«Презумпция невиновности как основа содержательной стороны адвокатской деятельности»

Антикоррупционный анализ нормативного правового акта (на примере Новгородской области)

Науменко Ф.П., Андреева Л.А.
Электронный ресурс, 2010.
Введение в практику деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации обязательного требования о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является одним из ключевых элементов текущей административной реформы.
Методологически экспертиза коррупциогенности является разновидностью криминологической экспертизы законодательства, задачей которой является оценка криминогенности решений, т.е. их способности порождать противоправное поведение субъектов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Андреева Л.А. Криминологический аспект региональной безопасности // Адвокатская практика. 2008. N 1. С. 16 - 21.
То обстоятельство, что особенно активно в научном сообществе обсуждается не криминологическая, а антикоррупционная экспертиза, объясняется особым акцентом на профилактике именно коррупционных правонарушений, который был сделан в ходе разработки идеологии текущей административной реформы. Точкой отсчета в официальном признании необходимости проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов можно считать Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах. Совершенно новый импульс данной работе придала серия президентских антикоррупционных инициатив конца 2008 г.
Рассматривая источники антикоррупционной экспертизы в Новгородской области, необходимо отметить, что как раз в Новгородской области принят базовый Закон "О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Новгородской области" <2>. Этот Закон фактически является комплексной правовой основой проведения антикоррупционной экспертизы. Глава 1 указанного Закона определяет виды нормативных правовых актов, принимаемых в Новгородской области <3>. Глава 3 регламентирует стадию планирования и подготовки проектов нормативных правовых актов области. Немаловажно, что рассматриваемый Закон закрепляет положения об антикоррупционной экспертизе в гл. 4 "Экспертиза проектов нормативных правовых актов области" <4>. Из вышеизложенного можно сделать вывод, что в Новгородской области имеется базис для осуществления антикоррупционной экспертизы принимаемых нормативных правовых актов.
--------------------------------
<2> См.: Закон Новгородской области от 6 января 1995 г. N 9-ОЗ "О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Новгородской области" // Информационный вестник Новгородской областной Думы и администрации Новгородской области. 1999. N 1.
<3> См.: Там же.
<4> См.: Там же.
При определении места Закона Новгородской области от 1 марта 2010 г. N 688-ОЗ "О разграничении полномочий областной Думы и администрации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов" <5> в координате нормативных правовых актов области авторы столкнулись с рядом проблем.
--------------------------------
<5> См.: Закон Новгородской области от 1 марта 2010 г. N 688-ОЗ "О разграничении полномочий областной Думы и администрации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов" // Новгородские ведомости. 2010. 13 марта.
Во-первых, указанный Закон не соотносится с Уставом Новгородской области по тем основаниям, что в ст. 1 Закона Новгородской области "О разграничении полномочий областной Думы и администрации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов" определяются полномочия областной Думы в области установления перечня охотничьих ресурсов (в законе данное понятие не раскрывается), дает полномочия в принятии иных областных законов в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также устанавливает неопределенно широкий круг полномочий в осуществлении контроля за соблюдением и исполнением (данное понятие также не раскрыто) областных законов в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов. Тем самым Закон Новгородской области "О разграничении полномочий областной Думы и администрации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов" в положениях, изложенных в ст. 1, фактически подменяет собой Устав Новгородской области <6>.
--------------------------------
<6> См.: Устав Новгородской области (с дополнениями и изменениями; в редакции областных законов от 8 февраля 2010 г. N 682-ОЗ) // Новгородские ведомости. 2010. 13 фев.
Во-вторых, рассматриваемый Закон не соотносится со ст. 11 Закона Новгородской области "О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Новгородской области" в части соответствия юридической технике составления нормативного правового акта (проведение юридической экспертизы) и по содержанию коррупциогенных положений (проведение антикоррупционной экспертизы).
При изучении Закона Новгородской области "О разграничении полномочий областной Думы и администрации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов" у авторов создалось впечатление, что при составлении указанного нормативного правового акта положения Закона Новгородской области "О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Новгородской области" были попросту проигнорированы.
Если проводить аналогию с законодательством других субъектов Российской Федерации, то, несомненно, удачно в этом направлении провели работу в Московской области. Закон от 28 июня 2000 г. N 7/103 "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Московской области" может служить своего рода примером в регулировании вопросов данной категории. В Законе Московской области от 28 июня 2000 г. N 7/103 "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Московской области" закреплены все основные понятия, которыми оперирует указанный Закон, раскрыты цели настоящего Закона, четко определено правовое регулирование охоты и охотничьего хозяйства в Московской области и действие закона во времени. Также указаны объекты и субъекты отношений в сфере охоты и охотничьего хозяйства, раскрыты такие понятия, как "охотничьи животные", "охотничьи угодья" и сама "охота" <7>.
--------------------------------
<7> См.: Закон Московской области от 28 июня 2000 г. N 7/103 "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Московской области". Сайт Московской областной Думы: http://www.mosoblduma.ru.
Возвращаясь к Закону Новгородской области "О разграничении полномочий областной Думы и администрации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов", также вызывают массу вопросов положения ст. 2 "Полномочия администрации области". Так, в п. 1 ч. 1 настоящей статьи устанавливается неопределенно широкий круг полномочий в области добычи охотничьих ресурсов, а в п. 2 ч. 1 не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, который занимается выдачей и аннулированием охотничьих билетов.
Говоря о полномочиях администрации области, прописанных в ст. 3 Закона Новгородской области "О разграничении полномочий областной Думы и администрации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов", в первую очередь следует отметить, что в указанной статье не прописаны виды нормативных правовых актов, которые администрация правомочна принимать в области регулирования охоты и охотничьего хозяйства.
На основании изложенного авторы констатируют тот факт, что место Закона Новгородской области "О разграничении полномочий областной Думы и администрации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов" в координате нормативных правовых актов Новгородской области определить не представляется возможным, так как указанный Закон не соотносится с системой нормативных правовых актов Новгородской области.
Перечень коррупциогенных факторов, используемых в экспертном анализе нормативного акта Новгородской областной Думы:
- широкие дискреционные полномочия. Такие нормы права дают должностному лицу возможность выбирать между различными вариантами поведения по своему усмотрению, не предписывая, в каких случаях должностное лицо обязано выбрать тот или иной вариант поведения;
- отсутствие административных процедур. Коррупциогенность понижается при наличии нормативно установленного порядка принятия решений (порядка и сроков осуществления действий). Отсутствие в нормативном правовом акте административной процедуры повышает коррупциогенность;
- наличие бланкетных норм, создающих широкие возможности ведомственного нормотворчества. Нормы права наделяют орган правом разрабатывать и принимать нормативные акты или отсылают его для решения какого-либо вопроса к другим действующим правовым документам. Такие нормативные правовые акты имеют название отсылочных, или бланкетных. Следует отметить, что этот фактор является коррупциогенным не сам по себе, а в силу того, что облегчает возникновение коррупциогенных факторов. Отсылочные нормы предполагают определенный временной отрезок, в течение которого общественные отношения вообще не будут урегулированы вследствие того, что норма прямого действия еще не принята. Этот временной промежуток можно назвать периодом необычайно высоких дискреционных полномочий должностных лиц, полученных на совершенно законных основаниях. Главной особенностью нормотворчества этого вида является закрытость процедур подготовки и принятия норм права;
- отсутствие ответственного органа, должностного лица. В нормативных правовых актах, как правило, отсутствуют нормы об ответственности должностного лица, либо он содержит общую формулировку "несет ответственность в установленном законодательством порядке". Необходимо проверить, существуют ли в данном нормативном правовом акте или акте, к которому есть отсылка, меры ответственности за служебные нарушения;
- неопределенно широкий круг полномочий. Создает условия для превышения должностным лицом своих должностных полномочий;
- наличие неясных формулировок, терминов, понятий и категорий. Любой нормативный правовой акт должен отвечать правилам юридической техники, быть изложен четким и ясным языком.
Авторами была предпринята попытка реализации антикоррупционных мер и проведена экспертиза одного из нормативных правовых актов Новгородской области. Результатом экспертизы явилось выявление в Законе Новгородской области "О разграничении полномочий областной Думы и администрации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов" <8> значительного количества коррупционных проявлений и нарушения юридической техники. Настолько значительного, что фактически указанный Закон не может сколь бы то ни было эффективно регулировать сферу общественных отношений.
--------------------------------
<8> См.: Закон Новгородской области от 1 марта 2010 г. N 688-ОЗ "О разграничении полномочий областной Думы и администрации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов" // Новгородские ведомости. 2010. 13 марта.
Так, например, даже в наименовании рассмотренного Закона допущены существенные нарушения по тем основаниям, что сфера разграничения полномочий органов представительной и исполнительной власти субъекта Федерации регулируется на федеральном уровне. Указанные нарушения уже сами по себе ведут к коррупционности положений нормативного правового акта.
В довершение ко всему перечисленному стоит добавить, что и так называемая преамбульная часть Закона Новгородской области "О разграничении полномочий областной Думы и администрации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов" <9> не раскрывает цели указанного Закона, а следовательно, не полна и способствует своим содержанием проявлению коррупции.
--------------------------------
<9> См.: Там же.
На основании изложенного у авторов сформулированы предложения следующего содержания:
1) отменить не полный, не соответствующий юридической технике написания и коррупционный по своим положениям Закон Новгородской области от 1 марта 2010 г. N 688-ОЗ "О разграничении полномочий областной Думы и администрации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов" <10>;
--------------------------------
<10> См.: Там же.
2) принять новый Закон Новгородской области "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Новгородской области" с учетом всех положений, изложенных в исследовании.
Таким образом, проведение экспертных исследований нормативных актов представительных органов власти субъектов Российской Федерации будет способствовать развитию систем планирования нормотворческой деятельности представительного органа, а также борьбе с коррупцией.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_9107.html