССР, демократических основ советского общества.

Проблема конституционного контроля стала активно обсуждаться в конце 80-х годов. Идея создания специального органа, который контролировал бы соответствие законов и других правовых актов Конституции СССР, принадлежит М.С. Горбачеву. Вместе с тем обсуждались и другие возможные формы организации органа, обеспечивающего верховенство Основного закона. Так, предлагалось создание независимого Конституционного Суда СССР как органа конституционного правосудия. Поддержку также получила идея наделения Верховного Суда СССР полномочиями: определять конституционность нормативных актов по требованию центральных органов государственной власти СССР и союзных республик; по своей инициативе; по запросам высших органов власти СССР и союзных республик толковать нормативные акты; при рассмотрении гражданских и уголовных дел решать вопросы соответствия нормативных актов Конституции. Однако создание самостоятельного органа конституционного правосудия - Конституционного Суда не вписывалось в существующую концепцию государственного устройства, и основную поддержку получил Комитет конституционного надзора СССР. Комитет конституционного надзора СССР был учрежден Законом СССР от 1 декабря 1988 г., внесшим изменения в Конституцию СССР. Тем не менее стоит отметить, что при создании данного органа особенно жаркие дискуссии происходили по вопросам его формирования и компетенции <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Ведерников Н.Т., Петренко Д.С. Конституционное правосудие (теоретические, исторические и организационные основы) / Российский гос. торгово-экономический ун-т, кафедра конституционного и муниципального права. М.: Изд-во Российского гос. торгово-экономического ун-та, 2009. 322 с.; Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации: Учеб. пособие для студентов юрид. вузов и фактов. М.: Бек, 1998. 439 с.; Митюков М.А. Предтеча конституционного правосудия: взгляды, проекты и институциональные предпосылки (30-е - начало 90-х годов XX в.): Монография / Фонд проблем федерализма и местного самоуправления. М.: Формула правды, 2006. 176 с.

Итогом всех обсуждений явился Закон СССР от 23 декабря 1989 г. "О конституционном надзоре в СССР" <2>. Данный Закон определял цели и принципы конституционного надзора в СССР, в том числе независимость органов конституционного надзора и подчинение их только Конституции СССР, конституциям союзных и автономных республик.

--------------------------------

<2> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. М., 1989. N 29. Ст. 572.

Представляется необходимым обратить особое внимание на положения ст. 10 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР". В соответствии с вышеуказанной статьей Комитет конституционного надзора СССР рассматривал нормативные акты на их соответствие не только Конституции СССР, но и законам СССР, принятым Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР. Стоит отметить также и то, что данная статья не ограничивала круг актов, на соответствие которым осуществлялась проверка. В этой связи интерес вызывает ст. 18 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР", которая предусматривала, что Комитет должен был в резолютивной части своих заключений делать вывод о соответствии или несоответствии поднадзорных ему актов не только Конституции или законам СССР, но в надлежащих случаях и международным обязательствам СССР.

Интересно, что на практике Комитет конституционного надзора использовал это право и довольно часто давал заключение по поводу соответствия или несоответствия отдельных положений проверяемых нормативно-правовых актов СССР международным договорам и обязательствам СССР <3>. Однако конкретные международные договоры Комитет конституционного надзора не всегда называл даже в мотивировочной части своих заключений <4>. В этих случаях Комитет конституционного надзора ограничивался довольно общими понятиями и в своих заключениях говорил о "международных стандартах", "международных правовых актах о правах и свободах человека", "международных договорах СССР".

--------------------------------

<3> См., например: Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 4 апреля 1991 г. N 20 (2-22) "О положениях законодательства, ограничивающих равенство возможностей граждан в области труда и занятий" // Ведомости Съезда народных депутатов ССВР и Верховного Совета СССР. М., 1991. N 17. Ст. 501; Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 3 апреля 1991 г. N 19 (2-25) "Об обеспечении в законодательстве СССР права обвиняемого на защиту" // Там же. М., 1991. N 17. Ст. 500; Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 29 ноября 1990 г. N 12 (2-12) "О правилах, допускающих применение неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан" // Там же. М., 1990. N 50. Ст. 1080.

<4> См., например: Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 5 июля 1991 г. N 25 (2-32) "О соответствии Конституции СССР и международным актам положений Закона СССР "О советской милиции", определяющих полномочия милиции при проведении мероприятий по обнаружению преступлений в сфере экономики" // Там же. М., 1991. N 29. Ст. 857; Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 24 мая 1991 г. N 22 (2-24) "О некоторых положениях Закона "О гражданстве Литовской ССР" // Там же. М., 1991. N 26. Ст. 741.

Правда, и эта новелла отдельными учеными признавалась впоследствии недостаточной. Доктор юридических наук Ю. Решетов полагал, что с точки зрения современных международных стандартов "следовало бы, вероятно, наделить Комитет правом проверять соответствие самой нашей Конституции и законов СССР международно-правовым актам, ратифицированным Советским Союзом, всем международным обязательствам страны, и прежде всего пактам о правах человека" <5>.

--------------------------------

<5> См.: Митюков М.А. Предтеча конституционного правосудия: взгляды, проекты и институциональные предпосылки (30-е - начало 90-х годов XX в.): Монография / Фонд проблем федерализма и местного самоуправления. М.: Формула правды, 2006. 176 с.

В этой связи необходимо обратить внимание на законодательство стран СНГ, регулирующее данный вопрос. Так, контроль соответствия внутригосударственных нормативных правовых актов нормам международного права не является целью конституционных судов большинства стран СНГ, в том числе и России. На последнее обращает внимание Конституционный Суд Российской Федерации. Отказывая в принятии к рассмотрению жалоб гражданина К.Г. Аракелова как не являющихся допустимыми в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд указывает, что он не правомочен принимать решения о соответствии нормативных актов общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации <6>.

--------------------------------

<6> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 июня 1998 г. N 71-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданина Аракелова Константина Григорьевича на нарушение его прав как члена РК РП Указами Президента Российской Федерации, касающимися деятельности КПСС и КП РСФСР" // СПС "КонсультантПлюс".

Все же и в практике Конституционного Суда Российской Федерации имеют место случаи, когда он использует нормы, содержащиеся в международных актах, не только как аргумент в мотивировочной части своих решений, но и в их резолютивной части. В качестве примера можно привести Постановление от 11 мая 2005 г. N 5-П относительно соответствия Конституции Российской Федерации ст. 405 УПК Российской Федерации <7>. Из мотивировочной части данного Постановления видно, что как Конституция Российской Федерации, так и Конвенция о защите прав человека и основных свобод закрепили принцип недопустимости повторного осуждения за одно и то же преступление. Вместе с тем Протокол N 7 Конвенции о защите прав человека и основных свобод содержит важное дополнение к этому принципу. Он говорит о допустимости повторного рассмотрения дела в определенных случаях. Это дополнение по своему смыслу связано со ст. 50 Конституции Российской Федерации, но непосредственного закрепления в национальном праве не имело. В силу этого Конституционный Суд не мог ограничиваться в резолютивной части указанием на то, что ст. 405 УПК не соответствует Конституции Российской Федерации. В нашем случае необходимо было внести изменения, исходя из содержания Протокола N 7, так как только в этом документе содержатся необходимые нормы. Ссылка в резолютивной части рассматриваемого постановления Конституционного Суда Российской Федерации на нормы международного права представляет собой необходимую, вынужденную меру, отказ от которой не представляется возможным.

--------------------------------

<7> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2005 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности статьи 405 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Курганского областного суда, жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, производственно-технического кооператива "Содействие", общества с ограниченной ответственностью "Карелия" и ряда граждан" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 22. Ст. 2194.

Надо отметить, что приведенное Постановление не единичное в своем роде. Отсылки к международно-правовым нормам при изложении резолюции имеются и в других решениях Конституционного Суда России <8>.

--------------------------------

<8> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2001 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И.В. Богданова, А.Б. Зернова, С.И. Кальянова и Н.В. Труханова" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 7. Ст. 700; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 марта 2007 г. N 333-О-П "По жалобе гражданина США Менахема Сайденфелма на нарушение частью третьей статьи 1 и частью первой статьи 466 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации его прав, гарантируемых Конституцией Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 28. Ст. 3478; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 8 февраля 2001 г. N 43-О "По жалобе гражданки Саломатовой Ольги Тимофеевны на нарушение ее конституционных прав положением пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 15. Ст. 1531; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 8 февраля 2001 г. N 42-О "По жалобе ЖСК "Юго-Запад", ЗАО "Югбизнесцентр", граждан Брагинец Ирины Анатольевны и Городько Сергея Алексеевича на нарушение конституционных прав и свобод положением пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 15. Ст. 1530.

Конечно, стоит отметить, что данный пример лишь косвенно отражает преемственность полномочия Комитета конституционного надзора СССР делать вывод о соответствии или несоответствии поднадзорных ему актов международным обязательствам СССР.

По другому пути пошел законодатель Беларуси. В соответствии со ст. 116 Конституции Республики Беларусь и ст. 5 Закона Республики Беларусь от 30 марта 1994 г. "О Конституционном Суде Республики Беларусь" Конституционный Суд рассматривает дела и дает заключения о соответствии актов не только Конституции, законам, декретам и указам Президента Республики Беларусь, но и ратифицированным международно-правовым актам.

Стоит обратить внимание и на особенности определения Законом СССР "О конституционном надзоре в СССР" круга субъектов, имеющих возможность обратиться в данный орган.

Прежде всего это касается положений ст. 12, которые наделяют Комитет конституционного надзора СССР правом по собственной инициативе решать вопросы о соответствии Конституции СССР и законам СССР актов высших органов государственной власти и управления СССР, других органов, образуемых или избираемых Съездом народных депутатов СССР и Верховным Советом СССР.

Данным полномочием Комитет конституционного надзора СССР пользовался довольно часто. Представляется, что именно данное полномочие позволило Комитету конституционного надзора СССР наиболее эффективно реализовать свою основную цель - охрану конституционных прав и свобод личности. Так, реализуя право по своей инициативе рассматривать конституционность нормативных актов, Комитет конституционного надзора СССР признал не соответствующими Конституции положения ст. 2 Закона СССР от 10 апреля 1990 г. "О внесении изменений и дополнений в Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик", ограничившие по сравнению с ранее действовавшим законодательством правомочия защитника по делам несовершеннолетних, немых, глухих, слепых и других лиц, которые вследствие своих физических или психических недостатков не могут сами осуществлять свою защиту, а равно по иным делам, по которым защитник мог быть допущен в процесс по постановлению прокурора с момента предъявления обвинения <9>. Важным является также Заключение Комитета конституционного надзора СССР "О положениях законодательства по вопросам лишения и утраты гражданства", которым признавался неконституционным порядок утраты гражданства СССР лицами, переселяющимися из СССР в Израиль, предусмотренный Указом Президиума Верховного Совета СССР от 17 февраля 1967 г. Согласно Указу такие лица считаются выбывшими из советского гражданства с момента их выезда из СССР, т.е. автоматически. Также указывалось, что право быть гражданином СССР в настоящее время не обеспечено необходимой судебной защитой. Признавалась необходимой разработка предложений об изменении законодательства, направленных на обеспечение права граждан обжаловать в суд любые решения государственных органов и должностных лиц по вопросам гражданства, включая решения о лишении гражданства СССР <10>. Также по своей инициативе Комитет конституционного надзора СССР вынес заключения, касающиеся вопросов прописки граждан; правил, допускающих применение неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан; положений Закона СССР "О советской милиции", определяющих полномочия милиции при проведении мероприятий по обнаружению преступлений в сфере экономики <11>.

--------------------------------

<9> Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 3 апреля 1991 г. N 19 (2-25) "Об обеспечении в законодательстве СССР права обвиняемого на защиту" // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. М., 1991. N 17. Ст. 500.

<10> Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 14 февраля 1991 г. N 14 (2-11) "О положениях законодательства по вопросам лишения и утраты гражданства" // Там же. М., 1991. N 9. Ст. 205.

<11> Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 г. N 26 (2-1) "О разрешительном порядке прописки граждан" // Там же. М., 1991. N 46. Ст. 1307; Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 29 ноября 1990 г. N 12 (2-12) "О правилах, допускающих применение неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан" // Там же. М., 1990. N 50. Ст. 1080; Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 5 июля 1991 г. N 25 (2-32) "О соответствии Конституции СССР и международным актам положений Закона СССР "О советской милиции", определяющих полномочия милиции при проведении мероприятий по обнаружению преступлений в сфере экономики" // Там же. М., 1991. N 29. Ст. 857.

Данное полномочие нашло закрепление и в Законе РСФСР от 6 мая 1991 г. "О Конституционном Суде РСФСР" <12>. Тем не менее сегодня Конституционный Суд Российской Федерации по своей инициативе не осуществляет проверку конституционности нормативных актов.

--------------------------------

<12> Закон РСФСР от 6 мая 1991 г. "О Конституционном Суде РСФСР" // Там же. М., 1991. N 19. Ст. 621.

Аналогично ситуация относительно рассматриваемого полномочия развивалась в Республике Беларусь. Поправками, внесенными в текст Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь" в 1997 г., Конституционный Суд прекратил осуществлять конституционный контроль по собственной инициативе. При этом оценка данных изменений далеко не однозначна <13>.

--------------------------------

<13> См., например: Пастухов М. Конституционный Суд Республики Беларусь: место в политической системе // Конституционное правосудие в посткоммунистических странах: Сб. докл. / Отв. ред. И.Г. Шаблинский. М.: Центр конституц. исслед. Моск. обществ. фонда, 1999. С. 155 - 164; Подгруша В. Вопросы конституционного правосудия в Республике Беларусь // Конституционное правосудие. Вестник Конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. Выпуск 4(10). 2000 // Издается Центром конституционного права Республики Армения. Ереван, 1999. С. 155 - 164.

Сегодня полномочием по внесению вопросов на рассмотрение по собственной инициативе обладают Конституционный суд Республики Узбекистан и Конституционный суд Республики Таджикистан.

Проводя дальнейшие параллели по вопросу, касающемуся определения круга субъектов, полномочных обращаться в Комитет конституционного надзора, стоит отметить, что граждане такого права не имели. На сегодняшний день граждане не являются субъектами, обладающими правом на обращение в Конституционный Суд в ряде стран СНГ, а именно такое положение закреплено в законодательстве Узбекистана, Казахстана, Молдовы, Беларуси.

В то же время на примере России стоит отметить важность закрепления именно за физическими лицами, в том числе за иностранными гражданами, права на обращение в Конституционный Суд. Как показывает практика Конституционного Суда, большее число актов Конституционного Суда Российской Федерации вынесено именно по вопросам, рассмотрение которых инициировали физические лица.

Представляется важным, чтобы в числе прочих субъектов физическое лицо имело возможность поднять вопрос о конституционности нормативных актов и обратиться таким образом за защитой своих прав в Конституционный Суд напрямую, а не через другие органы.

Исследование аналогий положений Закона СССР от 23 декабря 1989 г. "О конституционном надзоре в СССР" и законодательства стран СНГ, касающегося вопросов полномочий, объектов и субъектов конституционного контроля, реализации решений органов конституционного правосудия, можно и нужно продолжать. Не стоит забывать, что на протяжении долгого времени государства, входящие в СНГ, жили и развивались в одном правовом поле, а значит, многое было воспринято в период СССР и реализовано уже сегодня с учетом накопившегося опыта и национальных особенностей.

Комитету конституционного надзора СССР зачастую дается отрицательная оценка. Тем не менее не стоит забывать, что, несмотря на появление данного органа в сложный для страны период, он являлся первым органом, осуществлявшим полномочие по решению вопросов о соответствии Конституции нормативных актов. Результаты его работы отразились в его актах, которыми были признаны неконституционными ряд положений законодательства СССР. Важно также отметить, что в числе прочего Комитет конституционного надзора СССР в той мере, в какой это было возможно, контролировал выполнение своих предписаний и давал определенные рекомендации органам государственной власти, тем самым пытаясь компенсировать отсутствие у него основной функции конституционного контроля - принятия решения, которое является итоговым и не требует последующего рассмотрения или утверждения со стороны других государственных органов.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_8214.html