«Составление адвокатом процессуальных документов»

Правовое регулирование участия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в законодательном процессе

Карсанин А.Е.
Право и экономика, 2010.
В статье анализируется вопрос о нормативной регламентации участия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в законодательном процессе (как на федеральном, так и на региональном уровне). Автор исследует соответствующий нормативный правовой материал и практику его реализации, формулирует собственные выводы по теме.
Ключевые слова: закон, Конституция, законодательный процесс, право законодательной инициативы, глава субъекта Российской Федерации.
Legal regulation of participation of Russian regional Governor in legislative process
A.E. Karsanin
The article analyses legal regulation of participation of a regional Governor in legislative process (both at federal and regional levels). The author studies the relevant legal framework as well as its implementation in practice. Author's own views are also highlighted.
Key words: law, constitution, legislative process, right of legislative initiative, Governor of a region of the Russian Federation.
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., впервые за всю историю развития российской государственности закрепила право административно-территориальных образований - субъектов Российской Федерации на формирование собственного законодательства. Создание законодательного массива на уровне регионов предполагает наличие четко установленной процедуры. Эта процедура должна обеспечить упорядоченность, систематизацию правил подготовки и принятия законов субъектами Российской Федерации.
Глава субъекта Российской Федерации, как правило, играет важную роль в региональном законодательном процессе, является, по сути, ведущим субъектом права законодательной инициативы, внося в значительной части субъектов Российской Федерации до 80% принимаемых в регионе законов. Это обусловлено развитостью административно-кадрового аппарата органов исполнительной власти, наличием у них и собственно практического опыта работы, и навыков подготовки нормативных актов, и возможностью активного привлечения к своей деятельности представителей научной общественности. Подобное положение дел в целом типично и для зарубежных государств с федеративным территориальным устройством.
В связи с этим представляется целесообразным провести анализ нормативной правовой базы, регламентирующей участие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в законодательном процессе субъекта как на федеральном, так и на региональном уровне.
В первую очередь к источникам нормативного правового регулирования участия высшего должностного лица субъекта в законодательном процессе необходимо отнести Конституцию Российской Федерации. Основной Закон нашей страны устанавливает статус субъектов Российской Федерации (ст. ст. 5, 66, ч. 2 ст. 70), общие принципы и отдельные формы нормотворчества субъектов Федерации, а также определяет круг вопросов, которые регулируются нормативными правовыми актами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 4, ст. ст. 5, 10, 11, 66, 71 - 73, 76).
Отдельные положения, регулирующие рассматриваемый вопрос, содержат федеральные конституционные и федеральные законы. Например, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" установлена возможность исполнительных органов государственной власти субъекта (следовательно, и главы субъекта) вносить в установленном порядке предложения по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Большое значение в системе регулирования вопросов участия высшего должностного лица субъекта в законодательном процессе имеет Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", устанавливающий основные полномочия высшего должностного лица субъекта в рассматриваемой области. Согласно данному Федеральному закону высшее должностное лицо наделяется правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта и правом обнародования законов субъектов; может участвовать в работе законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации с правом совещательного голоса, а также обязано обращаться к населению и законодательному органу субъекта Российской Федерации с ежегодным посланием о положении в субъекте. Одновременно указанным Федеральным законом урегулированы основные этапы регионального законодательного процесса, устанавливается порядок подготовки и направления отзывов на проекты федеральных законов по предметам совместного ведения.
Кроме того, рассматривая федеральный уровень регулирования вопроса, хотелось бы обратить внимание на ряд подзаконных нормативных правовых актов. Так, необходимо отметить Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. N 1602 "О Государственном совете Российской Федерации", согласно которому высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, являясь по должности членами Государственного совета Российской Федерации, вправе вносить в президиум Государственного совета предложения по плану работы Государственного совета, повестке дня его заседаний и порядку обсуждения вопросов, а также участвовать в подготовке материалов к заседаниям Государственного совета и проектов его решений, в том числе проекты федеральных законодательных инициатив. В случае одобрения такой законодательной инициативы проект соответствующего федерального закона вносится в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы Президента Российской Федерации.
Необходимо также отметить такие специфические подзаконные нормативные правовые акты, как регламенты, в частности, Регламенты палат Федерального Собрания и Регламент Правительства России <1>. Данные акты призваны регулировать порядок работы отдельных государственных органов, в том числе организацию законодательного процесса в части, касающейся каждого определенного государственного органа.
--------------------------------
<1> Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"; Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г. "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"; Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации".
Так, Регламенты Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ предусматривают процедуры согласования федеральных законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов с органами государственной власти субъектов (в том числе с главой субъекта РФ), а Регламент Правительства Российской Федерации, кроме того, устанавливает обязанность Правительства координировать свою законопроектную деятельность по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, анализ федерального законодательства, регулирующего участие высшего должностного лица субъекта в законодательном процессе (как федеральном, так и региональном), показывает наличие значительного числа норм права, регулирующих данную тематику. Вместе с тем интересующие нас нормативные правовые предписания не всегда взаимоувязаны, зачастую имеют декларативный, нереализуемый характер. Для примера здесь можно указать хотя бы на ст. 43 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", не предусматривающую механизма своей реализации (в частности, учета предложений субъектов).
Итогом подобного порочного регулирования является минимизация нормативно закрепленных возможностей главы субъекта повлиять на федеральный законодательный процесс.
В свою очередь, субъекты Российской Федерации уделяют значительное внимание роли высшего должностного лица в региональном законодательном процессе, тщательно прописывают и существенно дополняют (в сравнении с федеральной частью) его полномочия. Законодательство российских регионов по данному вопросу отличается большей системностью. Часто в регионах создаются единые (сводные) законодательные акты, оформляющие ведущую роль главы региона в сфере подготовки и принятия законопроектов.
Согласно Уставу города Москвы <2> мэр Москвы, являясь одновременно и главой правительства Москвы, вправе вносить в Московскую городскую Думу проекты законов города Москвы, постановлений Московской городской Думы и поправки к проектам на любой стадии их рассмотрения, а также заключения по проектам законов города Москвы, постановлений Московской городской Думы и поданным к ним поправкам. Порядок подготовки, внесения и принятия проектов законов, проектов постановлений Московской городской Думы и поправок к ним регулируется Регламентами правительства Москвы и Московской городской Думы <3>.
--------------------------------
<2> Устав города Москвы принят Законом города Москвы от 28 июня 1995 г.
<3> Постановление правительства Москвы от 21 февраля 2006 г. "О Регламенте правительства Москвы"; Постановление Московской городской Думы от 16 ноября 2005 г. "О Регламенте Московской городской Думы".
Устав Красноярского края <4>, напротив, разделяя полномочия губернатора и председателя краевого правительства (которым по Уставу является первый заместитель губернатора), фактически разграничивает их право законодательной инициативы. Согласно Уставу края только по представлению губернатора края или при наличии его заключения Законодательное Собрание рассматривает законопроекты, касающиеся административно-территориального устройства края, отмены или введения налогов, освобождения от их уплаты, изменения финансовых обязательств края, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет краевого бюджета, в свою очередь, к компетенции краевого правительства относится подготовка для внесения в Законодательное Собрание края проектов законов об утверждении краевого бюджета и отчета об его исполнении.
--------------------------------
<4> Устав Красноярского края от 5 июня 2008 г.
Особенностью участия высшего должностного лица Красноярского края в законодательном процессе также является установленная краевым законодательством возможность губернатора направлять названные проекты законов в области бюджетной и налоговой политики, относящиеся к его исключительной компетенции, в специально созданный Экспертный совет для проведения публичной независимой экспертизы и последующего направления ее результатов в краевое Законодательное Собрание <5>.
--------------------------------
<5> Закон Красноярского края от 27 июня 2006 г. "О публичной независимой экспертизе проектов законов края в области бюджетной и налоговой политики".
Данную особенность можно оценить как положительную, позволяющую учесть общественное мнение при подготовке жизненно важных для населения края законопроектов. Порядок подготовки, внесения и принятия проектов законов и поправок к ним также регулируется в Красноярском крае регламентами правительства и Законодательного Собрания Красноярского края.
В Уставе Воронежской области <6> указано, что губернатор Воронежской области является субъектом права законодательной инициативы, а правительство области осуществляет внесение подготовленных им законопроектов посредством указанного полномочия губернатора. Вместе с тем специфической особенностью правового регулирования участия главы региона в областном законодательном процессе является закрепление вопроса осуществления губернатором права законодательной инициативы не только в Регламенте Воронежской областной Думы, но и в специальном правовом акте - Административном регламенте правительства Воронежской области <7> исполнения государственных функций по обеспечению реализации права законодательной инициативы в Воронежской областной Думе губернатором, который определяет сроки и последовательность действий правительства области и его структурных подразделений, порядок их взаимодействия и т.д. Выделение данной функции из Регламента правительства в отдельный документ представляется не совсем удачным в связи с предпочтительностью создания на уровне субъекта Российской Федерации единых нормативных правовых актов, регулирующих все направления организации деятельности высшего исполнительного органа субъекта.
--------------------------------
<6> Устав Воронежской области от 7 июня 2006 г.
<7> Постановление Правительства Воронежской области от 19 мая 2010 г. "Об утверждении Административного регламента правительства Воронежской области по исполнению государственных функций "Обеспечение реализации права законодательной инициативы в Воронежской областной Думе губернатора Воронежской области".
Таким образом, по результатам проведенного анализа необходимо констатировать, что нормативное правовое регулирование участия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в законодательном процессе является системным и детализированным. Опираясь на принципы регулирования данного вопроса федеральным законодательством, отдельные регионы создали единую централизованную правовую базу, дающую возможность главам субъектов Российской Федерации в полной мере обеспечить законодательную основу проводимых в стране реформ на региональном уровне. Вместе с тем возможности участия глав субъектов в федеральном законодательном процессе крайне ограничены.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_7186.html