Взаимодействие органов власти Союза и союзных республик в сфере конституционного нормоконтроля на этапе становления СССР

Петренко Д.С.
Электронный ресурс, 2010.

Автор статьи рассматривает организацию и функционирование института отечественного нормоконтроля в первые годы советской власти. Тогда, в 20-х гг. XX в., создатели Союза ССР, отказавшись от общепринятых форм нормоконтроля, учредили его весьма эффективную и самобытную модель, включив в нее элементы взаимодействия органов союза и республик, аналогов чему на тот период в мире не существовало.

Эта система конституционного нормоконтроля была порождена объективной потребностью согласования нормотворческих воль союзных и республиканских властей с целью непротиворечивого функционирования правовой и политической систем нового государства. Однако этой модели суждено было недолгое существование, так как по неумолимой логике развития советской власти от революционной демократии к тоталитарному порядку в ней не оставалось места институтам и практикам, демонстрирующим какую-либо самостоятельность членов Союза. В статье также определяется понятие конституционного нормоконтроля, показывается его соотношение с "конституционным нормонадзором", "административным нормоконтролем" и "административным нормонадзором".

Ключевые слова: конституционный и административный нормоконтроль, конституционный и административный нормонадзор, Союз ССР, Союзный договор 1922 г., Конституция 1923 г., Конституция 1936 г., конституционные протесты союзных республик, заключения и представления Верховного Суда СССР.

Interaction between government bodies of the Soviet Union and its republics in the area of constitutional control of norms on the USSR formation stage

D. Petrenko

Petrenko Denis Sergeevich - associate professor on constitutional and municipal law at Russian state university of trade and economy, PhD in LAW.

Annotation. The author of the article analyses the organization and functioning of control of norms institute in the national legislation during the first years of the Soviet power. At that time, in the twenties of the XXth century, the founding fathers of the USSR, having rejected the commonly used forms of control of norms, created an efficient and unique model including the elements of interaction between government bodies of the Union and those of the republics in its structure, - the model that, at the moment, did not have any counterparts in the world. This system of constitutional control of norms stemmed from a pressing need to harmonize the regulatory policies of the Union and republican bodies, with the aim to provide for the consistent functioning of the new State legal and political systems. However, this model could not last for a long time, as the inexorable logic of Soviet regime development - from a revolutionary democracy into a totalitarian order - left no place for institutions and practices proving any autonomy of the Union members. The article focuses as well on the concept of constitutional control of norms and its correlation with "constitutional supervision of norms", "administrative control of norms" and "administrative supervision of norms".

Key words: constitutional and administrative control of norms, constitutional and administrative supervision of norms, the USSR, the Union Treaty of 1922, the Constitution of 1923, the Constitution of 1936, constitutional protests of Soviet republics, conclusions and reports of the Supreme Court of the USSR.

В России практическое воплощение нормоконтроля имеет весьма отдаленную ретроспективу, одним из самых самобытных эпизодов в которой является организация и функционирование этого института в первые годы советской власти. Постижение подоплеки этих исторически отдаленных от современности процессов весьма важно, поскольку, несмотря на наблюдаемую в последние два десятилетия резкую смену идеологического и экономического курса, принципиальное реформирование социальной сферы, в том числе властной и нормативной ее составляющих, традиции советской политической культуры по-прежнему оказывают воздействие на отечественную государственность и правовую систему. Несет на себе эти "генетические" признаки и модель российского нормоконтроля первого десятилетия 2000-х годов.

Понятие "нормоконтроль" относительно редко употребляется в современном юридическом лексиконе и в исследованиях отечественных правоведов <1>, нечасто его встретишь и в нормах действующего российского права. Как исключение из этой общей тенденции, обращает на себя внимание упоминание указанного термина в решениях российских органов конституционной юстиции и в теории конституционного правосудия, в дефинитивном аппарате которого весьма популярным, хотя и не всегда однозначно трактуемым, является понятие "конституционный нормоконтроль" <2>. Вместе с тем конституционный нормоконтроль представляет собой пусть и важнейшую, но лишь составную часть, одну из разновидностей совокупного нормоконтроля, который можно назвать нормоконтролем в широком смысле.

--------------------------------

<1> По вопросам теории нормоконтроля см.: Зайцев Р.В. Виды судебного нормоконтроля // Российский судья. 2003. N 4; Исайкин Д.Ю. Компетенция судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля: пути развития // Научные труды МосГУ. Вып. 63. М., 2006; Кажлаев С.А. О нормотворчестве Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. N 9; Невинский В.В. Совершенствование нормоконтроля - задача российских судов // Вестник Уставного Суда Свердловской области. 2003. N 2; Никитин С.В. Проблемы прямого (абстрактного) контроля за нормативными актами в гражданском процессе // Межвузовский сборник научных трудов. Екатеринбург: УрГЮА, 2000; Филановский В.А. Подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов // Государство и право на рубеже веков: Материалы Всероссийской конференции "Гражданское право. Гражданский процесс". М., 2001; Чепурнова Н.М. Судебный контроль в Российской Федерации: проблемы методологии, теории и государственно-правовой практики. Ростов-на-Дону: Издательство СКНЦ ВШ, 1999; Яценко В.Н. Некоторые особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. N 4 и др.

<2> Не углубляясь в полемический анализ взглядов теоретиков конституционного правосудия на природу, сущность и понятие конституционного нормоконтроля, можно определить его как проверку законов и подзаконных нормативных актов с точки зрения их соответствия нормам Конституции, с возможностью отмены этих актов в том случае, если орган, управомоченный на такую проверку конституционности, признает акты противоречащими Основному Закону.

Нормоконтроль в такой трактовке имеет более масштабный объект проверки и представляет собой контроль за соблюдением всей иерархии нормативных правовых актов, который предусматривает возможность приостановки, а в случае необходимости и отмены компетентными органами, актов меньшей юридической силы в том случае, когда они противоречат актам большего юридического значения. Нормоконтролем, например, являются: проверка закона, противоречащего Конституции, ведомственного акта, не соответствующего правительственному постановлению, и т.п.

И только контролем конституционности <3>, то есть соответствия законов и подзаконных актов нормам Конституции (конституционным нормоконтролем), дело здесь не ограничивается. В правовом государстве помимо проверки конституционности нормативных актов крайне важной задачей является установление приоритетности законов, принятых парламентскими ассамблеями и, следовательно, иерархического соответствия им подзаконных актов, принятых главой государства, исполнительными и иными правотворческими структурами. Да и среди самих подзаконных актов нередки случаи противоречий "нижестоящих - вышестоящим". Деятельность по проверке законности <4> нормативных актов, то есть по осуществлению контроля их соответствия нормативным актам большей юридической силы (кроме Конституции), представляет собой административный нормоконтроль.

--------------------------------

<3> Р.В. Зайцев предлагает контролем за конституционностью "в широком понимании этого термина" называть контроль за всей иерархией нормативных правовых актов, так как "Конституцией РФ установлена строгая иерархия нормативных правовых актов и противоречие одного акта любому другому вышестоящему по юридической силе акту будет входить в противоречие и с Конституцией". Это, по нашему мнению, является определенным искажением сущности понятия "конституционность" и может послужить теоретическим обоснованием для полномасштабного включения в систему конституционного нормоконтроля судов общей юрисдикции и арбитражных судов, что будет являться нарушением норм Конституции РФ и правовых позиций Конституционного Суда РФ, выработанных им в известном Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации.

<4> Понятие "законность" в тексте данной статьи трактуется как качество нормативных правовых актов, выражающееся в их непротиворечивости законам (исключая Конституцию) и подзаконным актам большей юридической силы. Законность, понимаемая в традиционном смысле как точное и неуклонное соблюдение и исполнение законов, иных нормативных правовых актов всеми государственными органами, негосударственными организациями и гражданами, здесь не употребляется.

Различия между этой и конституционной разновидностью нормоконтроля заключены не только в предмете контроля, но и в перечне субъектов, уполномоченных на их осуществление. В конституционном нормоконтроле в Российской Федерации на современном этапе ключевую роль играет специализированный судебный контроль, осуществляемый органами конституционного правосудия <5>: Конституционным Судом Российской Федерации (на основании ст. 125 Конституции) и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации (ст. 27 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации") <6>. Также в конституционный нормоконтроль в различной мере вовлечены органы государственной власти (для них контроль конституционности не является единственным (специальным) полномочием), которые осуществляют его наряду с иными направлениями своей деятельности. Такой неспециализированный конституционный нормоконтроль осуществляет, например, Президент Российской Федерации, обладающий как гарант Конституции правом налагать вето на принятые парламентом законы (п. 3 ст. 107 Конституции), в том числе по мотиву их неконституционности, приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации (п. 2 ст. 85 Конституции), отменять постановления и распоряжения Правительства РФ (п. 3 ст. 115 Конституции) в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации.

--------------------------------

<5> Помимо нормоконтроля эти органы, как правило, уполномочены выполнять и другие задачи (толковать конституционные нормы, разрешать споры о компетенции между органами государственной власти, участвовать в процедурах импичмента высших должностных лиц и т.п.).

<6> Автор разделяет точку зрения Н.В. Витрука о том, что конституционность в Российской Федерации имеет два проявления - федеральную конституционность и конституционность субъектов Федерации. В частности, Н.В. Витрук обратил внимание на то, что "в Российской Федерации проверка конституционности нормативных актов осуществляется на двух уровнях: на уровне Российской Федерации (проверка нормативных актов - федеральных и субъектов Российской Федерации - на соответствие Конституции Российской Федерации) и на уровне субъектов Российской Федерации (проверка нормативных актов субъектов Российской Федерации на соответствие конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации)" (см.: Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В. Витрука по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 25. Ст. 3004).

Важное обеспечительное значение для конституционного нормоконтроля в современной России имеет институт конституционного надзора <7> за соответствием нормативных правовых актов Конституции РФ (конституционный нормонадзор <8>). Специализированных конституционно-надзорных структур в российском государственном механизме сейчас нет, но весьма значимую роль в надзоре за конституционностью играют органы власти, для которых эта функция является отнюдь не единственной, то есть неспециализированные органы конституционного надзора. В первую очередь речь идет о российской прокуратуре, которая может опротестовывать отдельные виды нормативных правовых актов <9> как не соответствующих Конституции РФ. Могут быть сюда отнесены и суды общей юрисдикции, а также арбитражные суды, которые в процессе осуществления правосудия, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, будучи обязаны не применять его в конкретном деле, обращаются в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этого закона. Обладает конституционно-надзорными функциями Министерство юстиции РФ, уполномоченное, например, направлять федеральным органам исполнительной власти и иным органам представления об отмене или изменении принятых ими нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ.

--------------------------------

<7> В современной конституционной науке превалирует точка зрения, сторонники которой видят различия между понятиями "конституционный контроль" и "конституционный надзор". При надзоре, по их мнению, решение носит рекомендательный характер, при контроле - обязательный. То есть контролирующий орган может отменять акты подконтрольного органа, тогда как надзирающий орган может только обратить внимание поднадзорного органа на его ошибку, но отменять, изменять акт должен сам поднадзорный орган или уполномоченный на осуществление конституционного контроля орган (см. об этом: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2004. С. 632; Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 8 - 9 и др.). При этом в профильной юридической литературе, на наш взгляд, не совсем внятно определено, к какой сфере - надзору или контролю - возможно отнести полномочие по приостановке действия оспоренного (обжалованного, опротестованного) нормативного правового акта. Представляется, что в силу временного блокирования действия приостановленного акта фактически исключается на определенный период возможность его применения, поэтому такое полномочие должно расцениваться как контрольное, а точнее - как квазиконтрольное.

<8> Этот редкий термин эпизодически встречается в трудах отечественных конституционалистов. См., например: Митюков М.А. Предтеча конституционного правосудия (к истории Комитета конституционного надзора СССР) // Конституционное правосудие. Вестник конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. 2005. N 4(30). С. 35; Митюков М.А. Предтеча конституционного правосудия (к истории Комитета конституционного надзора СССР) (продолжение) // Конституционное правосудие. Вестник конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. 2006. N 2(32). С. 19.

<9> Особенно активно прокуратура РФ осуществляла нормонадзор, в том числе и конституционный, в рамках проводимой в начале 2000-х годов под лозунгом "диктатуры закона" кампании по борьбе с несоответствием федеральному законодательству нормативных актов субъектов Российской Федерации. Как отмечал в своем выступлении на Всероссийском совещании прокуроров 11 января 2001 г. второй Президент Российской Федерации В.В. Путин, "во многом благодаря настойчивости прокурорских работников... удалось существенно зачистить правовое поле России от неконституционных или противоречащих федеральному законодательству нормативных актов. В соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством были приведены 60 конституций и уставов субъектов Федерации, 2312 правовых актов" (см.: Прокуратура была и остается одной из важнейших составляющих российской правоохранительной системы. Выступление Президента РФ В.В. Путина на Всероссийском совещании прокуроров // Журнал российского права. 2001. N 3. С. 5).

Некоторые из названных выше субъектов конституционного нормоконтроля и конституционного нормонадзора компетентны и в сфере административного нормоконтроля, однако их роли здесь существенно меняются: органы конституционной юстиции в данный процесс практически не вовлечены, а основную нагрузку в контроле соответствия законам подзаконных актов и вертикальной субординации самих подзаконных актов играют суды, осуществляющие административное судопроизводство <10>. На это указывается и в правовой позиции, содержащейся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года N 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации. В нем, в частности, установлено, что статьи 76, 118, 120, 125, 126, 127 и 128 Конституции РФ не исключают права законодателя специально предусматривать осуществление судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке административного судопроизводства полномочий по проверке соответствия перечисленных в статье 125 (п. "а" и "б" ч. 2) Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ <11>.

--------------------------------

<10> В России такие дела сейчас рассматриваются судами общей юрисдикции во главе с Верховным Судом РФ (гл. 24 ГПК) и арбитражными судами во главе с Высшим Арбитражным Судом РФ (гл. 23 АПК). В результате этого возникает множественность судебной подведомственности таких тяжб и, как результат, сложности, связанные с определением этой подведомственности в каждом конкретном случае. В то же время традиционно в зарубежных государствах такие дела относятся к компетенции судов административной юстиции. В связи с этим руководство Верховного Суда РФ в свое время выдвинуло идею о необходимости учреждения административных судов, инициировав соответствующий законопроект. Однако на данный момент этот проект, будучи принят Государственной Думой РФ в первом чтении еще 22 ноября 2000 г., уже почти десять лет находится на этой же стадии рассмотрения.

<11> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 25. Ст. 3004.

В свою очередь, от административного нормоконтроля, для которого характерна обязательность решений осуществляющих его субъектов, необходимо отличать административный надзор за соответствием подзаконных актов законам (административный нормонадзор). Уполномоченные на такой надзор органы могут опротестовывать противоречащие законам акты, направлять представления об их отмене и т.п., но они не вправе отменять их или иным образом определять их судьбу. В административный нормонадзор в различной мере вовлечены Правительство РФ, прокуратура РФ, Министерство юстиции РФ <12> и ряд других органов.

--------------------------------

<12> Министерство юстиции РФ осуществляет функции надзора за законотворчеством субъектов Российской Федерации. В контексте этого полномочия с 1995 по 2003 г. в субъекты Федерации было направлено около 2700 заключений, по результатам рассмотрения которых в 50 субъектах были изменены или отменены более 200 нормативных актов (см.: Интернет-конференция Председателя Конституционного Суда Российской Федерации М.В. Баглая "К 10-летию Конституции Российской Федерации: защита конституционных прав и свобод граждан" // URL: www.garweb.ru/ conf/ ks/ 20030129/ smi/ msg.asp@id_msg127819.htm).

Нормоконтроль в обеих своих разновидностях (конституционной и административной) в сочетании с конституционным и административным нормонадзором позволяет поддерживать нормативно упорядоченное функционирование государства, непротиворечивость, адекватность и устойчивость системы законодательства <13>.

--------------------------------

<13> Автор отдает себе отчет, что изложенный здесь взгляд на понимание и соотношение столь неоднозначных явлений, как "конституционный нормоконтроль", "конституционный нормонадзор", "административный нормоконтроль" и "административный нормонадзор", в силу ограничений жанрового и тематического характера данной статьи носит предельно краткий, схематичный и весьма полемичный характер и требует дальнейшего исследования. Но расстановка базовых акцентов в отношении этих понятий важна для анализа содержания заявленной в оглавлении темы с учетом того факта, что в советский период истории грань между названными видами деятельности была достаточно условной и зачастую в функционале органов, задействованных в конституционный нормоконтроль, также могли присутствовать и надзорные конституционные, и контрольные административные, и надзорные административные полномочия.

Необходимость в нормоконтроле объективно существует во всех современных государствах, в которых начиная с эпохи Нового времени в силу разветвленности и многофункциональности их аппаратов принципиально расширилось и усложнилось правотворчество, что привело к невиданному до того увеличению массива нормативных правовых актов. Это соответственно порождает потребность в механизмах, разрешающих многочисленные коллизии между разноуровневыми нормативными правовыми актами. Особенно это актуально для сложносоставных федеративных, союзных государств. Союз ССР отнюдь не был исключением из этой общей тенденции. В середине 1920-х годов в нем насчитывалось 11 разрядов различных нормативных правовых актов: акты Союзного Съезда Советов, Центрального исполнительного комитета (ЦИКа) СССР, Президиума ЦИКа СССР, Совета народных комиссаров (Совнаркома) СССР, Совета труда и обороны (СТО) <14>, союзных народных комиссариатов (наркоматов), распорядительных и особых органов при Совнаркоме СССР, акты съездов советов союзных республик, ЦИКов союзных республик, их президиумов, совнаркомов, республиканских наркоматов. При этом еще продолжали действовать юридические акты, принятые во время "декретной горячки" и "чрезвычайщины" Гражданской войны, акты, принятые в союзных республиках еще до их объединения в Союз ССР. Противоречия в столь глубокоэшелонированной и разнообразной пирамиде нормативных правовых актов объективно были неизбежны, а следовательно, неизбежным было и введение нормоконтроля. Другой вопрос, что в специфичных условиях советской союзной власти он отличался ярко выраженными особенностями, не имевшими зарубежных аналогов.

--------------------------------

<14> Совет труда и обороны действовал на правах комиссии СНК, начиная с 1920 г. руководил главным образом хозяйственным строительством.

Заметим, что система нормоконтроля является тем более совершенной, чем полноценнее в ней воплощены определенные требования. Во-первых, она должна быть лишена диспропорций - приоритетов какой-либо из форм контроля в ущерб иным. Во-вторых, в ней недопустимо дублирование компетенций и борьба ведомственных амбиций за право контролировать как можно большее количество нормативных взаимосвязей. В-третьих, важно, чтобы эта система не содержала пустот. И в-четвертых, в ее осуществлении должна преобладать не политическая, а правовая составляющая.

Однако уже на этапе ранней советской государственности в отечественном нормоконтроле можно наблюдать наличие существенных перекосов касаемо упомянутых критериев: с одной стороны, дисбаланс в пользу общеполитического контрольного инструментария, в ущерб его судебным формам, с другой - несоответствие значительных масштабов использования административного нормоконтроля небольшим объемам применения нормоконтроля конституционного. Именно конституционный нормоконтроль подвергся ограничениям и деформациям в первую очередь, и это отнюдь не случайно.

Конституционный нормоконтроль, затрагивающий наиболее существенные (учредительные, основополагающие) правоустановления, в силу своей повышенной политической значимости привлекал к себе пристальное внимание советской партийно-бюрократической элиты, которая крайне настороженно подходила к выбору его допустимых форм, стремясь обезопасить свое монопольное господство во власти от любых проявлений непредсказуемости и независимости.

По этим причинам функции конституционного нормоконтроля в советский период отечественной государственности возлагались, как правило, непосредственно на высшие представительные и административно-исполнительные органы государственной власти, при формировании которых правящая большевистская (коммунистическая) партия имела определяющее влияние. То есть осуществлялся неспециализированный общеполитический конституционный контроль. Типичный для большинства зарубежных демократий специализированный (судебный, квазисудебный) конституционный контроль не имел у нас реальных очертаний вплоть до конца 80-х годов XX века. Причем судебным органам здесь либо отводилась второстепенная роль консультативных структур, либо они вообще не допускались в эту сферу государственной деятельности. Характерно высказывание по этому поводу первого Наркома юстиции РСФСР П.И. Стучки <15>, выразившего общее настроение советских властей: "...во всяком случае будем бороться против учреждения суда типа американского, уполномоченного судить даже о конституционности законодательных актов" <16>.

--------------------------------

<15> П.И. Стучка - большевистский советский политический деятель, писатель, юрист, Народный комиссар юстиции РСФСР в 1917 - 1918 гг., зам. Наркома юстиции РСФСР в марте - августе 1918 г., 1919 - 1923 гг., в 1923 - 1932 гг. Председатель Верховного Суда РСФСР.

<16> Цит. по: Митюков М.А. К истории конституционного правосудия России. М.: Академия труда и социальных отношений, 2002. С. 37.

Теоретическое обоснование неприятия института специализированного конституционного контроля, в том числе конституционного правосудия, носило ярко выраженную идеологическую окраску. Например, один из крупнейших теоретиков и практиков советского конституционализма 20-х годов М.О. Рейхель приводил такие доводы: "Естественно, что в условиях современной диктатуры пролетариата, только что выкованной в огне гражданской борьбы, в условиях сплошного окружения непримиримо враждебными капиталистическими державами, колоссального разрушения производительных сил и необходимости самых напряженных усилий для их восстановления и для обороны советских союзных республик, федеральный суд американского образца для СССР был бы историческим анахронизмом. Ввиду этого Верховный Суд Союза ССР отнюдь не является органом разрешения конституционных споров между Союзом и союзными республиками" <17>.

--------------------------------

<17> Рейхель М.О. СССР. Очерки конституционных взаимоотношений советских республик. Ч. 1. Общая. Харьков, 1925. С. 123.

Весьма развернутую аргументацию специфики советского конституционного нормоконтроля дал один из первых его исследователей В.К. Дябло. По его мнению, "в буржуазных государствах органы конституционного контроля выступают обыкновенно как выразители политических стремлений социальных групп, побежденных в парламентской борьбе... в советском же государстве социально однородный состав органов власти устраняет возможность использования прав в области конституционного контроля для политической борьбы" <18>. Как следствие этого, советский конституционный контроль "лишен характера политического института, противопоставляемого законодательным органам и тормозящего законодательство в его отступлениях от основ социально-политического строя" <19>. Этот автор выражал мнение о том, что "система разделения властей не является необходимым условием для установления конституционного контроля, но лишь при наличии этой системы суды могут самостоятельно осуществлять проверку законов. Если же государственный аппарат построен на отрицании принципа разделения властей (как, например, в Советском государстве. - Д.П.), то конституционный контроль, в строгом смысле этого слова, может быть осуществлен лишь верховными органами власти" <20>. Исходя из этих рассуждений, В.К. Дябло резюмировал, что в Советском государстве "народные суды не могут входить в оценку внутренней конституционности законов, так как присвоение ими таких полномочий поставило бы их в положение политических учреждений, контролирующих верховную власть, что противоречит духу нашей Конституции" <21>.

--------------------------------

<18> Дябло В.К. Судебная охрана конституций в буржуазных государствах и в Союзе СССР. М., 1928. С. 100.

<19> Там же. С. 111.

<20> Там же. С. 95.

<21> Там же. С. 95.

Важно и то, что советская правовая доктрина и правоприменительная практика 20-х годов допускали возможность помимо конституционного нормоконтроля как такового существование и иных практик охраны конституционных норм. В связи с этим необходимо отметить, что советские конституции представляли собой документы, которые в первую очередь служили идеологическим целям, являлись внешним конституционным атрибутом, лишь в незначительной мере представляя собой нормативные правовые акты утилитарного юридического свойства. "Партийная конституция", то есть Программа ВКП(б) (с 1952 г. - Программа КПСС), реально стояла несравненно выше формальной советской Конституции, причем последняя чем дальше, тем больше служила пропагандистским целям этой партии, теряя свое практическое значение. Партия же и осуществляла, в случае необходимости, контроль за соблюдением советских конституций, посредством институтов партийно-государственного контроля и неформальных каналов воздействия. Этот по своей сути партийно-идеологический контроль реально обладал приоритетом и заслонил собой уже известные на тот момент конституционализму формы политического и судебного конституционного контроля. Кроме того, Политбюро, Центральный комитет, Центральная контрольная комиссия и другие высшие органы монопольно правящей большевистской (коммунистической) партии благодаря массированному присутствию своих членов в представительных, административно-распорядительных и судебных государственных структурах фактически имели прямой доступ к принятию решений в сфере официального конституционного нормоконтроля, предопределяя посредством партийной дисциплины их характер.

Пространство применения в СССР конституционного контроля также существенно сужалось в силу того значения, которое придавалось при истолковании норм советской Конституции доктрине "революционной целесообразности". При этом осуществляемое в рамках государственных контрольно-конституционных механизмов формально-догматическое толкование Конституции, дающее спорный и проблематичный вывод, могло сталкиваться с признанием абсолютной революционной нецелесообразности такого вывода с точки зрения текущих социально-политических обстоятельств и требований политического момента. В случае же возможной коллизии между формально-правовой и революционно-идеологической трактовками смысла советских конституционных норм именно последней, как правило, отдавалось предпочтение.

Одним словом, говоря о конституционном нормоконтроле в нашей стране в советскую эпоху, необходимо учитывать, что его конструкция строилась на отказе от специализированного инструментария (в том числе конституционного правосудия) <22>, при слабых позициях общеполитической формы контроля (юридически закрепляемого за высшими советскими органами общей компетенции) и фактическом доминировании партийно-идеологического контроля конституционности.

--------------------------------

<22> Лишь в конце 80-х годов XX в. были предприняты шаги по учреждению в СССР "облегченной" специализированной формы проверки конституционности - конституционного надзора, осуществляемого квазисудебными органами с ограниченными полномочиями, по преимуществу консультативного характера. Для этого на союзном уровне был сформирован Комитет конституционного надзора СССР, функционировавший в 1989 - 1991 гг. В отдельных автономных республиках в 1990 - 1991 гг. также были созданы комитеты конституционного надзора. В России они просуществовали вплоть до начала 2000-х годов. Последним из числа созданных еще в советскую эпоху специализированных конституционно-надзорных органов является действующий в настоящий момент Комитет конституционного надзора Республики Каракалпакстан - автономии, входящей в состав Узбекистана.

Если уж и уместно говорить о какой-то эффективности конституционного нормоконтроля советского типа, то обнаружить ее более или менее внятные проявления можно в период становления СССР, в 20-е годы прошлого столетия. Это отнюдь не случайно, так как вполне вписывается в канву политических процессов, сопутствующих становлению союзной государственности (важнейшие из них - нэповский либерализм в экономике, противоречивая консолидация советских республик в союзное государство, борьба конкурирующих элит внутри ВКП(б)). Эти процессы создавали определенное пространство плюрализма, в рамках которого возникали элементы дискуссионности, вариативности и советской демократии. Тогда в отечественном конституционном строе еще не возобладали формализм и профанация, порожденные партийно-бюрократическим диктатом последующей эпохи сталинизма. Системе советской власти нэповского периода не были присущи крайние формы тоталитаризма, что делало ее государственный механизм относительно динамичным. На рассматриваемом этапе своего существования СССР во многом воплощал в себе реальные признаки федеративного государства, в котором помимо центральных союзных властей большое и отнюдь не номинальное влияние имели республиканские руководящие партийно-советские органы, а республики обладали существенными и, что важно, реальными правами.

В немалой степени это объясняется тем, что после революции и Гражданской войны в возникших на окраинах распавшейся Российской империи советских республиках появились политические элиты, ядро которых составляла этнопартократия. Она рассматривала республиканские интересы как свои собственные и всячески стремилась к расширению республиканских полномочий. Лидерами этого национал-коммунистического течения являлись Х.Г. Раковский <23>, Н.А. Скрыпник <24>, М.Х. Султан-Галиев <25>, Б. Мдивани <26> и др.

--------------------------------

<23> Член ЦК КП(б)У, Председатель Совнаркома и Нарком иностранных дел Украины с 1919 по 1923 г.

<24> Член ЦК КП(б)У, Нарком внутренних дел УССР (1921), Нарком юстиции и Генеральный прокурор УССР (1922 - 1927), Нарком просвещения УССР (1928).

<25> Татарский политический деятель, большевик, председатель Центральной мусульманской военной коллегии при Наркомате по делам национальностей РСФСР (1919). В 1919 - 1921 гг. - председатель Центрального бюро коммунистических организаций народов Востока при ЦК РКП(б). Член Коллегии Народного комиссариата по делам национальностей РСФСР (1920 - 1923).

<26> Большевик, член Кавказского краевого комитета (1920), Председатель Революционного комитета Грузинской ССР (1921), участник комиссий по выработке проектов Союзного договора, Конституции СССР и положения о наркоматах СССР, сторонник широкого грузинского суверенитета.

Так, Х.Г. Раковский требовал забрать у союзных структур "девять десятых их прав и передать их национальным республикам" <27>, он заявлял: "Самое главное, на что мы напираем в наших постановлениях, - это дать республикам гораздо больше прав..." <28>. В том же ключе рассуждал Н.А. Скрыпник: "Наш Союз Соц. Республик имеет свою суверенную волю... Это вовсе не означает, что в таком союзе уничтожается воля объединившихся в нем республик, что уничтожается суверенность объединяющихся республик... свободные объединяющиеся республики остаются внутренне независимыми" <29>.

--------------------------------

<27> Цит. по: Борисенок Е. Феномен советской украинизации. М., 2006. С. 79.

<28> Тайны национальной политики ЦК РКП(б). Четвертое совещание ЦК РКП с ответственными работниками национальных республик и областей в г. Москве 9 - 12 июня 1923 г. Стенографический отчет. М., 1992. С. 108 - 109.

<29> Там же. С. 240, 242.

Один из активных участников тех событий, сторонник централизации Л.М. Каганович вспоминал, что отдельные союзные республики "популяризировали идею "конфедерации" с сугубо урезанными правами: все, например, постановления правительства "конфедерации" должны подтверждаться правительствами республик" <30>.

--------------------------------

<30> Каганович Л.М. Памятные записки. М., 1996. С. 299.

В свою очередь, среди центрального большевистского руководства, хотя и присутствовал определенное время романтический расчет В.И. Ленина и Л.Д. Троцкого на экспансию "перманентной" мировой революции за территориальные пределы советского влияния, уже начинало преобладать прагматичное мнение о необходимости усилий по сплочению недавно созданного Советского Союза и противодействию любым тенденциям, которые могли бы привести к дезинтеграции нового государственного образования.

Ставший к тому моменту Генеральным секретарем партии И.В. Сталин, имевший нейтралистскую точку зрения на развитие Союза, подчеркивал необходимость немедленно изменить существующий порядок отношений "между центром и окраинами" <31>. Он настаивал на форсированных сроках образования СССР, указывая, что "через год будет несравненно труднее отстоять фактическое единство советских республик" <32>. Сталин и его сторонники размышляли и действовали как практические политики, видевшие в качестве приоритетов союзного строительства удобство администрирования и прочность создаваемого образования.

--------------------------------

<31> Документы и материалы о работе комиссии Орг. Бюро ЦК РКП(б) по подготовке вопроса "О взаимоотношениях РСФСР и независимых республик" к Пленуму ЦК партии (6 октября 1922 г.) // Известия ЦК КПСС. 1989. N 9. С. 199.

<32> Цит. по: Национальная политика России: история и современность. М., 1997. С. 269.

Так наметилось противоречие между интересами союзного и республиканских руководств: первое ориентировалось на централизаторские методы управления, второе - на большую самостоятельность республик и расширение их прав в союзном государстве. Несмотря на подписание Союзного договора, становление государственных институтов только начиналось, а острые противоречия свидетельствовали о желании как центра, так и союзных республик оказать решающее влияние на этот процесс.

Союзные власти, находясь в сложной обстановке внутриполитической нестабильности, порожденной хаосом Гражданской войны и кризисом военного коммунизма, испытывая давление со стороны разыгрывавших националистическую карту зарубежных держав и еще пребывая в плену собственных революционных лозунгов "Права наций на самоопределение вплоть до отделения" и "Раскрепощения колониальных народов", не могли форсировать укрепление союзного единства. Не столько по собственной воле, сколько под давлением обстоятельств большевистское руководство в тактических целях какое-то время было вынуждено демонстрировать либерализм Москвы во взаимоотношениях с республиками и идти на компромиссы с региональной этнопартократией, в том числе в конституционном строительстве.

Упомянутые обстоятельства, безусловно, отразились и на процессах становления, а также содержательных особенностях системы советского нормоконтроля нэповского периода.

В связи со сказанным определенный интерес представляет рассмотрение опыта взаимодействия между Союзом ССР и его членами (союзными республиками) в вопросах нормоконтроля в 20-х годах XX века.

Первый опыт здесь был получен в период учреждения СССР, еще до принятия его Конституции, когда нормативной базой для устранения коллизий между союзным и республиканским законодательствами являлись положения Договора об образовании Союза Советских Социалистических Республик от 30 декабря 1922 года (далее - Договор). Этот акт, несомненно, имеет учредительный, основополагающий характер, в силу чего имеет выраженную конституционно-правовую сущность. В нем впервые предусматривалось создание контрольных механизмов за соблюдением определенного соотношения между союзным и региональным законодательством.

В статье 15 Договора устанавливалось, что Центральные исполнительные комитеты (ЦИКи) союзных республик могут опротестовывать декреты и постановления центрального правительства - Совета народных комиссаров (Совнаркома, СНК) Союза ССР в Президиум Центрального исполнительного комитета Союза ССР (ЦИК СССР). Заметим, что в тексте Договора не уточнялись основания для опротестования декретов и постановлений СНК СССР. Неопределенность этих оснований расширяла возможности республик в вопросе оспаривания актов союзного правительства. Но приостанавливать их исполнение республики не имели права, тем более не могли они отменять оспариваемые постановления и распоряжения СНК СССР. Уполномочены на это были только ЦИК СССР или его Президиум (ст. 16 Договора).

Согласно положениям статьи 17 Договора в исключительных случаях, при явном несоответствии распоряжений органов отраслевой компетенции - народных комиссаров Союза ССР (наркомов СССР) постановлениям СНК или ЦИК СССР, эти распоряжения могли приостанавливаться ЦИКами или президиумами ЦИКов союзных республик. О такой приостановке распоряжений наркомов СССР ЦИКи или президиумы ЦИКов союзных республик должны были немедленно сообщать Совнаркому СССР и соответствующему наркому СССР. Приостановленные республиками в порядке нормоконтроля распоряжения отдельных наркомов СССР могли впоследствии быть отменены ЦИКом СССР, его Президиумом и СНК СССР (ст. 16 Договора).

Таким образом, Договор предоставил республикам достаточно эффективный контрольный инструментарий, предполагающий возможность приостановки действия оспариваемого союзного акта по инициативе самой республики, но только относительно ведомственных (наркомовских) нормативных правовых актов. Акты более высокой юридической силы, исходящие от союзного правительства (Совнаркома), республики в лучшем случае могли только опротестовывать, без права их приостановки, то есть в этом случае их права являлись надзорными. Декреты и постановления высшего постоянного союзного органа власти - ЦИК СССР вообще не подвергались проверке на конституционность.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что Договором предусматривался лишь механизм оспаривания союзных нормативных актов и вовсе не регулировался процесс проверки и отмены республиканских нормативных правовых актов, не соответствующих общесоюзным правовым нормам. Из этого следует, что разработчики Союзного договора 1922 года, находясь под давлением центробежных, автономистских настроений партийных руководителей союзных республик, были более ориентированы на защиту юрисдикции республик от несанкционированного вторжения в сферу их суверенных прав со стороны союзных властей и в меньшей мере придавали значение противоречиям республиканского законодательства законодательству Союза.

Статьей 12 Договора предусматривалось учреждение Верховного Суда с функциями высшего судебного контроля. Но Верховный Суд СССР реально начал функционировать почти через полтора года после принятия Договора <33>. К тому же в Договоре не уточнялось, для каких именно форм судебного контроля создается этот Суд, что будет составлять содержание его компетенции. Во всяком случае, ни функции нормоконтроля, ни хотя бы функции нормонадзора для Верховного Суда Договором прямо или косвенно не предусматривались. Таким образом, формально и фактически модель нормоконтроля, установленная Договором, носила четко выраженную политическую, неспециализированную форму, так как определяющая роль в нем отводилась органам общей компетенции - законодательным (ЦИК СССР и Президиум ЦИК СССР) и исполнительному (СНК СССР). Необходимо также отметить, что, хотя Договор и заложил определенные основы системы контроля соответствия подзаконных нормативных актов декретам и постановлениям высших представительных органов союзной власти (административный нормоконтроль), им не предусматривались процедуры защиты учредительных норм самого Союзного договора (конституционный нормоконтроль).

--------------------------------

<33> Верховный Суд СССР собрался на первое пленарное заседание 18 апреля 1924 г. (см.: 1-е пленарное заседание Верховного Суда СССР // Еженедельник советской юстиции. 1924. N 23-24. С. 558).

Тем не менее элементы этой юридической конструкции легли в основу системы нормоконтроля, закрепленной в Конституции 1923 года, хотя она при этом подверглась существенной модернизации. В дополнение к нормоконтролю союзных актов, осуществляемому по инициативе республик, появляется нормоконтроль республиканских правовых актов (ст. 20, 31, 32 союзной Конституции). Для этого ЦИК СССР наделялся правом приостанавливать или отменять декреты, постановления и распоряжения съездов советов и ЦИКов союзных республик, а Президиум ЦИК СССР получил возможность приостанавливать и отменять постановления ЦИКов и совнаркомов союзных республик, а также приостанавливать постановления съездов советов союзных республик, с последующим внесением этих постановлений на рассмотрение и утверждение в ЦИК СССР.

Статья 59 союзной Конституции 1923 года сохранила право приостановления распоряжений народных комиссариатов Союза ССР ЦИКами или президиумами ЦИКов союзных республик, уточнив, что это возможно при явном несоответствии данных распоряжений нормам союзной Конституции, законодательству Союза или законодательству союзной республики. О такой приостановке распоряжения союзного правительства ЦИКи или президиумы ЦИКов союзных республик должны были немедленно сообщать СНК СССР и соответствующему народному комиссару Союза ССР <34>.

--------------------------------

<34> См.: Конституция Союза Советских Социалистических Республик. М.: Юридическое издательство Наркомюста, 1924.

Для полноценной реализации положений этой статьи в практику был введен институт конституционных протестов на союзные нормативные акты, противоречащие Конституции СССР, союзным и республиканским нормативным правовым актам.

Последовательность действий при этом была такой. Когда нормоконтролю подвергалось распоряжение, принятое наркоматом Союза, то прокуратура конкретной союзной республики, обнаружив неконституционный, по ее мнению, союзный подзаконный акт, вносила по данному поводу представление в республиканский ЦИК, который приостанавливал действие союзного акта на территории своей республики, обращался с протестом <35> в Президиум ЦИК СССР и уведомлял об этом СНК СССР и наркомат, издавший данный акт. Впоследствии вопрос рассматривался на сессии ЦИК СССР, который на основании статьи 20 Конституции СССР решал дальнейшую судьбу обжалованного республиканскими органами власти распоряжения союзного органа (отменял или подтверждал его действие). В правоприменительной практике рассматриваемого периода допускалось опротестование республиками актов не только союзных наркоматов, но и некоторых иных центральных органов власти - СТО, РВС <36>, ВСНХ <37>, ОГПУ <38>, а также состоящих при СНК органов с распорядительными функциями (Главконцескома, Административно-финансовой комиссии, некоторых особых комиссий). Такая расширительная трактовка правоприменителем статьи 59 Конституции СССР нашла поддержку и доктринальное обоснование также и в трудах советских юристов <39>.

--------------------------------

<35> В официальных документах эти протесты иногда именуются докладными записками.

<36> Революционный военный совет республики (реввоенсовет, РВС, РВСР, Р.В.С.Р.) - высший коллегиальный орган военной власти, а на отдельных этапах и политического руководства, РСФСР и СССР в 1918 - 1934 гг.

<37> Высший совет народного хозяйства (приравнивался к объединенному союзному наркомату).

<38> Объединенное Государственное политическое управление (союзный орган по борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом).

<39> См., например: Рейхель М.О. Указ. соч. С. 126 - 127.

Процедура подготовки и предварительного рассмотрения конституционных протестов в союзных республиках определялась их властями самостоятельно, подвергаясь периодическим изменениям. Так, в Украинской ССР при опротестовании союзных нормативных правовых актов некоторое время действовал порядок, согласно которому республиканская прокуратура входила с представлением о приостановлении действия на Украине союзного нормативного акта во Всеукраинский ЦИК (ВУЦИК) или его Президиум, который в случае согласия с представлением постановлял передать материалы на рассмотрение в Конституционную комиссию, специально созданную при ВУЦИК. Интересно, что при этом не сам ВУЦИК, а Конституционная комиссия принимала решение о приостановке действия союзного акта на украинской территории и поручении Наркомату юстиции УССР выработать проект протеста, согласовав его с Наркоматом внутренних дел УССР. Затем этот конституционный протест направлялся в Президиум ЦИК СССР. Впоследствии Конституционная комиссия была упразднена, и ВУЦИК непосредственно сам стал принимать решения о приостановке акта союзного органа власти, поручая подготовить проект протеста прокуратуре республики <40>.

--------------------------------

<40> В начале 20-х годов на Украине функции Наркомюста и Прокуратуры Республики административно не были четко разграничены. Например, конституционные протесты от имени украинской прокуратуры визировались Н.А. Скрыпником, который в 1922 - 1927 гг., являясь прокурором Республики, одновременно был и Наркомом юстиции, также на этих протестах встречаются визы лиц, замещающих Н.А. Скрыпника, в большинстве случаев - М.О. Рейхеля, который совмещал должности замнаркомюста и зампрокурора Республики.

Республики в той или иной мере пользовались этим правом нормоконтроля союзных актов. Например, по протестам прокуратуры Украинской ССР ЦИК этой Республики за период 1923 <41> - 1925 годов приостановил действие на своей территории 23 нормативных актов СССР, из них шесть были оспорены как не соответствующие нормам Конституции СССР <42>. Круг статей Конституции СССР, на нарушение которых обращалось внимание в протестах, был весьма узким. Наиболее часто в них указывалось на противоречие нормативных правовых актов союзных ведомств конституционным положениям: статья 1 (о предметах ведения СССР), статья 3 (о суверенитете союзных республик), статьи 19 и 29 (о приоритете постановлений и распоряжений ЦИК СССР и его Президиума в системе советского законодательства), статьи 67 и 68 (об органах власти союзных республик).

--------------------------------

<41> Необходимо учитывать, что первая союзная Конституция обрела силу еще 6 июля 1923 г., когда ЦИК Союза СССР единогласно утвердил проект Конституции и немедленно ввел ее в действие. Правомерность принятия и введения в действие Конституции Союза еще в 1923 г. в то время не вызвала сомнений. Более того, законность Конституции СССР была подтверждена верховными органами союзных республик (например, на VIII Всеукраинском съезде Советов 19 января 1924 г.). А 31 января 1924 г. II Съезд Советов СССР лишь подтвердил ранее принятое решение ЦИК СССР, для чего принял специальное Постановление (см. подробнее: Образование и развитие Союза Советских Социалистических Республик: Сборник документов. М., 1973. С. 316 - 329). Недаром в юридической литературе 20-х годов первую Конституцию Союза называли "Основным Законом 1923 года" (см., например: Игнатьев В.И. Советский строй. Вып. 1. М.-Л., 1928. С. 54).

<42> См.: Конституционные протесты прокуратуры УССР. Вып. 1. Харьков: Юридическое издательство Н.К.Ю. УССР, 1926.

Создатели Конституции 1923 года не ограничились одним лишь институтом общеполитического конституционного контроля. В ней впервые в отечественной государственно-правовой традиции было предусмотрено формирование судебного надзора за конституционностью. Именно надзора, а не контроля, так как Верховный Суд СССР, который согласно пункту "в" статьи 43 Конституции 1923 года наделялся, помимо прочего, полномочием давать заключения о законности тех или иных актов союзных республик, не имел тем не менее права самостоятельно аннулировать или по своему усмотрению сохранять нормы этих актов в корпусе действующего законодательства. Право принимать окончательное решение на этот счет принадлежало ЦИК СССР, лишь он мог приостанавливать или отменять декреты, постановления и распоряжения съездов советов, центральных исполнительных комитетов и других органов власти союзных республик <43>.

--------------------------------

<43> См.: Петухов Г.К. Общий надзор Верховного Суда СССР по Конституции 1924 г. // Советское государство и право. 1974. N 4. С. 120 - 124.

В свою очередь, именно это полномочие ЦИК СССР позволяет говорить о нем как об органе конституционного контроля, в то время как полномочия Верховного Суда имели, по выражению тогдашнего прокурора Верховного Суда СССР А.Н. Винокурова, характер "экспертно-консультативного аппарата" <44>, что обнаруживает в нем ограниченную в своих возможностях надзорную прерогативу. Об этом же говорил и М.О. Рейхель, указывая на то, что "Верховный Суд Союза СССР является органом, не противопоставляемым ЦИКу СССР, а напротив того, непосредственно ему подчиненным и осуществляющим надзор за конституционностью действий других органов Союза ССР, кроме ЦИКа и его Президиума (и, конечно, Съезда Советов), органом, разъясняющим общесоюзные законы для Верховных Судов союзных республик, и, наконец, консультационным органом для дачи заключений, по требованию Президиума ЦИКа о конституционности постановлений ЦИКов и СНК союзных республик и СНК Союза" <45>.

--------------------------------

<44> См.: Митюков М.А. Прерванный опыт: к истории судебного конституционного надзора в СССР (1924 - 1933 гг.) // Российский судья. 2005. N 7, 10.

<45> Рейхель М.О. Указ. соч. С. 124.

Принятые впоследствии Положение о Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик 1923 г. <46> и Наказ Верховному Суду Союза Советских Социалистических Республик 1924 г. <47>, имея целью детализировать посвященные высшему союзному судебному органу положения главы VII Конституции, не изменили надзорной сущности полномочий Верховного Суда. В них только было уточнено, что в отношении актов союзных республик Верховный Суд мог давать заключения о законности с точки зрения Конституции СССР лишь по требованию Президиума ЦИК. А в отношении постановлений и распоряжений центральных органов и отдельных народных комиссариатов Союза ССР Верховный Суд получил право по собственной инициативе делать представления об их приостановлении и отмене по мотивам несоответствия Конституции СССР. Причем делать это он мог не только по своей инициативе, но и по предложению центральных органов союзных республик и прокуроров союзных республик.

--------------------------------

<46> Вестник ЦИК, СНК и СТО. 1923. N 10. Ст. 311, п. 5.

<47> См.: Наказ Верховному Суду Союза Советских Социалистических Республик: Постановление ЦИК СССР от 14 июля 1924 г. // СЗ СССР. 1924. N 2. Ст. 25.

Но республики предпочитали не усложнять процедуру опротестования союзных нормативных актов дополнительным запросом в Верховный Суд СССР, так как его рекомендательные заключения не имели существенного влияния на окончательное решение судьбы оспариваемого акта. Союзные республики ставили эти вопросы непосредственно перед Президиумом ЦИК СССР на основании статьи 35 Конституции СССР. Например, в течение 1925 - 1926 годов Президиумом союзного ЦИКа было рассмотрено 33 таких республиканских протеста, причем подавляющее большинство из них было инициировано УССР. При этом Президиум ЦИК Союза удовлетворил 14 протестов, а остальные 19 отклонил. А вот в Верховный Суд СССР за этот период республики с инициативой по возбуждению вопросов нормоконтроля не обращались ни разу! <48>

--------------------------------

<48> См.: Дябло В.К. Указ. соч. С. 109.

Зато практика рассмотрения Верховным Судом СССР конституционных нарушений самих союзных республик имела реальные очертания. Но осуществлялась экспертиза республиканских актов на соответствие союзной Конституции не по инициативе Суда, а по требованию Президиума ЦИК СССР, к тому же это происходило довольно редко. За первые два года существования союзного Верховного Суда им было дано всего семь заключений о конституционности республиканских актов. Случаев же, когда вопросы о неконституционности постановлений республиканских органов власти представлялись союзными наркоматами на разрешение Президиума ЦИК СССР, было в несколько раз больше. Таким образом, и этот орган нечасто запрашивал в Верховном Суде СССР заключения о законности тех или иных постановлений союзных республик с точки зрения Конституции СССР.

Сам характер конституционного нормоконтроля республиканского законодательства хорошо иллюстрирует статистика 1925 - 1926 годов: всего за этот период из 32 протестов союзных органов на неконституционность актов республик Президиум ЦИК СССР удовлетворил 27, то есть отмене подверглась большая часть опротестованных актов <49>.

--------------------------------

<49> См.: Там же. С. 109 - 110.

Не стоит, однако, переоценивать эти, в общем-то, скромные цифры - они свидетельствуют скорее о самом факте вовлечения советских республик в процесс конституционного нормоконтроля, чем о полномасштабности этого явления. Важно и то, что в содержании упомянутых конституционных протестов и решений по ним мы не найдем судьбоносных для страны вопросов. Их масштаб, очевидно, невелик. Например, по инициативе Украинской ССР опротестовывались как нарушающие Конституцию СССР: Предписание Наркомфина СССР от 26 сентября 1923 года о взимании акциза на соляной раствор, употребляемый для выработки соды; Приказ Наркомпути СССР от 17 мая 1924 года о хранении архивных материалов Наркомпути, находящихся в пределах Украины в архиве Южного округа путей сообщения СССР; Приказ СТО СССР от 10 октября 1924 года относительно оплаты плантаторской компании сахарной свеклы в 1924 - 1925 годах; Протокольное постановление СТО СССР от 27 мая 1925 года о передаче 70 000 рублей из средств Донецкого С.-Х. Кредитного товарищества Северо-Кавказскому округу и тому подобные акты второстепенного значения <50>.

--------------------------------

<50> См.: Конституционные протесты прокуратуры УССР. Харьков, 1926.

В.К. Дябло, рассуждая о малозначительности, низкой степени "конфликтности" советского конституционного контроля и его весьма скромной политической роли, отмечал, что "конституционный контроль в Союзе ССР имеет характер функций по улучшению и рационализации государственного аппарата, а конституционные нарушения представляются не политическими актами, противоречащими основной политической линии господствующего класса, а техническими ошибками тех или иных органов власти. Эти технические ошибки не могут составлять крупных политических вопросов..." <51>. В полной мере эти особенности советской системы контроля конституционности нормативных правовых актов проецировались и на сферу соприкосновения нормотворчества Союза ССР и нормотворчества союзных республик.

--------------------------------

<51> Дябло В.К. Указ. соч. С. 112.

Описанная конструкция взаимодействия Союза и республик в сфере нормоконтроля, созданная в 1923 - 1925 годы посредством сложного согласования идеологических платформ и политических компромиссов, в эпоху "коренного перелома" на рубеже 20 - 30-х годов XX века, стала поэтапно ликвидироваться, одновременно с укреплением централизованного руководства и ужесточением его контроля над общественными процессами. Победа Сталина и его сторонников во внутрипартийной борьбе сделала дальнейшее заигрывание с национальными силами союзных республик излишеством и помехой централизаторской политике Советского государства. В новой командно-бюрократической конструкции советской власти не было места региональной инициативе. В том числе и институту приостановления и обжалования республиканскими органами власти союзных подзаконных актов как не соответствующих Конституции и законам СССР. Контроль за этими вопросами полностью перешел в компетенцию Союза ССР.

Отпала также практическая необходимость в официальном осуществлении функции обеспечения соответствия нормативных актов союзных республик союзному законодательству, в том числе Конституции СССР. В реалиях 30-х годов, когда уже полностью сформировалась и стабилизировалась командно-административная система, у центрального руководства исчезли опасения на счет суверенных амбиций республик, в том числе в сфере нормотворчества. В условиях жесткого тоталитарного политического режима возможное несоответствие актов союзных республик нормам Конституции и законодательства СССР могло быть только технической ошибкой, а не проявлением сепаратистской политической воли. И даже в случае появления такой сугубо гипотетической юридической ошибки ее моментально можно было устранить без формального привлечения государственных органов через систему партийной иерархии.

Поэтому неудивительно, что Верховный Совет СССР согласно Основному Закону 1936 года (в отличие от своего предусмотренного прежней Конституцией предшественника - ЦИК СССР) не был наделен правом отменять законы, принятые верховными советами союзных республик (что было характерно для предыдущей Конституции 1923 г. в отношении любых актов, исходящих от республиканских съездов Советов и ЦИКов), из-за фактической ненадобности такого полномочия. Утратил свои полномочия по надзору за соответствием республиканских нормативных правовых актов союзной Конституции и Верховный Суд СССР. В 1933 году в связи с образованием Генеральной прокуратуры СССР эти функции перешли к ее органам.

После принятия новой Конституции СССР в 1936 году организация советского нормоконтроля была уточнена, в результате чего от былой его конструкции 20-х годов теперь остались лишь отдельные фрагменты. Президиум Верховного Совета СССР получил право отменять или приостанавливать постановления и распоряжения СНК СССР и СНК союзных республик в случае их несоответствия закону (п. "е" ст. 49 Конституции 1936 г.), СНК СССР мог приостанавливать постановления и распоряжения СНК союзных республик (ст. 69), а СНК союзных республик имели право приостанавливать постановления и распоряжения СНК автономных республик и отменять решения и распоряжения исполкомов Советов (ст. 82) <52>. Но эти инструменты нормоконтроля уже не играли сколь-нибудь существенной роли, так как крайне редко действовали на практике, да и реальная власть все более и более перетекала от государственных структур в партийно-бюрократическую вертикаль.

--------------------------------

<52> См.: Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории советской Конституции. М.: Политиздат, 1987. С. 293, 297 - 298, 302.

Советское государство в силу господствовавших в нем идеологических установок характеризовалось принципиальной новизной политических учреждений и системными отличиями от традиционных форм построения государственного механизма. В связи с этим создатели Союза ССР, отказавшись от общепринятых форм нормоконтроля, учредили его весьма эффективную и самобытную модель, включив в нее элементы взаимодействия органов союза и республик, аналогов чему на тот период в мире не существовало. Эта система нормоконтроля была порождена объективной потребностью согласования нормотворческих воль центральных союзных и региональных республиканских властей с целью непротиворечивого функционирования правовой и политической систем нового государства. Однако этой модели суждено было недолгое существование, так как по неумолимой логике развития советской власти от революционной демократии к тоталитарному порядку в ней не оставалось места институтам и практикам, демонстрирующим какую-либо самостоятельность регионов. Поэтому рассмотренный нами опыт скоординированной деятельности государственных органов союзных республик и властей Союза в сфере конституционного нормоконтроля 1920-х годов является, по сути, ее единственным полноценным эпизодом в советской истории.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_10286.html