«Специализация адвокатского труда»

Административно-процессуальные нормы - содержательная база формирования Российского административно-процессуального кодекса

Масленников М.Я.
Электронный ресурс, 2011.
Дан анализ сложившейся тенденции в понимании сущности и структуры административного процесса. Обоснована объективная необходимость фактического и функционального разграничения административно-процессуальных норм и процедурных (организационно-технических) правил, их значение для возникновения и развития административно-процессуальных правоотношений в рамках Российского административно-процессуального кодекса.
Ключевые слова: административный процесс, административно-процессуальные нормы, Российский административно-процессуальный кодекс.
Administrative-
rocedure norms - substantial base of formation of the Russian administrative-
rocedure code
M.Ya. Maslennikov
The article analyses the tendency in understanding of the essence and structure of administrative
rocedure. The author substantiates the objective necessity for actual and functional delimitation of administrative-
rocedure norms and
rocedural (organizational-technical) rules, their im
ortance for arising and develo
ment of administrative-
rocedure legal relations within the frames of the Russian administrative-
rocedure code.
Key words: administrative
rocedure, administrative-
rocedure norms, Russian administrative-
rocedure code.
Понятие, правовая сущность и содержание административного процесса как правовой категории выводились и выводятся советскими, российскими и другими учеными-административистами из проблемных суждений и определений, которые складывались и складываются уже второй век. Особенно активно эти проблемы обсуждались и обсуждаются с 60 - 70-х годов XX в. по настоящее время. Феномен административного процесса все активнее делает прорыв в реальную действительность последнего десятилетия при успешном содействии журнала "Административное право и процесс", издающегося с октября 2004 г.
Исторически и фактически сложилось так, что упомянутые определения различных авторов остаются догматическими, не базируются на генетической основе, часто повторяются и поэтому не устраняют правовой неопределенности указанной проблемы веков, а также не способствуют отысканию способов и средств разрешения сложившейся ситуации.
Можно привести множество определений понятия "административный процесс", данных известными учеными-административистами и специалистами в сфере гражданского процесса. Эти определения различны по предмету и объему, но в целом сводятся к пониманию административного процесса в широком "управленческом" либо узком "юрисдикционном" смысле.
Решение этой прикладной задачи невозможно в одной статье, она не освещена и не раскрыта полностью даже во многих монографиях, кандидатских и докторских диссертациях. Ситуация разъясняется тем, что многие суждения приводит профессор Ю.Н. Старилов и называет их авторов (указываются в его последовательности): Г.И. Петров, С.С. Студеникин, А.Е. Лунев, Н.Г. Салищева, В.М. Манохин, В.И. Попова, В.Д. Сорокин, В.С. Тадевосян, А.А. Мельников, Е. Старосьцяк
1
.
--------------------------------
1
Старилов Ю.Н. "Управленческая" и "судебная" концепции административного процесса: развитие, современное значение и взаимодействие // Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи, мнения, сомнения... Воронежский гос. ун-т, 2010. С. 117.
Разумеется, здесь названы не все авторы - носители идей об административном процессе, в числе которых сам профессор Ю.Н. Старилов. Без претензий на полноту списка имен сюда следует включить другие имена: Д.Н. Бахрах, А.Т. Боннер, И.А. Галаган, В.В. Денисенко, Е.В. Додин, А.С. Дугенец, И.И. Евтихиев, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, С.Н. Махина, И.В. Панова, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов, О.М. Якуба и др.
Названные авторы в меру учета обстоятельств и иных возможностей использовали и используют свой научный потенциал для становления и развития административного процесса. Но большинство их позиций ограничиваются виртуальными представлениями о генезисе административного процесса, за основу его права на существование принимают принцип "парности" правовых отраслей: есть гражданское право и гражданский процесс, уголовное право и уголовный процесс, и, по их мнению, должны быть, соответственно, не только административный процесс, но и трудовой, земельный и даже... колхозный процесс. Последняя параллель особенно убедительна в обратном плане, так как нельзя определять существование правовых либо процессуально-правовых отраслей по субъективистским представлениям о социально-правовом становлении общества и государства. Иначе можно уйти далеко не в ту сторону социально полезного направления. Пример наглядный: на потребу дня утверждается так называемое предпринимательское право, но можно без сожаления констатировать, что пока нет предпринимательского процесса, как нет таможенного процесса, наследственного процесса и т.п. То есть они и им подобные "процессы" есть, но не более чем в механическом и технологическом смысле.
Несомненно, в бюджетном и земельном процессах что-то движется в направлении решения организационно-технических вопросов.
Профессор Ю.Н. Старилов разделяет суждения о том, что нельзя ограничивать понимание административного процесса только как урегулированного административно-процессуальными нормами порядка рассмотрения индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления. Он цитирует: "В 60 - 70-х годах административный процесс как виртуальная категория уходил и вновь маячил в отдалении в работах ведущих ученых-административистов того времени. Но "маячил" противоречиво, расплывчато и не конкретно, и стереотипы того этапа формирования концепции административного процесса выражаются в трудных и застойных поисках "земли Санникова", которая вроде бы существовала, ее вроде бы видели, но ступить на нее никому не удавалось"
2
.
--------------------------------
2
Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Воронежский гос. ун-т, 2001. С. 271.
Существует множество формул административного процесса, в чем-то совпадающих, в чем-то различающихся. Приведем две из них, доминирующие и наиболее выразительные, которые по-разному интегрируют сложившиеся представления об административном процессе.
Тут можно заметить, что результаты поисков "земли Санникова" не отражены на географической карте, а административный процесс все еще ищут, и не всегда успешно. Здесь встречаются тупиковые трудности. Для констатации факта различного понимания административного процесса сделаем ссылку только на два высказывания ученых-административистов.
1. "1. Административный процесс - это деятельность органов публичного управления по разрешению подведомственных им всех категорий индивидуальных юридических дел, как связанных, так и не связанных с разрешением споров и конфликтов (широкое понимание административного процесса). 2. Административный процесс - это деятельность органов публичного управления, а также судей по разрешению подведомственных им индивидуальных юридических дел, возникающих из административно-правовых споров и административных правонарушений (узкое понимание административного процесса). 3. Административный процесс - это деятельность только судов (судей) по рассмотрению дел, возникающих из административных правонарушений, то есть административный процесс сводится только к административному судопроизводству (юстиционное понимание административного процесса)"
3
.
--------------------------------
3
Кононов П.И. Конституционно-правовые основы административного процесса в России // Вестник Евразийской академии административных наук. 2009. N 3(8). С. 63.
Такое обобщение существующих до настоящего времени точек зрения делает профессор П.И. Кононов. Этот "автор с постоянством поддерживал широкое понимание административного процесса, не приемля узкий и юстиционный подходы"
4
. Страницей ниже подчеркивается, что "буквально административный процесс - это управленческий процесс"
5
.
--------------------------------
4
Там же.
5
Там же.
На фоне суждений профессора П.И. Кононова со всей очевидностью проявляется справедливость утверждений того, что административный процесс должен быть единым, ибо "тройничный" процесс - не что иное, как сидение на трех стульях. Более того, административный процесс должен иметь определенную конечную цель, равно как и другие юридические процессы.
Конечно же, нельзя административный процесс рассматривать только с механических или технологических позиций как движение, перемещение чего-то либо кого-то. Без цели такие явления могут закончиться ничем. Например, обошел человек городскую площадь - процесс, перешел улицу - процесс, но попал по ложному переулку в тупичок - уже блуждание. Своего рода блужданием и заблуждением оказываются и некоторые правоприменительные действия, когда, например, после двух-трех чтений оказывается непринятым правоустановительный акт либо он оказывается "мертворожденным" и фактически не действующим. Возможно, например, также прекращение производства по делу об административном правонарушении за отсутствием юридического состава такового, установленного на стадии рассмотрения дела по существу. В первом случае результат не всегда можно просчитать, а во втором - может быть просчет в недооценке или переоценке доказательств по делу, что должно выявляться при административном расследовании по делу. А порядок его проведения установлен административно-процессуальными нормами ст. 28.7 КоАП РФ.
2. Резюмируя сложившиеся воззрения по правовой сущности и содержанию административного процесса, профессор Д.Н. Бахрах представляет этот вид юридического процесса в консолидированном качестве как административно-процессуальную деятельность, которая, по его мнению, "состоит" из нескольких видов процессов: административно-нормотворческого, административно-наделительского, административно-юрисдикционного... "Каждый административный процесс регулируется административным правом", - утверждается здесь же
6
.
--------------------------------
6
Бахрах Д.Н. Административно-процессуальная деятельность государственной администрации // Административное право и процесс. 2009. N 3. С. 3 - 4.
Примечательно, что профессор Д.Н. Бахрах фактически являющуюся хрестоматийной структуру каждого из названных им видов административного процесса рассматривает как совокупность производств. Если с первым (правотворческим) ясно - он заключается в принятии (очевидно, и в подготовке) различных правовых актов органами исполнительной власти, то во втором наборе производств сложнее (их восемь) - от призыва на военную службу, приема в вузы - до осуществления административного надзора "и др."
7
. Но самое характерное из них - "по применению мер поощрения к индивидуальным и коллективным субъектам, предоставления им льгот, субсидий".
--------------------------------
7
Там же. С. 6.
Здесь в структуре административно-юрисдикционного процесса названы пять производств: "по административным жалобам граждан и коллективных субъектов; по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное; по применению мер административного пресечения; по исполнению имущественных санкций"
8
.
--------------------------------
8
Там же. С. 6.
Вполне очевидно, что порядок ведения административного процесса в каждом из его видов различен: в первых двух он определяется в основном (и уже давно) регламентами (правилами), теперь под названием бесчисленных административных регламентов, т.е. по определенной, во многом скрытой процедуре, недоступной (во всяком случае, не всегда доступной) гражданам и иным заинтересованным субъектам административных правоотношений.
Отметим еще одну характерную черту: административные регламенты утверждаются самими исполнительными органами государственной власти либо их вышестоящими органами.
В структуре административно-юрисдикционного процесса названы, на наш взгляд, разноплановые производства, регулируемые на различной правовой основе. Во всяком случае, дисциплинарное производство (как и производство по применению мер поощрения) осуществляется "в кабинетной тиши", без участия заинтересованных лиц либо их представителей и даже без формальных гарантий их участия. Правда, от субъекта дисциплинарного проступка по общему правилу истребуется личное объяснение. Также "в кабинетном" порядке и без участия заинтересованных лиц рассматриваются общие жалобы граждан и коллективных субъектов по Федеральному закону от 2 мая 2006 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации". Но, например, производство по делам об административных правонарушениях осуществляется по обязательным для всех участников такого производства административно-процессуальным нормам с наделением его участников широкими и реальными правовыми гарантиями, предусмотренными нормами КоАП РФ. Особенности и юридическая сила административно-процессуальных норм в данном случае состоит в том, что они предусматриваются главным образом федеральными законами, а правотворчество субъектов России ограничено нормами ст. 1.3 КоАП РФ.
Административно-процессуальные нормы, применяемые в правоохранительной сфере, приводятся в действие при реализации материальных административно-правовых норм, обеспеченных административными санкциями, и только тогда, когда реализация последних может быть осуществлена в определенных организационных и правовых пределах. Например, если не зафиксирован в установленном порядке факт совершения противоправного деяния, имеющего признаки административного правонарушения (нет заявления или иного документа), такой факт остается вне организационно-технических действий (не составляется протокол, не устанавливается субъект правонарушения).
Обоснованно под процессуальными нормами понимаются "лишь те нормы, которые упорядочивают объективно обособившиеся сложные формы правоприменительной деятельности, необходимые для реализации других, чаще всего материально-правовых норм"
9
.
--------------------------------
9
Шагиева Р.В. Процессуально-правовые нормы и их реализация в социалистическом обществе. Казань, 1986. С. 17.
Административно-процессуальные нормы, применяемые в сфере реализации административных санкций, содержат правила поведения и действий участников такого процесса. Эти нормы формулируются как права для одних участников процесса и в то же время как обязанности для других. Например, установленные ст. 25.1 КоАП РФ права лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, давать объяснения, заявлять ходатайства, отводы, обжаловать постановление и т.п. В то же время субъект правоприменения обязан рассмотреть такую информацию и объективно разрешить поставленные вопросы. В противном случае процессуальной санкцией для субъекта правоприменения может стать отмена постановления и возможны "оргвыводы".
Можно провести иные параллели. Так, гражданин, вызванный в качестве свидетеля по делу об административном правонарушении, вправе воспользоваться предусмотренными ч. 3 ст. 25.6 КоАП РФ возможностями для участия в процессе, но предупрежденный об административной ответственности за дачу заведомо ложных показаний, он может быть привлечен к административной ответственности на основании ст. 17.9 КоАП РФ.
Таким образом, есть основания утверждать, что административно-процессуальные нормы представляют собой установленные федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации в пределах их полномочий в соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации правила совершения участниками правоприменительного процесса действий, обеспечивающих реализацию мер государственно-правового воздействия в отношении лиц (физических и юридических лиц), нарушивших предписания должного поведения.
Принудительная реализация административно-процессуальных норм обеспечивается административными санкциями или угрозами применения таких санкций (например, возможным или реальным назначением административных наказаний) либо применением административно-процессуальных санкций (например, привод, административное задержание, отмена постановления, вынесенного неправомочным органом либо должностным лицом). Названные нормы выполняют сложные функции по процессуально-правовому регулированию взаимных прав и обязанностей участников административного процесса, заинтересованных и незаинтересованных в результатах рассмотрения конкретного дела, возникшего из административных правоотношений; они определяют порядок предварительного и непосредственного рассмотрения дела, вынесения постановления либо иного решения и порядок их исполнения, а также порядок разрешения вопросов, связанных с исполнением постановлений.
Административно-процессуальные нормы универсальны, рассчитываются на применение в бесчисленном множестве ситуаций. В конкретных ситуациях административно-процессуальные нормы имеют конкретных адресатов (например, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; потерпевший; свидетель; переводчик; эксперт; субъект правоприменения).
Административно-процессуальные нормы имеют свой предмет процессуально-правового регулирования, который детерминируется видом мер административного принуждения. Они обладают свойством группирования в административно-процессуальные институты, называемые административными производствами.
Аспекты реализации административно-процессуальных норм традиционны: соблюдение, исполнение, применение. Наиболее активная форма реализации административно-процессуальных норм - применение. Это находит выражение в процессуальных актах-документах - первоначальных, промежуточных или итоговых (протокол об административном правонарушении; протокол заседания коллегиального органа, рассмотревшего дело; постановление, определение) либо в актах-действиях, совершаемых должностными лицами в установленном порядке (административное задержание, личный досмотр и досмотр вещей, изъятие вещей и документов).
Административно-процессуальные нормы имеют следующие характерные черты:
- устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (о порядке привлечения к административной ответственности и исполнении административных наказаний) либо нормативно-правовыми актами исполнительных органов государственной власти (порядок применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях);
- рассчитаны на неопределенное множество ситуаций;
- выполняют роль центрального звена в механизме правореализации;
- подразделяются на уполномочивающие (определяют основания для рассмотрения дела в отсутствие кого-либо из участников процесса), обязывающие (лицо, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении, может быть подвергнуто приводу), запрещающие (дело подлежит рассмотрению только уполномоченным на то органом либо должностным лицом);
- действуют только на территории страны или субъекта Российской Федерации;
- обязательны для физических и юридических лиц, которым адресованы;
- обеспечивают вынесение (принятие) законных, обоснованных, справедливых и исполнимых итоговых актов - документов;
- регулируют правоотношения между множественными субъектами: заинтересованными и незаинтересованными физическими и юридическими лицами, с участием представителей органов государственной власти и местного самоуправления и иных участников административного процесса;
- регулируют форму выражения результата административно-процессуальной деятельности в первичных, промежуточных и итоговых процессуальных актах-документах (определение, постановление, решение) при обязательном участии органа государства (его представителя).
В конечном итоге функции административно-процессуальных норм состоят в том, что они обеспечивают реализацию субъективных прав и исполнение юридических обязанностей (предусмотренных не только нормами административного права) участников процесса. Иными словами, административно-процессуальные нормы приводят в действие весь правовой механизм - от "включения" в него субъектов возникшего правоотношения до окончания исполнения правоприменительного акта.
Надо иметь в виду, что, какими ни были совершенными и логически выверенными конструкции административно-процессуальных норм, они действуют только в сочетании с иными правилами, имеющими вспомогательный, организационно-технический характер. Такие правила принято называть процедурами, которые выполняются в одностороннем, даже закрытом порядке, без участия субъектов правоприменения и без учета их мнения. Например, документальное оформление вызова кого-либо повестками, телефонограммой, телеграммой или посредством факсимильной связи. Некоторые процедуры носят даже ритуальный характер: при входе в зал заседания судьи находящиеся в зале граждане встают; участники разбирательства по делу дают объяснения стоя. И не имеет, например, правового значения, где выписана повестка делопроизводителем - за рабочим столом или кухонным столом дома, когда и кем она вручена; отправлено письмо (телеграмма) курьером в рабочее время или по окончании рабочего дня.
Если говорить иначе, то административно-процессуальные нормы являются в административном процессе главенствующими, доминирующими по правовому значению, тогда как процедурные (организационно-технические правила) являются вспомогательными, но также необходимыми для правильного разрешения дела при применении административно-материальных норм, обеспеченных административными санкциями, т.е. при реализации административно-юрисдикционных функций уполномоченными на то органами государственной власти и их должностными лицами. Во всех иных случаях, в названных и неназванных производствах соблюдаются, исполняются и применяются административные процедуры (организационно-технические правила), утверждаемые или принимаемые главным образом исполнительными органами государственной власти (полномочия, инструкции, правила, наставления, административные регламенты). Исполняются эти процедуры без участия заинтересованных участников правоотношений, даже без извещения их о месте и времени рассмотрения и принятия решения: общие жалобы о поощрении и даже (повторяем) при разбирательстве по факту совершения дисциплинарного проступка. Не всегда в этих случаях уведомляются заинтересованные лица о результатах рассмотрения дела и принятом (изданном) решении, приказе.
По функциональному значению административно-процессуальные нормы и процедуры (организационно-технические правила) можно сопоставить с другим функциональным рядом (соответственно): первые - с хирургическими операциями, вторые с медицинскими процедурами - смена повязок, применение мазей, инъекций. Первые выполняются определенными специалистами - хирургами, вторые - работниками младшего медицинского персонала; первые - основные, радикальные; вторые - вспомогательные; промедление с операциями может оказаться фатальным, задержки со вторыми не чреваты мгновенным летальным исходом.
Процедурные (организационно-технические) правила своеобразны тем, что часто являются межведомственными и даже локальными; они весьма множественны и в обозримом будущем не могут быть кодифицированными в едином федеральном кодификационном правовом акте, так как сохраняется тенденция к увеличению их количества.
Административно-процессуальные нормы проявляют тенденцию к дифференциации, т.е. к детальному регулированию правоприменения, и количество таких норм будет увеличиваться. Например, "процессуальная" часть КоАП РСФСР 1984 г. состояла в первой редакции из 114 статей; в КоАП РФ уже около 200 таких статей, некоторые из них весьма значительны по объему (например, ст. 28.3). Отмеченная тенденция подтверждается тем, что до недавнего времени пересмотр вступивших в законную силу правоприменительных актов был регламентирован только нормами ст. 30.11 КоАП РФ. Федеральным законом от 3 декабря 2008 г. N 240 эта статья признана утратившей силу, но введены новые восемь статей.
Правоприменительный процесс должен выполняться последовательно, по четким правовым предписаниям. От завершенности и "прописанности" административного процесса зависит в конечном итоге социальная эффективность всего административного механизма в целом. А он срабатывает там, где административно-процессуальными нормами регламентирована последовательность стадий и отдельных этапов производства по делам, возникающим из административных правоотношений, и совершаемых участниками производства процессуальных действий, а также от фиксации их в определенных формах и от контроля за их реализацией (например, за исполнением постановления о применении административного наказания).
Множественные и многообразные административно-процессуальные нормы и сопутствующие им процедурные (организационно-технические правила) могут успешно применяться только после их кодификации.
Фактические предпосылки для этого созрели. С учетом отмеченных тенденций и результатов научного анализа действующих административно-процессуальных норм автор разработал проект Российского административно-процессуального кодекса (РАПК), в который включаются 12 разделов, 19 глав, 193 статьи, содержащие правовые нормы прямого действия
10
.
--------------------------------
10
Опубликован в журнале "Вестник Евразийской академии административных наук". 2008. N 4. С. 11 - 84. См. также: Масленников М.Я. Пояснительная записка к проекту Российского административно-процессуального кодекса - РАПК // Административное право и процесс. 2007. N 1. С. 27 - 30; Дугенец А.С. Проект Российского административно-процессуального кодекса заслуживает внимания // Проблемы укрепления законности и правопорядка: наука, практика, тенденции: Сборник научных трудов. Вып. 2. Минск: Научно-практ. центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, 2009. С. 27 - 34.
Конечно, базовыми, стержневыми административно-процессуальными нормами (по проекту) являются нормы по регулированию производства по делам об административных правонарушениях. Здесь можно говорить о параллели с Гражданским процессуальным кодексом РФ, в котором нормы искового производства универсальны и применимы к другим производствам в рамках ГПК РФ.
Надо обратить внимание на то, что предложен проект Российского административно-процессуального кодекса, а не Административно-процессуального кодекса по нескольким соображениям.
Первое - для удобства использования его аббревиатуры - "РАПК", а не "АПК РФ" в отличие от аббревиатуры "АПК РФ" - Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Второе - наименование "РАПК" связывается с тем, что по содержанию он не ограничивается производством по делам об административных правонарушениях (в проекте раздел XI), в главах 15 - 18 этого раздела предполагается регулировать порядок применения мер социально-правовой защиты в административном процессе: издержки и расходы (глава 15), административно-предупредительные меры и меры административного пресечения (глава 16), меры пресечения в отношении несовершеннолетних правонарушителей (глава 17), административно-предупредительные меры и меры административного пресечения в отношении юридических лиц (глава 18).
Особенная часть РАПК может быть расширена при включении в Кодекс отдельных производств: по делам несовершеннолетних и с их участием; производств о направлении на принудительное лечение хронических алкоголиков, хронических наркоманов
11
и лиц, больных опасными заболеваниями; о применении мер административного принуждения в отношении юридических лиц; о применении дисциплинарного ареста в отношении военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, на основании Федерального закона от 1 декабря 2006 г. N 199-ФЗ "О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста"
12
. Это производство подлежит включению в будущий РАПК. В пользу такого решения показывают следующие нормативно-правовые основания.
--------------------------------
11
Ранее эти меры применялись по постановлениям районных судов (см., напр.: Куницын А.Р., Масленников М.Я. Применение мер лечебно-трудового воздействия. М.: Юридическая литература, 1986).
12
СЗ РФ. 2006. N 49. Ст. 5089.
1. Дисциплинарный арест на срок до пятнадцати суток назначается по постановлению судьи гарнизонного военного суда; административный арест на срок до пятнадцати суток назначается по постановлению судьи районного (городского) суда или мирового судьи.
2. Порядок рассмотрения дел о применении дисциплинарного ареста и порядок назначения административного ареста идентичны (сравним ст. 5, 12, 17, 19 названного Закона от 1 декабря 2006 г. и ст. 25.1, 29.1, 29.7, 29.10 и др. КоАП РФ).
3. Дисциплинарный арест - кратковременное лишение свободы (как и административный арест), отбывается на гарнизонной гауптвахте.
4. Во многом идентичны правила отбывания дисциплинарного ареста (сравним приложение N 14 к Уставу гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации и Положение о порядке отбывания административного ареста)
13
.
--------------------------------
13
Утв. Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 726.
Юридической наукой, правовыми нормативными актами и правоприменительной практикой справедливо подтверждается, что меры дисциплинарной ответственности применяются в отношении лиц, виновных в совершении дисциплинарных проступков субъектами дисциплинарной власти при условии управленческой (служебной) соподчиненности первых и вторых
14
.
--------------------------------
14
Бахрах Д.Н. Юридическая ответственность по административному праву // Административное право и процесс. 2009. N 3. С. 2; Масленников М.Я. Административная ответственность по российскому законодательству: В 3 ч. Ч. I, II. Тверь, 1999. С. 33.
Анализ приведенных норм названного Закона от 1 декабря 2006 г. и КоАП РФ приводит к убеждению в том, что нет оснований для включения общепринятого дисциплинарного производства, связанного с Трудовым кодексом, в структуру административного процесса, как это делалось в советское время в отношении должностных лиц и руководителей, включавшихся в так называемые списки N 1 и N 2. Вместе с этим есть все основания для включения в сферу административного процесса судопроизводства по применению дисциплинарного ареста к военнослужащим. Определяющим фактором здесь является отсутствие управленческой (служебной) соподчиненности между правонарушителем и субъектом правоприменения.
Проект Российского административно-процессуального кодекса открывает реальные перспективы для дальнейшего уточнения системы и пределов кодификации материальных и процессуальных норм, применяемых в сфере реализации административной ответственности, и иных мер административно-правового воздействия. Этим подтверждается перспектива преодоления психологического барьера по предмету раздельной кодификации материальных и процессуальных норм.
В проекте РАПК использован правотворческий опыт субъектов Российской Федерации, который может быть унифицирован при конкретизации предметов ведения в соответствии со ст. 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации посредством легитимации сущности и содержания административно-процессуального законодательства.
Единообразное понимание закона будет способствовать правильному его применению.
Нельзя не заметить, что в этом отношении пока еще не отмечалось единства в среде ученых-административистов
15
. Обращает на себя внимание то, что из-за терминологического разнобоя теряется смысл и значение некоторых дефиниций. Полагаем, что авторы умеют правильно писать словосочетания "административно-деликтное право", "административно-деликтный процесс" и даже "административно-деликтная терминология". К таким авторам претензий нет, они не называются даже в тех случаях, когда приходится читать "административно-деликатное право"
16
, "административно-деликатная терминология"
17
, есть и более интригующие словосочетания - "административно-диалектное право"
18
и "административно-деликатные отношения"
19
.
--------------------------------
15
В 1988 г., при редактировании моей статьи известнейший и мудрейший ученый-административист Борис Михайлович Лазарев предложил включить дисциплинарное производство в структуру административно-юрисдикционного процесса, но не настаивал на этом (см.: Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс // Советское государство и право. 1988. N 10. С. 83 - 89).
16
Административное право и права человека. Межреспубликанская научная конференция. Волгоград, 1990. С. 22.
17
Теория и практика административного права и процесса: Мат-лы II Всероссийской научно-практической конференции. Ростов-на-Дону, 2007. С. 278.
18
Стенограмма парламентских слушаний по проблемам административной ответственности заседания профильного комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 15 декабря 2005 г. С. 15.
19
XXI век: духовно-нравственное и социальное здоровье человека. М., 2001. С. 257.
С такой "деликатностью" трудно разобраться лингвистам, особенно в случае, когда возникают "административно-деликатные отношения" по случаю назначения административного ареста.
Таким образом, появляются юридические "термины-мутанты", которые не дают возможности развиваться административному процессу. Эти "мутанты-прилипалы" легко превращают административную юрисдикцию в "административную юрисфикцию", а административно-юрисдикционный процесс в "административно-юрисфикционный процесс".
Ситуация требует критического отношения к подобным "новеллам", так любимым многими учеными-административистами.
Понятие "административный процесс" даже в вариациях не должно быть только юридическим или лингвистическим "новоделом" - неологизмом. Помимо устоявшихся норм русского языка надо учесть и возможность выхода его на международную сферу коммуникаций, исходя из этимологии слова. Например, невозможно представить, как можно перевести на немецкий язык "административно-деликатный процесс", "административно-деликатные отношения" и "административно-диалектное право". Получается абракадабра!
От административных "терминов-мутантов" надо избавляться, в том числе от такого "новояза", как "административное преследование". Под этим симптоматическим названием усиленно насаждается название функции административно-юрисдикционного процесса. А ведь у этого процесса (если он так будет называться) функция универсальная - установление объективной истины по делу об административном правонарушении.
Для усиления предметности и конкретности российского административного процесса как учебной дисциплины в учебные программы для студентов необходимо включать темы о систематизации и кодификации норм административного процесса.
Будет административный процесс изучаться и исследоваться - значит, будет развиваться и совершенствоваться.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_9127.html