«Анализ и оценка ситуации адвокатом»

Е.Н. ХАЗОВ,

кандидат юридических наук

 

РЕАЛИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ГАРАНТИЙ

ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

 

Созданию необходимых условий, для реализации юридических гарантий прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, по соблюдению, охране и защите их от преступных посягательств,  регулируются множеством нормативных правовых актов, объединённых в определённую правовую  систему.

Правовая основа деятельности органов внутренних дел — это совокупность норма­тивно-правовых актов, изданных уполномоченными на то органами в пределах их компетенции и касающихся в той или иной мере содержания, конкретных субъектов и объектов, условий, средств и пределов осуществ­ления, гарантий законности и других аспектов деятельности органов внутренних дел.

Характер задач, решаемых органами внутренних дел как особой структурой исполни­тельной власти, во многом придает правовому регулированию ее деятель­ности такую специфическую черту, как множественность его субъектов и источников. Согласно сложившейся юридической практике в российской юридической науке классификации правовые акты о правоохранительных органах выстраиваются в чёткую, иерархическую структуру в зависимости от их юридического значения.[1] 

Естественно, что ядро правовой основы деятельности милиции со­ставляет Конституция Российской Федерации, которая «имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Россий­ской Федерации» (ст. 15). Конституция Российской Федерации как основной закон государства устанавливает важнейшие «правила поведения» силовых структур. Органы внутренних дел в своей деятельности должна исходить из того, что «человек, его пра­ва и свободы являются высшей ценностью» (ст. 2 Конституции Россий­ской Федерации); все органы государственной власти, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и за­коны (ч. 2 ст. 15); любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15); все равны перед законом и судом (ч. 1 ст. 19); каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22) и т. д.

Ведущая роль среди источников права принадлежит Конституции Российской Федерации, Федеральным законам, международным правовым актам. Конституция регулирует важнейшие отношения, основные вопросы государственной и общественной жизни и имеет высшую юридическую силу. Вместе с тем, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Пункт 4 статьи 15 Конституции устанавливает, что, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные российским законом, применяются правила международного договора. Как преемник СССР Россия в настоящее время является участницей свыше 16 тысяч международных договоров и соглашений, из который около 600 - многосторонние [2].

Всё большее значение в последнее время уделяется роли международных (межгосударственных) соглашений по вопросам, связанным непосредственно с организацией и деятельностью правоохранительных органов и, в частности,  органов внутренних дел.

Международный договор—это международное  соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией заключенной в  письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.[3]

Положения официально опубликованных международных договоров, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров принимаются соответствующие правовые акты.

Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решение о согласии на обязательность которых для Российской Федерации принято в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию по представлению МИД России в Собрании законодательства Российской Федерации. Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры (за исключением договоров межведомстве­нного характера) официально опубликовываются по представлению МИД России также в Бюллетене международных договоров. Международные договоры России межведомственного характера опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти, от  имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов (например, в Вестнике МВД России).

В настоящее время те или иные вопросы, входящие в компетенцию МВД России, регулируются почти 600 двусторонними и многосторонними договорами различного действия межгосударственными, межправительственными, межведомственными.

Особое место правового регулирования в деятельности органов внутренних дел  Российской Федерации  занимают такие международные договоры:  Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г., Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Европейскую конвенцию о выдаче от преступников 13 декабря 1957 г., Европейскую конвенцию о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г., Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г.[4], Конвенцию Содружества Независимых Государств о пра­вовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. [5] и др.

 Они ратифицированы и являются обязательными к исполнению на всей территории нашей страны и всеми её государственными органами, общественными организациями, общественными объединениями, должностными лицами, гражданами РФ, лицами без гражданства и иностранными гражданами.

В настоящее время по линии МВД России действует 68 соглашений межведомственного характера с партнерами из более 40 зарубежных стран. Такие соглашения (договоры) рамочного характера о сотрудниче­стве заключены с соответствующими структурами всех стран — членов СНГ, а также Финляндии, Швеции, США, Венгрии, Египта, Великобри­тании, Израиля, ФРГ, Испании и ряда других стран.

Наряду с международными договорами Российской Федерации Кон­ституция Российской Федерации (ч. 4 ст. 15) называет составной частью ее правовой системы общепризнанные принципы и нормы международ­ного права, не устанавливая, правда, в отличие от международных дого­воров России их приоритета по отношению к внутреннему законодатель­ству. В этой связи отсутствие упоминания в комментируемой статье об общепризнанных принципах и нормах международного права ничуть не принижает их важную роль в регулировании деятельности органов внутренних дел.

В ряду наиболее значимых международно-правовых принципов и норм как элементов правовой основы деятельности органов внутренних дел следует выделить Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопо­рядка, принятый резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г., Руководящие принципы для эффективного осуществ­ления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопо­рядка, принятые резолюцией 1989/61 Экономического и Социального Совета ООН от 24 мая 1989 г., Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопо­рядка, принятые резолюцией VIII Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (27 августа — 7 сентяб­ря 1990 г.), Декларацию о полиции, утвержденную резолюцией 690 Пар­ламентской Ассамблеи Совета Европы от 8 мая 1979 г., и др. [6] 

В ст. 17 Конституции России провозглашается, что Российская Федерация признаёт и гарантирует права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Ст. 18 Конституции РФ устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, то есть не требуется дополнительного принятия закона, индивид может ссылаться на статью 18 Конституции РФ. Статья 2 Конституции устанавливает, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Положения этой статьи конкретизируются нормами статьи 114, возлагающей на Правительство Российской Федерации обязанность осуществлять необходимые меры по обеспечению законности, прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, а также осуществлять иные полномочия, возложенные на него Конституцией, конституционными законами, федеральными законами, Указами Президента Российской Федерации.

Это фундамент и юридическое основание, в силу которого Правительство Российской Федерации вправе и обязано проводить работу по обеспечению реализации гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина. Поставленную задачу Правительство выполняет через систему государственных правоохранительных органов, одним из звеньев которой являются органы внутренних дел.

Кроме названных конституционных норм, правовую основу деятельности органов внутренних дел по обеспечению, охране и защите прав и свобод человека и гражданина образуют нормы, содержащиеся в второй главе Конституции Российской Федерации (“Права и свободы человека и гражданина”).

Не менее важное значение имеет судебный контроль за правомерностью ограничения неприкосновенности и свободы личности; тайны переписки, телефонных переговоров, телеграфных, почтовых и других сообщений; в обеспечение правосудием прав и свобод человека и гражданина защищать свои права и свободы всеми законными способами, а также право на обжалование действий всех государственных органов и должностных лиц, нарушающих права человека и гражданина, в том числе в международные органы, презумпция невиновности, в запретах принуждать человека давать показания против самого себя, обязанность государства возмещать ущерб, причинённый жертвам преступлений.

Важное значение имеют и другие положения Конституции. Так, статья 71 Конституции Российской Федерации устанавливает, что в ведении Российской Федерации находится:

-     уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство;

-     амнистия и помилование;

-     гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство.

Статья 72 устанавливает, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; административное и административно-процессуальное законодательство, а также кадры судебных и правоохранительных органов.

Принципиальные положения, гарантирующие право на свободу и личную неприкосновенность, закреплены в ст.22 Конституции РФ. Стоит процитировать её второй пункт, где сказано, что арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов.

Вместе с тем нельзя не заметить, что они и длительный период времени не выдерживаются на разных уровнях. Так, например, Указ Президента РФ №1226 от 14 июня 1994 года “О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности” [7], который предусматривал досудебное задержание подозреваемого лица на срок до 30 суток и только 14 июня 1997 года Президент РФ отменил данный указ.

Председатель комиссии по правам человека при Президента РФ мотивировал отмену тем, что принят и вступит в действие новый уголовный кодекс РФ[8], кстати, в котором вообще не идёт речи о сроках досудебного задержания. Эти сроки предусмотрены в ст.122¢ и 90 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, устанавливающих возможность задержания подозреваемых на 72 часа и 10 суток соответственно.

Для работников органов внутренних дел, Прокуратуры и суда, Уголовно-процессуальный кодекс является руководством к действию. Ситуация хуже не придумаешь?! Они вынуждены не по своей вине действовать вопреки Конституционным установкам. Из изложенного следует вывод, что до внесения поправок в Конституцию необходимо привести в соответствие ст.90 и 122¢ Уголовно-процессуального кодекса РСФСР с положениями ст.22 Конституции РФ.

Основополагающее значение для деятельности органов внутренних дел имеют те по­ложения Конституции Российской Федерации, которые устанавливают запреты на осуществление определенных действий. В соответствии с ними со стороны органов внутренних дел запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ч. 2 ст. 19); пытки, насилие, другое жестокое или унижающее человеческое достоинство обращение или на­казание (ч. 2 ст. 21); сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия (ч. 1 ст. 24); пропа­ганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть, пропаганда социального, расового, нацио­нального, религиозного или языкового превосходства (ч. 2 ст. 29); про­никновение в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судеб­ного решения (ст. 25) и некоторые другие подобные действия.

Конституция Российской Федерации закрепляет также общие полно­мочия органов государственной власти по принятию законодательных ак­тов, регламентирующих деятельность милиции (ст. 76, 90, 104, 105, 115).[9]

Эти и ряд других конституционных предписаний, как справедливо отмечает А.И.Гуров, самым непосредственным образом предопределяют содержание деятельности правоохранительных органов, в том числе и органов внутренних дел, ставят её в определённые рамки, влияют на основы их организации и деятельности [10]

Нижерасположенными в иерархической структуре рассматриваемых нами правовых актов являются федеральные законы. Федеральный закон “О безопасности” от 5 марта 1992 года, определяющий безопасность как состояние защищённости жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, устанавливает, что к основным объектам безопасности относятся: личность - её права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. В законе определено, что для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной власти образуются государственные органы обеспечения безопасности. Статья 10 закона возлагает на органы исполнительной власти обязанность осуществлять систему мероприятий по обеспечению безопасности личности, общества и государства в пределах своей компетенции.

Согласно ст. 12 закона силы обеспечения безопасности включают в себя и подразделения органов внутренних дел, призванные охранять и защищать конституционные права и свободы человека и гражданина.

Другим важнейшим правовым актом является закон РСФСР “О милиции” от 18 апреля 1991 года, с изменениями и дополнениями 18 февраля, 1 июля 1993 г., 15 июля 1996 г., 6 декабря 1999 г., 25 июля, 7 ноября  и 29 декабря 2000 г., который осуществляет правовое регулирование большинства вопросов организации и деятельности милиции.

 Статья 1 этого Федерального закона определяет милицию как систему государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы человека и гражданина, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделённых правом применения мер принуждения, входящую в свою очередь в систему Министерства внутренних дел. Согласно ст. 2 закона задачами милиции являются:

-     соблюдение и уважении самими сотрудниками ОВД прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, не нарушать их;

-     обеспечение личной безопасности человека;

-     предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

-     раскрытие преступлений;

-     охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;

-     оказание помощи в пределах, установленных настоящим законом, человеку, гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов.

В соответствии с изложенными задачами аппараты криминальной милиции и милиции общественной безопасности осуществляют кроме общих для всех служб и свои специальные виды деятельности, которые будут рассмотрены подробно в следующем параграфе данной главы. Для успешного исполнения возложенных на неё обязанностей милиция наделяется законом соответствующими правами, закреплёнными в статье 11.

Изменения и дополнения, внесенные Законами Российской Федера­ции от 18 февраля и 1 июля 1993 г., Федеральными законами от 15 июля 1996 г., 6 декабря 1999 г., 25 июля, 7 ноября и 29 декабря 2000 г. носили частный характер.

Так, Законом Российской Федерации от 18 февраля 1993 г. «О внесении изменений в Уголовный кодекс РСФСР, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Исправительно-трудовой кодекс РСФСР и Закон РСФСР «О милиции»»  с милиции снята функция ис­полнения наказания в виде контроля за лицами, условно осужденными к лишению свободы и условно освобожденными из мест лишения свободы с обязательным привлечением к труду.[11]

Закон Российской Федерации от 1 июля 1993 г. «О внесении изменений и дополнений в законодатель­ные акты Российской Федерации в связи с упорядочением ответственно­сти за незаконную торговлю» предоставил милиции дополнительное полномочие по приостановлению деятельности предприятий торговли в случае про­должения ими незаконной деятельности после предъявления соответст­вующего требования сотрудником милиции.[12]

Изменения, внесенные Федеральным законом от 15 июля 1996 г.  «О внесении изменений и дополнений в законода­тельные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совер­шении преступлений» Исходя из этого, были уточнены организацион­но-правовой статус изоляторов временного задержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел как составной части милиции обще­ственной безопасности, основания и порядок применения физической силы, специальных средств и оружия сотрудниками данных учреждений[13].

Поправки, внесенные в Федеральным  закон от 6 декабря 1999 г. « О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции»  касались уточнения обязанностей милиции при проведении избирательных кампаний и референдумов.[14]

Федеральный закон от 7 ноября 2000 г. « О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации», [15] возложил на милицию обязанность осуществления государственной дактилоскопической регистрации и в свою очередь обязал сотрудников милиции проходить таковую в соответствии с законодательством  Российской Федерации.

Изменения, которые были сделаны Федеральным законом от 29 декабря 2000 г.  «О внесении изменений в статьи 36 Закона Российской Федерации «О милиции», касались наименование ключевой фигуры милиции — участкового уполномоченного милиции.[16]

Самые существенные и масштабные изменения и дополнения в Закон милиции были внесены Федеральным законом от 31 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР « О милиции». В соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации, на основе обобщения практики милицейского строительства и с учетом происшедших изменений в законодательстве по- новому решены отдельные вопросы, касающиеся системы милиции, порядка назначения на должность и освобождения от должности ее руководителей. Определенным коррективам подверглась компетенция милиции, усилены гарантии социальной и правовой защиты сотрудников милиции.[17]

Важное значение для укрепления вертикали органов внутренних дел как звена исполнительной власти имело изменение, внесенное в Закон о милиции Федеральным законом от 25 июля 2000 г.  «О внесении изменения в статью 7 Закона Российской Федерации О милиции».  В соответствии с ним из Закона о милиции было исключено положение, предусматривающее обязательную процедуру согласования с соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации вопроса об освобождении министра внут­ренних дел республики, начальника управления (главного управления) внутренних дел края, области, автономной области, автономного округа.[18]

Федеральный закон “Об оперативно-розыскной деятельности” от 12 августа 1995 года определяет содержание оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации. Статься 13 закона наделяет оперативные подразделения органов внутренних дел правом осуществлять оперативно-розыскную деятельность на всей территории Российской Федерации. Закон устанавливает обязанность служб криминальной милиции принимать в пределах своих полномочий все необходимые меры по защите конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. На основании ст. 8 закона, оперативные подразделения органов внутренних дел наделяются правом проводить оперативно-розыскные мероприятия при получении информации о совершённых или готовящихся преступлениях.

В законе “Об оперативно-розыскной деятельности” содержится целый ряд норм, обеспечивающих соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. В частности, статья 5 запрещает органам, осуществляющим эту деятельность, проводить оперативно-розыскные мероприятия в интересах какой-либо политической партии, общественного или религиозного объединения, а также принимать негласное участие в работе федеральных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, в деятельности зарегистрированных в установленном порядке и незапрещённых политических партий и общественных объединений в целях оказания влияния на характер их деятельности. Эта норма имеет очень важное значение, охраняя политические партии, избирательные блоки и объединения от незаконного вмешательства в их деятельность.

Федеральный закон “О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации” от 24 января 1997 года [19], как и уже названные федеральные законы, содержит ряд норм, регламентирующих деятельность внутренних войск по соблюдению, охране и защите прав, свобод и обязанностей человека и гражданина.

Закон устанавливает, что внутренние войска входят в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека от преступных и иных противоправных посягательств. Одной из задач внутренних войск является участие совместно с органами внутренних дел в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и правового режима чрезвычайного положения (ст. 2).

Статья 18 закона возлагает на специальные моторизованные воинские части, соединения и воинские части оперативного назначения следующие задачи: участие совместно с органами внутренних дел в охране общественного порядка посредством несения патрульно-постовой службы в городах и населённых пунктах, а также обеспечение общественной безопасности при проведении массовых выступлений - митингов, уличных шествий и других мероприятий. В то же время закон запрещает привлекать внутренние войска для пресечения несанкционированных митингов, собраний, уличных шествий и демонстраций ненасильственного характера (пункт 14 статьи 18).

Для успешного осуществления возложенных на внутренние войска обязанностей закон наделяет военнослужащих внутренних войск соответствующими правами (ст. 24).

Для обеспечения прав и свобод человека и гражданина, подозреваемого в совершении преступлений, важнейшее значение имеет федеральный закон “О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений” от 15 июля 1995 года. [20]В этом законе, регулирующем порядок и определяющем условия содержания под стражей лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, гарантии их прав и законных интересов, даётся официальное толкование терминов “подозреваемый”, “обвиняемый”, “подсудимый” и “осуждённый”, конкретизируется конституционный принцип презумпции невиновности. Статья 6 закона, регламентирующая правовой статус перечисленной категории лиц, устанавливает, что пока их виновность не будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда, они считаются невиновными и пользуются правами и свободами, установленными для граждан России с ограничениями, предусмотренными законодательством. Из этой нормы следует, что данная категория граждан в полной мере обладает избирательными правами, а также вытекает обязанность органов внутренних дел обеспечить возможность реализации этих прав.

Важной составной частью правовой основы деятельности органов внутренних дел являются федеральные законы. Одни из них (полностью или частично) ре­гулируют ее деятельность прямо, другие косвенно, определяя рамки такой деятельности. К числу первых можно отнести Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Кодекс РСФСР об административных правонарушениям Законы Российской Федерации от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности Российской Федерации»[21] от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и места жительства в пре­делах Российской Федерации»[22] Федеральные законы от 20 апреля 1995 г. «О государствен­ной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирую­щих органов»[23] от 15 ноября 1995 г. «О безопасности дорожного движения» ,[24] от 13 декабря 1996 г «Об оружии»[25]. от 8 января 1998 г. «О наркотических средствах и психотропных веществах»[26] от 24 июня 1999 г. «Об основах профилактики безнадзорности и правонару­шений несовершеннолетних»[27] от 8 июля 1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных пред­принимателей за правонарушения в области производства и оборота этило­вого спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»[28] и другие.

Среди федеральных законодательных актов, регламентирующих дея­тельность милиции косвенно, следует назвать Уголовный кодекс Россий­ской Федерации (У К РФ), определяющий основания и меры уголовной ответственности граждан, Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ), предусматривающий, в частности, гражданско-правовой статус физических и юридических лиц, способы защиты гражданских прав, Фе­деральный закон от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Феде­рации»[29] который в числе прочего возлагает на Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров координацию деятельности по борьбе с преступностью орга­нов внутренних дел, других правоохранительных органов, и многочис­ленный ряд иных федеральных законов.

Следующая ступень в иерархической структуре правовых актов отведена указам и распоряжениям Президента РФ. Такие Указы Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 г. № 524 «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирова­ния»,[30] от 23 апреля 1996 г. № 602 «О дополнительных мерах по реабилитации жертв политических репрессий»,[31] от 15 июня 1998 г. №711 «О допол­нительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения»,[32] от 6 октября 1998 г. № 1199 «Об усилении государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта и алко­гольной продукции», [33] от 22 января 2001 г. № 61 «О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Фе­дерации» [34]и многие другие.

Среди правительственных постановлений, касающихся деятельно­сти милиции, следует упомянуть, в частности, Постановление Правитель­ства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 589 «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Рос­сийской Федерации»,[35] Постановление Совета Минист­ров—Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090 «О Правилах дорожного движения»,[36] Постановления Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 г. № 938 «О го­сударственной регистрации автомототранспортных средств и других ви­дов самоходной техники на территории Российской Федерации»,[37] от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении Правил ре­гистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию»,[38] от 21 июля 1998 г. № 814 «О мерах по регулированию оборота граждан­ского и служебного оружия и патронов к нему на территории Россий­ской Федерации», [39] от 15 декабря 1999 г. № 1396 «Об утверждении правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений » [40] и ряд других.

Поскольку Президент Российской Федерации издает лишь указы и распоряжения (ст. 90 Конституции Российской Федерации), а Прави­тельство Российской Федерации — постановления и распоряжения (ст. 115 Конституции Российской Федерации), нормативные акты, утверждае­мые указами Президента Российской Федерации (например. Положение о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации, Положение о Государственной инспекции безопасности до­рожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации и т. д.) и Правительства Российской Федерации (например, Правила до­рожного движения Российской Федерации, Правила оборота гражданско­го и служебного оружия и патронов к нему на территории Российская Федерации и т. д.) не могут иметь самостоятельного характера.

 Такие нормативные акты следует считать составными частями соответствующих указов и постановлений.

Одним из основопологающим правовым источником для органов внутренних дел является  Конститцционный контроль  осуществляемый Конституционным судом в Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Кон­ституционном Суде Российской Федерации»[41]устано­вил, что решения Конституционного Суда Российской Федерации обяза­тельны на всей территории Российской Федерации для всех представи­тельных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организа­ций, должностных лиц, граждан и их объединений. Поскольку Конститу­ционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Пре­зидента и Правительства Российской Федерации, дает толкование Кон­ституции Российской Федерации, по жалобам на нарушение конституци­онных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конститу­ционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, а акты или их отдельные положения, признанные этим судом неконституционными, согласно Конституции Российской Федера­ции (ст. 125) утрачивают силу, нельзя не признать, что решения Консти­туционного Суда Российской Федерации имеют несомненный норматив­но-правовой характер и являются составной частью правовой основы деятельности милиции.

Так, из Постановления Конституционного Суда Российской Федера­ции от 11 марта 1998 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности статьи 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, части второй статьи 85 и статьи 222 Кодекса РСФСР об административных правонару­шениях в связи с жалобами граждан М. М. Гаглаевой и А. Б. Пестрякова однозначно следует, что конфискация как мера административного взы­скания, предусмотренная КоАП РСФСР, может применяться только в судебном порядке. [42] Применительно к деятельности милиции такое ре­шение означает, что, в частности, начальник органа внутренних дел, бу­дучи уполномочен Кодексом РСФСР об административных правонару­шениях применять в качестве взыскания по делу о незаконных операци­ях в небольших размерах с иностранной валютой и платежными документами их конфискацию, не имеет права делать это самостоятель­но, без судебного решения.

Другой пример. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 2 июля 1997 г. № 11-П по делу о проверке конституцион­ности пункта «б» части первой статьи 1 Закона Республики Мордовия от 20 января 1996 г. «О временных чрезвычайных мерах по борьбе с пре­ступностью» в связи с жалобой гражданина Р.К. Хайрова [43] сформулиро­вано положение о том, что задержание по основаниям, предусмотренным не уголовно-процессуальным, а иным ( т. е., в первую очередь, админи­стративным) законодательством, может быть осуществлено только с со­блюдением требований ч. 2 ст. 22 Конституции Российской Федерации. Данная же статья, как известно, гласит, что «до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов».

 В соответствии со ст. 126 Конституции Российской Федерации Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным орга­ном по гражданским, уголовным, административным и иным делам, под­судным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных фе­деральным законом процессуальных формах судебный надзор за их дея­тельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

 Подобные разъяснения содержатся в постановлениях Пленума Вер­ховного Суда Российской Федерации. Они представляют собой правовые предписания, существенно конкретизирующие, уточняющие положения законов, президентских и правительственных нормативных актов.  П 13 По­становления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 ок­тября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конститу­ции Российской Федерации при осуществлении правосудия» согласно которому «отсутствие прописки либо регистрации, заменившей институт прописки, само по себе не может служить основанием для ограничения прав и свобод человека, включая и право на жилище[44]; п. 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая 1998 г. № 9 «О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркоти­ческими средствами, психотропными, сильнодействующими и ядовитыми веществами», определяющий уголовно и административно наказуемое их хранение как «любые умышленные действия, связанные с фактическим нахождением наркотических средств или психотропных веществ во вла­дении виновного (при себе, если это не связано с их перевозкой, в по­мещении, в тайнике и в других местах)» (Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1998. № 7. С. 4), [45]и др.

Согласно ст. 239¹-239³ Гражданско-процессуального кодекса (ГПК РСФСР) гражданин вправе обжаловать в суд акты государственных орга­нов (за исключением тех, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации), в том числе Указы Президента Российской Федерации, постановления Прави­тельства Российской Федерации, нормативные акты МВД России, если считает, что ими нарушены его права или свободы. Если суд признает жалобу обоснованной, он выносит решение об обязанности соответст­вующего государственного органа устранить в полном объеме допущен­ное нарушение прав и свобод гражданина. Для устранения допущенных нарушений закона решение суда по жалобе направляется руководителю государственного органа, акт которого был обжалован. С момента вступ­ления в законную силу решения суда о признании акта либо отдельной его части незаконными этот акт либо его отдельная часть считаются не­действующими (ст. 239⁷, 239⁸ ГПК РСФСР).

Таким образом, суды общей юрисдикции, несомненно, участвуют в формировании правовой основы деятельности милиции, если иметь в виду прежде всего результаты рассмотрения ими жалоб граждан на под­законные акты, относящиеся к сфере такой деятельности. Поскольку же позиция разных судов по одному и тому же вопросу может быть различ­ной, а их решения могут быть обжалованы в вышестоящие судебные ин­станции, главенствующую роль здесь играет, конечно, Верховный Суд Российской Федерации как высший судебный орган по делам, подсуд­ным судам общей юрисдикции.

Так, например, решением Верховного Суда Российской Федерации от 13 марта 1998 г. признан незаконным (недействительным) п. 41 Пра­вил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удосто­верений, утвержденных постановлением Правительства Российской Фе­дерации от 8 июля 1997 г. № 831, в части того, что выдача водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного) производится после сдачи заявителем экзаменов; [46] решением Верховного Суда Россий­ской Федерации от 20 июля 1998 г. № ГКПИ 98—230 признаны незакон­ными (недействительными), в частности, пп. 3, 6.1, 6.2, 12 и 16.3 Инст­рукции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 23 октября 1995 г. № 393 в редакции приказа МВД Рос­сии от 15 сентября 1997 . № 600. [47] и т. д.

      По решению государственного органа, издавшего нормативный акт, признанный в судебном порядке полностью или частично незаконным, последний утрачивает силу либо в него вносятся соответствующие изменения и дополнения

Статья 4 закона «О милиции»  обязывает милицию в своей деятельности руководствоваться конституциями, уставами, законами и иными норма­тивными правовыми актами субъектов Российской Федерации, изданны­ми в пределах их полномочий. Анализируя  ст. 71, 72,73  Конституции Россий­ской Федерации позволяет сделать вывод, что сфера деятельности мили­ции в полном объеме охватывается предметами исключительного ведения Российской Федерации («регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина»; «безопасность»; «уголовное, уголовно-процессуальное ... законодательство») и предметами совместного ведения Российской Феде­рации и ее субъектов («защита прав и свобод человека и гражданина»; «обеспечение законности, правопорядка общественной безопасности»; «административное, административно-процессуальное ... законодательст­во»; «кадры ... правоохранительных органов»). Отсюда следует, что зако­ны и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федера­ции, регулирующие деятельность милиции, не могут противоречить фе­деральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и указанными выше нормативными правовыми актами субъектов Рос­сийской Федерации действует федеральный закон (ст. 76 Конституции Российской Федерации). Именно таким образом устанавливаются пределы полномочий субъектов Российской Федерации по правовому регули­рованию деятельности милиции.

 Создание в полном объеме новую, российскую норма­тивно-правовую базу деятельности милиции за короткое время невоз­можно, вполне естественно, что определенный период будут сохранять свое действие некоторые нормативные правовые акты бывшего СССР. В пункте № 2, второго раздела ( заключительные и переходные положения),  Конституции Российской Федерации  предусмотрено, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до ее вступления в силу, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской

К такому законодательству относится и Постановление Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. «О ратификации Согла­шения о создании Содружества Независимых Государств», устанавливаю­щее в дополнение к этому, что нормы бывшего Союза ССР применяются в части, не противоречащей законодательству РСФСР и указанному Соглашению.[48]

В части 2 ст. 4 закона « О милиции»  закреплено, что законы и иные правовые акты Союза ССР, которыми руководствуется в своей деятель­ности российская милиция, действуют на территории Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

       Прежде чем применить нормативные правовые акты СССР, сотрудники милиции обязаны выяснить, вступают ли они в противоречие с   российским законодательством и если да, то в какой части. В зависимости от этого принимается соответствующее правоприменительное решение. При этом следует отдавать себе отчет в том, что рядовому правоприменителю в подобных ситуациях по понятным причинам принять правильное решение весьма затруднительно. Определяющее значение здесь будет иметь позиция руководителей органа внутренних дел, проку­ратуры, судов.

В общей сложности еще продолжают действовать в том или ином объеме около 200 нормативных правовых актов бывшего Союза ССР раз­личной юридической силы. К нормативным актам СССР, сохраняющим в той или иной мере свое действие в настоящее время, относятся, на­пример, Закон СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении ино­странных граждан в СССР»; Указ Президиума Верховного Со­вета СССР от 26 июля 1966 г. «Об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»; Указ Президиума Вер­ховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. «О порядке организации и про­ведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР»;  Постановление Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 г. № 212 «Об утверждении Правил пребывания иностранных граждан в СССР»[49], Инструкция МВД СССР, Минздрава СССР и Минюста СССР о порядке направления граждан на освидетельствование для установления состояния опьянения и проведе­ния освидетельствования от 29 июня 1983 г. № 45/06-14/14/К-8-347, при­казы МВД СССР от 11 декабря 1980 г. № 391 «Об утверждении инструк­ции о порядке приема, учета, хранения и выдачи находок органами внутренних дел», от 30 мая 1985 г. № 106 «Об утверждении Положения о медицинском вытрезвителе при горрайоргане внутренних дел и Инструк­ции по оказанию медицинской помощи лицам, доставляемым в меди­цинские вытрезвители» и др.

К регламентации организации и деятельности органов внутренних дел по соблюдению, охране и защите прав человека и гражданина имеют

отношение также акты Министерства внутренних дел Российской Федерации. В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 г. № 1039, Министр внутренних дел Российской Федерации «из­дает на основании и во исполнение законодательства Российской Феде­рации и настоящего Положения обязательные для исполнения в системе Министерства приказы, положения, наставления, инструкции, правилавила, уставы и иные нормативные акты».

       Правила подготовки нормативных актов в центральном аппарате МВД России, утвержденные приказом МВД России от 3 октября 1997г. № 642 «О мерах по реализации постановления Правительства Россий­ской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009», дают исчерпывающий пе­речень видов нормативных правовых актов МВД России, воспроизводят те из них, которые указаны в Положении о МВД России и дополняют их таким видом актов, как директива.

        Директива содержит нормативное предписание ориентирующего ха­рактера, определяющее перспективы развития системы МВД России, а также основные направления ее деятельности.[50]

     Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования системы МВД России, включая создание, реорганизацию, ликвидацию органов и учреждений, входящих в систему органов внутренних дел, внутренних войск МВД России, а также структурных подразделений МВД России, определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений служебной деятельности, прохождения службы.

Положения и наставления регулируют деятельность конкретных под­систем органов внутренних дел или внутренних войск. В положении сис­тематизировано определяются порядок образования, полномочия, орга­низация работы и порядок действий органов и учреждений, их структур­ных подразделений. В наставлении излагаются нормы и порядок действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации.

    Инструкции, правила и уставы регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и работу конкретных категорий со­трудников. Инструкция содержит нормы, устанавливающие: кем, в каком порядке и какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности. Правила устанавливают порядок осуществления отдельного вида деятельности. Устав является кодифицированным нор­мативным актом (сводом правил), содержащим систематизированное из­ложение норм, регламентирующих тот или иной вид деятельности либо правовой статус хозяйствующих субъектов, относящихся к системе МВД России.

Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном ап­парате МВД России запрещают издавать нормативные правовые акты пли документы, содержащие правовые предписания, в виде писем, указа­ний, распоряжений, телетайпограмм, телеграмм и в каком-либо ином, прямо не указанном ими виде.

В качестве примера нормативных правовых актов МВД России можно привести приказ МВД России от 14 июля 1992 г. № 231 «Об утверждении Инструкции по организации работы участкового инспектора милиции», приказ МВД России от 1 июля 1998 г. № 329 «О реформировании дея­тельности Госавтоинспекции МВД России», установивший, в частности, исчерпывающий перечень оснований остановки транспортных средств со­трудниками милиции, приказ МВД России от 11 февраля 1999 г. № 102 «О проведении добровольной государственной дактилоскопической регист­рации», утвердивший Наставление по порядку проведения добровольной государственной дактилоскопической регистрации граждан Российской Федерации в органах внутренних дел Российской Федерации, приказ МВД России от 25 февраля 1999 г. № 146 «О совершенствовании норматив­но-правового регулирования деятельности дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Мини­стерства внутренних дел Российской Федерации», утвердивший среди про­чих актов Инструкцию по порядку применения специальных средств для принудительной остановки транспорта, приказ МВД России от 15 марта 1999 г. № 190 «Об организации и проведении государственного техниче­ского осмотра транспортных средств», утвердивший, в частности, Правила проведения государственного технического осмотра транспортных средств Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Мини­стерства внутренних дел Российской Федерации, приказ МВД России от 12 апреля 1999 г. № 288 «О мерах по реализации постановления Прави­тельства Российской Федерации от 21 июня 1998 г. № 814», утвердивший Инструкцию по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации», приказ МВД России от 20 апреля 1999 г. № 297 «Об утверждении Наставления по работе дорожно-патруль­ной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движе­ния Министерства внутренних дел Российской Федерации», приказ МВД России от 8 июня 1999 г. №410 «О совершенствовании нормативно-пра­вового регулирования деятельности службы дорожной инспекции и орга­низации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации», утвер­дивший Наставление по службе дорожной инспекции и организации дви­жения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, и т. д.[51]

Приведенные примеры иллюстрируют давно сложившуюся и теперь уже санкционированную Правилами подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России практику утверждения при­казами министра внутренних дел Российской Федерации ведомственных нормативных актов в виде положений, наставлений, инструкций, правил, уставов. Вместе с тем нельзя не видеть, что такая практика не согласует­ся с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федера­ции. придавшим приказам, инструкциям и иным правовым актам, изда­ваемым министром, совершенно одинаковую юридическую силу. В юри­дической литературе высказана точка зрения, что утверждение приказами иных ведомственных нормативных актов превращает последние в акты второго порядка, обесценивает их нормативное содержание, делает их «полуобязательными». С этим трудно согласиться. Утверждение приказа­ми МВД России собственных нормативных актов иных наименований служит дополнительной гарантией их законности, снимает у исполните­лей всякие сомнения в их юридической силе, а кроме того, удобно тем, что позволяет в приказе решить необходимые вопросы, связанные с вве­дением таких актов в действие. Неслучайно, что аналогичную схему нормотворчества используют Президент Российской Федерации и Прави­тельство Российской Федерации.[52]