«Оплата труда адвокатов»

Уже более ста лет немецкая международно-правовая доктрина занимает позицию, согласно которой в области уголовного и гражданского права граждане государства и иностранцы, по существу, приравнены друг к другу[1]. В области публичного права, напротив, наблюдаются весомые различия, поскольку государство представляет или отказывает иностранцам в некоторых правах по своему усмотрению[2]. В своей статье я бы хотела выяснить, подтверждается ли данное утверждение более чем через сто лет? Мне также хотелось бы ответить на вопрос, поставленный недавно Кристофом Гузи и Катей Циглер о том, что происходит с иммигрантами, когда они впервые оказываются в ФРГ[3]. В первой части статьи я бы хотела продемонстрировать, что было фактически достигнуто в Германии в сфере публичного права. В области регулирования правового положения граждан третьих государств законодателем были предприняты значительные усилия, которые в целом можно оценить как направленные на интеграцию. Здесь необходимо сразу отметить, что усилия законодателя в Германии наталкиваются на четко определенные границы. Во второй части статьи мне бы хотелось рассмотреть вопрос, оправданы ли эти границы. Сферой анализа будет не столько международное публичное право, национальное конституционное право или корпоративное право, сколько простая законодательная концепция в области права на проживание, прав иностранцев на работу, социальных прав, политических прав и права гражданства.

II. Интеграция посредством уравнивания прав и защиты приобретенных прав

А. Общие положения

Чтобы наглядно объяснить, как законодатель реагирует на вопрос «Что делать, когда иммигранты уже здесь?», представляется целесообразным продемонстрировать правовое положение граждан третьих государств в определенные значимые моменты времени в виде своего рода «моментальной съемки». Во-первых, становится ясно, что законодатель - и это является прогрессивным шагом, который был сделан в Европе только в 80-е и 90-е годы - в основных областях жизни определяет и защищает отдельные статусы иммигрантов. При этом моменты времени, являющиеся решающими для отдельных «скачков» (изменений статуса), определены относительно точно. Это как раз тот случай, когда законодатель привязывает смену более плохого положения лица на более хорошее к определенному сроку его пребывания в стране. Частично, переходы к лучшему правовому положению установлены только приблизительно, если они зависят от вида и связи личных отношений с государством пребывания и возникновение этих отношений не привязывается к временной оси. То, что «моментальная съемка» выявляет в основном только индивидуальные биографии, не меняет факта: законодательно определенные статусные «станции» являются значимыми для всех граждан третьих государств. Мы только точно не знаем - когда. Во-вторых, становится ясно, какие инструменты применяет законодатель, чтобы установить возможность смены статуса. В этом отношении правовым нормам, регулирующим вопросы гражданства, в особенности, принятие в гражданство, в Германии отводится скорее второстепенная роль.

Б. Уравнивание прав и охрана благоприобретенных прав

1. Право на проживание и право на работу

Для того чтобы представить себе особенности регулирования проживания и работы в праве ФРГ, необходимо сравнить начальные позиции граждан третьих государств с более лучшим правовым положением, которое достигается после продолжительного срока пребывания.

По германскому праву, как пребывание, так и предоставление возможности работы по найму связано с определенным титулом (правооснованием)[4]. Получение разрешения на проживание, запрашиваемого в первый раз, обусловливается рядом требований. Во-первых, его выдача производится по усмотрению компетентных органов. Законодатель ограничивает их только лишь определенными правилами, регулирующими основания для отказа. Так, если имеется одно из оснований отказа, разрешение на проживание должно быть отклонено. Когда же оснований для отказа не имеется, это еще не означает, что заинтересованное лицо получит титул проживания. Органы принимают решение по своему усмотрению и по долгу службы. Во-вторых, первый титул проживания должен быть установлен на определенное время. Законодатель не указывает четких временных границ. На практике первый титул проживания * дается на весьма короткий срок - один год. В-третьих, орган уполномочен ограничивать титул в пространственном отношении. В-четвертых, титул может быть обременен специальными условиями или обязанностями, например запретом или исключением определенной деятельности. В-пятых, в начальной фазе проживания законодатель допускает высылку даже из-за нанесения относительно незначительного вреда общественным интересам. Эта мера применяется в случае, когда заинтересованные лица пользуются социальной помощью и при этом отягощают государственные бюджеты или если заинтересованные лица совершают уголовно наказуемые деяния, относящиеся к категории менее тяжких преступлений. Самому лучшему положению по праву на проживание, которое может быть достигнуто гражданами третьих государств в Германии, соответствует «предоставление права на проживание»[5]. Получить данный статус возможно, самое ранее, через 8 лет. Он означает, что «право на проживание» не ограничено временем или местом. Данное положение уже не связывает адресата условиями или обязанностями. Кроме того, оно гарантирует адресатам особую защиту от высылки, которая допустима только по самым серьезным основаниям защиты государства или государственного строя[6]. Бесспорно, что лучшее правовое положение в области права на проживание существенно повышает защищенность адресатов от высылки. Они уже не должны регулярно подвергаться процедуре проверки, которая в любом случае может закончиться отказом в продлении права на проживание, если оснований для продления срока больше нет.

Похожая картина складывается и в области права иностранцев на работу (занятость), которое в Германии традиционно является частью права на содействие в получении работы[7] . Выдача первого титула занятости («разрешение на работу») производится по усмотрению органов и базируется на том, что на рынке труда отсутствует необходимая рабочая сила, обеспечению занятости которой преимущественно способствует государство (немцы, граждане других стран ЕС, граждане третьих государств, которые имеют право на проживание)[8]. Титул может быть ограничен определенной профессиональной деятельностью на конкретном предприятии, то есть выдаваться только лишь для занятия определенного рабочего места[9], и именно таким образом он и выдается[10]. Разрешение на работу, кроме того, предоставляется на установленный срок. На практике это означает, что разрешение на работу должно быть продлено по истечении одного года. Все это отягощает положение заинтересованных лиц значительной неопределенностью. При каждом продлении проверяется, желательна ли их занятость для состояния и развития рынка труда. По долгу службы и по своему усмотрению компетентные органы должны решить, могут ли заинтересованные лица сохранить титул занятости, если они впервые лишь одной ногой вступили на рынок труда. При каждом продлении срока проверка компетентными органами может поставить их в менее выгодное правовое положение. Относительно лучшую позицию граждане третьих государств получают, как только им дается бессрочный титул проживания (бессрочное разрешение на проживание или право на проживание). С этого момента нормы о праве на работу для иностранцев на них больше не распространяются[11], а рынок труда становится полностью доступным.

Среди этих норм существуют также специальные предписания о правовом положении членов семьи, которые прибыли к заинтересованным лицам или родились внутри страны[12] . Члены семьи получают и продлевают титул пребывания по менее жестким условиям. Несовершеннолетние еще более защищены от высылки[13]. Члены семьи быстрее оказываются на более выгодных позициях по занятости; при определенных условиях они могут осуществить право требования предоставления им права на работу[14] . Одновременно право на работу предоставляет им вторую позицию права на занятость, известную немецкому праву. Право на работу принципиально не ограничено ни сроком, ни видом предприятий, профессий или регионов[15].

2. Социальные права

В отношении социальных прав граждан третьих государств, прибывших в Германию, национальный правопорядок устанавливает некоторые неудобства, которые лишь частично компенсируются прогрессирующей длительностью пребывания. Мне бы хотелось показать это на примере регулирования социальной помощи и социального страхования.

В соответствии с правовыми предписаниями о социальной помощи, граждане третьих государств, независимо от их правового статуса по пребыванию, имеют право требовать предоставления им социальной помощи[16]. Это право относится не ко всем видам социальной помощи, а только к специально перечисленным, касающимся особо важных жизненных потребностей (помощь для пропитания, медицинская помощь, помощь будущим матерям и роженицам, помощь по уходу). Однако в начальный период пребывания использование социальной помощи таит в себе большой риск: заинтересованные лица тем самым совершают деяния, содержащие признаки состава правонарушения, влекущего за собой высылку[17]. Одновременно, это является основанием для отказа в продлении титула пребывания; как правило, органы просто обязаны поступить таким образом[18]. Эти следствия из законодательства об иностранцах делают право требования социальной помощи декларативным, поскольку им фактически невозможно воспользоваться.

Предписания же о социальном страховании, напротив, остаются нейтральными с точки зрения гражданства. В Германии занятые граждане третьих государств в целом отвечают условиям, необходимым для обязанности страхования, а именно, для медицинского страхования[19], страхования от несчастных случаев[20], пенсионного страхования[21], страхования от безработицы[22]. В этом случае на них распространяются те же самые предписания, что и на немцев, относящихся к категории наемных работников. И тем не менее иммиграция для граждан третьих стран связана с известными потерями. Во-первых, выплаты, которые предусматривают определенные сроки взносов или страхования (пенсия, пособие по безработице), не связываются, по германскому праву страхования, со страховыми стажами, которые были приобретены ранее вне Германии. Это может оказать влияние на получение и величину выплат, если заинтересованные лица уже приобрели соответствующие страховые стажи за границей (человек должен снова начинать с нуля). И в том случае, когда продолжительность получения выплаты связывается с предшествующим периодом страхования (как, например, пособие по безработице), продолжительность получения индивидуально сокращается. Во-вторых, по праву медицинского страхования пребывание за границей принципиально приводит к приостановлению права требования, по праву страхования по безработице - к потере права требования, по пенсионному праву - к уменьшению суммы выплаты на 30 %. И, наконец, в - третьих, в рамках медицинского страхования остается неразрешенным вопрос семейного страхования. Право на выплаты по семейному страхованию имеют только те граждане, которые проживают в Германии.

В области социальной помощи преимущества возрастающего срока пребывания отходят на второй план. Как только граждане третьих государств достигают лучшего положения по праву пребывания, риск мероприятий, прекращающих пребывание, больше не идет рука об руку с использованием социальной помощи[23]. При этом законодатель в Социальном Кодексе не утруждает себя компенсацией убытков. Из этого, однако, вовсе не следует необходимость граждан третьих государств мириться с убытками. Напротив, в рамках двусторонних соглашений Германия, как и остальные западноевропейские страны, позаботилась о том, чтобы заинтересованные лица не несли хотя бы отдельные существенные убытки. Двусторонние соглашения о зачете страхового стажа и экспорте вознаграждения устанавливают, что национальные предписания не распространяются на данные отношения. Приобретенные права могут быть «перенесены» через границу.

3. Политические права

В области участия в реализации государственной власти, куда обычно включают участие в выборах в представительные органы и допуск к государственной службе, все еще остаются барьеры, созданные национальным правом. Исключения в области избирательного права для граждан третьих государств находят даже свою конституционную основу[24] . Граждане третьих государств законодательно исключены из сферы государственно-правовых служебных отношений[25]. Ни то ни другое исключение не распространяется лишь на граждан других стран ЕС согласно требованиям европейского права[26]. В остальном избирательные права и государственно-правовые служебные отношения неизменно остаются преимуществом граждан Германии.

В. Интеграция и инструменты интеграции

Едва ли можно упрекнуть законодателя за то, что он не задает себе вопрос «Что делать, когда иммигранты уже здесь?». Его ответ звучит так: мы со временем уравниваем их по началу более плохое правовое положение с правовым статусом граждан. Это правило действует неограниченно для права занятости (лучшее положение граждан третьих государств по праву занятости ничем не отличается от положения немецких граждан), а также оно распространяется на право пребывания и право социальной помощи. В области социального страхования ситуация выглядит следующим образом: мы не можем ограничиться формальным уравниванием прав, напротив, мы должны предоставить иммигрантам специальные права, которые ведут к материальному равноправию, акцептуя полученные за границей права и допуская экспорт выплат за границу. Инструменты уравнивания прав и охраны полученных социальных прав находятся в фокусе государственных интеграционных усилий не только в Германии, но и в других западноевропейских странах.

В любом случае Германию можно упрекнуть и за то, что ее усилия не являются подобающими или достаточно широкомасштабными. В действительности положение в Германии по некоторым пунктам существенно отличается от ситуации в других западноевропейских государствах. Различия содержатся в определении момента, с которого может быть приобретен лучший правовой статус занятости или пребывания, правовое положение членов семьи (в частности, в связи с доступом на рынок труда) и защита от высылки для второго и последующих поколений. Нас интересует прежде всего та роль, которую немецкий законодатель придает праву, регулирующему вопросы гражданства. Объективно говоря, предоставление права гражданства включается в ряд инструментов интеграции. В отношении же избирательного права и государственно-правовых служебных отношений немецкий законодатель определяет своего рода «резервационную область» для своих граждан. Граждане третьих государств допускаются в эту область только тогда, когда они приобретут гражданство Германии.

Итак, можно утверждать, что предоставление права на гражданство является инструментом уравнивания прав (как получение титула пребывания в области права пребывания, права на занятость или права на социальную помощь). Однако предоставление права на гражданство в традиционном смысле в Германии не предусмотрено. Германское государственно-правовая доктрина с середины прошлого века подчеркивала, что предоставление права на гражданство есть акт принятия отдельного лица в качестве члена общества; акт, оставляемый на усмотрение государства[27]. И еще в предыдущем законотворческом периоде было отклонено предложение об изменении права на гражданство со ссылкой на то, что его предоставление как раз не является инструментом интеграции; наоборот, скорее интеграция является его условием[28]. Такое понимание должно сказаться на ответе на сформулированный мною вопрос «Что делать, когда иммигранты уже здесь?». Ответ на него в данной связи звучит так: мы не предоставляем политические права без получения гражданства и мы делаем получение гражданства зависимым от очень высокой цены. Это логично только в том случае, если принятие в гражданство зависит от очень жестких условий (долгий срок ожидания, отказ от прежнего гражданства), а получение гражданства в силу происхождения (рождения) допускается весьма ограниченно.

III. Границы интеграции: оправданы ли они?

А. Общие замечания

Если уравнивание прав и сохранение приобретенных прав толкуются как инструменты правовой интеграции иммигрантов (переселенцев) в области политических прав и права на гражданство, становится ясно, что интеграционные усилия Германии ограничены. Оправданы ли установленные ограничения с точки зрения законности? Этим вопросом я открою вторую часть своей статьи.

Б. Незаконное лишение политических прав

1. Аргумент смысла

Против предоставления политических прав (главным образом, избирательного права) можно выдвинуть следующий аргумент: гражданство потеряет свой смысл, если в данной области статус иностранца будет приравнен к статусу гражданина. Гражданство как таковое наделяется смыслом благодаря различиям, а не уравниванию (мнение членов фракции ХДС/ХСС в Бундестаге, высказанное в процессе рассмотрения вопроса о допустимости предоставления избирательных прав иностранным гражданам на выборах представительных органов общин и округов в земле Шлезвиг-Гольштейн[29]). Тем не менее то, что гражданство настойчиво стремится к тому, чтобы выделить одну группу людей в противоположность другим, кажется сомнительным.

Если мы вернемся к исходным постулатам правовой конструкции «гражданство», указанная предпосылка будет не верна в любом случае. Подчинение государству (Landesuntertaentigkeit) (в этом можно видеть раннюю форму государственного гражданства, хотя государство еще не обозначалось как юридическое лицо) должно было в первую очередь устанавливать, что суверен мог отдавать обязательные распоряжения по отношению к лицам, хотя адресаты (безземельные крестьяне) в различных других отношениях (Angehoerigkeitsverhaeltnisse) были привязаны, прежде всего, к владельцу земли[30]. К началу XIX века, когда понятие «гражданство» в этом контексте вообще появляется впервые, речь шла о закреплении государственной ответственности за армию, и в частности за армию без гражданства[31]. А на рубеже ХХ века гражданство стало таким, каким оно выглядит и сейчас, в первую очередь как законодательно определенное качество, из которого законодатель может исходить по своему свободному усмотрению.

Таким образом, сначала речь шла о подчинении и обосновании обязанности выполнять приказ, затем о межгосударственной ответственности и, наконец, о «статусе готовности»[32], который мог быть (и был) основанием для получения привилегии. Легко заметить, что подчинение не имеет ничего общего с привилегиями, а продолжающее существовать международно-правовое значение гражданства не умаляется, если законодатель на государственном уровне отказывается от привилегий. Гражданство указывает на государство, в котором заинтересованные лица (исключительно) могут и должны находиться, если везде они нежелательны[33]. Вопрос о том, использует ли законодатель гражданство (с точки зрения государственного права) для того, чтобы предоставлять особенные права, является политико-правовым вопросом, на который в различное время легитимным образом могли даваться различные ответы. Представляется убедительным, что в определенный период образования государства на основе суверенитета народа целесообразно было создать и закрепить «мы-чувство» (чувство группы) через специальные групповые привилегии. Но идея, что сегодняшние, далеко отошедшие от этой фазы консолидированные государства не в состоянии сохранить внутреннюю прочность, если они не возвысят своих граждан, меня не убеждает. Это становится все менее убедительным и для законодателя. Так, немецкий законодатель, как и остальные законодатели в Западной Европе, уже пришел к тому, чтобы все больше и больше отменять практическое значение статуса готовности. Сегодня для внутренней прочности государства более важны соображения включения, чем исключения. Почему политические права должны быть изъяты из этой тенденции развития, я понять не могу.

2. Аргумент законности

В этом месте можно было бы свободно использовать второй аргумент, в котором, со ссылкой на ход политической эмансипации «верноподданных» в XIX веке, утверждается, что избирательное право и гражданство вначале были связаны самым тесным образом. Их переплетение было не случайностью, а выражением специфической законности[34]. То, что это не совсем так, я хочу показать на примере германских конституций первой половины XIX века и на германских конституциях на рубеже веков.

Германские конституции первой половины XIX века находились - хотя и в различной мере - под влиянием сословных отношений[35]. Даже те конституции, которые шли навстречу конституциональному движению, предусматривали обычно две палаты: организованную по сословиям первую палату (состоящую из дворянства, землевладельцев, духовенства, представителей городов) и вторую палату (в Баерне, Пройсене), которая была организована иначе, то есть не сословно. Конституции, в которых доминировала воля сословного представительства данной местности, тем не менее не подразумевали исключительно сословное представительство. В них также определялось положение «законного органа, объединяющего граждан государства и верноподданных» и призванного сделать действующими «права, основанные на Конституции»[36]. Что касается избирательного права, можно утверждать, что предоставление избирательных прав в отношении несословно организованных палат было связано с гражданством. Для сословно организованных палат этого утверждать нельзя. Здесь избирательные права и права членства основывались на принадлежности к определенной семье, на владении определенными благами, на принадлежности, наконец, к определенной профессии. На рубеже веков мысли о народном суверенитете представлены в конституциях более отчетливо. Так, в Шаумбург-Липпе избирательными правами были наделены граждане государства и наряду с ними владельцы дворянских поместий, в Брауншвейге (правда, только в определенных избирательных округах) - владельцы больших земельных наделов и крупнейшие налогоплательщики, в Шварцбург-Рудольфштадте - определенное число крупнейших налогоплательщиков; однако в Липпе и Ольденбурге граждане других отдельных германских государств имели избирательные права. Рассматривая более поздние республиканские отношения, я хочу еще добавить, что Веймарская конституция подняла разъединение гражданства и избирательного права до уровня принципа применительно к выборам в землях. По Веймарской конституции избирательное право в землях было основано уже не на государственном гражданстве, а на подданстве [37].

Поэтому не может быть и речи о том, что гражданство и избирательное право по демократической традиции были с самого начала тесно связаны между собой. Государственное гражданство и избирательное право были связаны друг с другом в определенной исторической конъюнктуре, и данная связь была политически не более устойчива, чем привязка к признакам сословия, земельной собственности или имуществу .

3. Аргумент неизбежности

Третий аргумент оправдывает связь между избирательным правом и гражданством неизбежностью положения, созданного содействием в политическом формировании воли, которое приветствуется как раз только для граждан. Иностранцы могли бы уклониться от последствий выражения этой воли, вернувшись обратно на родину, граждане - нет[38]. В рамках Западной Европы этот аргумент мало убедителен в любом случае. Граждане государств-членов ЕС владеют в четырнадцати других государствах-членах ЕС правом проживания, легко получаемым и гарантированным европейским правом[39]. Волевые акты Бундестага для граждан Германии с правовой точки зрения ни в коем случае не являются неизбежными. Они могут быть неизбежными в том случае, если мобильность немцев наталкивается на практические препятствия. Такие практические препятствия, разумеется, существуют не только для граждан Германии. Они могли бы существовать и для иностранцев.

В. Сохранение барьеров гражданства

Для сохранения барьеров германского гражданства можно воспользоваться утверждением о том, что облегчение принятия в гражданство, особенно разрешение двойного гражданства, противоречит принципу исключительности[40]. До настоящего времени считается, что при присвоении гражданства в силу рождения принцип ius sanguinis, в противоположность принципу ius soli, является не только традиционным, но и прогрессивным[41]. Первый аргумент оборачивается против улучшения условий для первого поколения иммигрантов, второй против определенных улучшений для последующих поколений.

1. Аргумент исключительности

Что касается признаков исключительности, едва ли можно спорить с тем, что правовая принадлежность к суверену (позже к государству) уже в первой половине XIX века была предусмотрена как эксклюзивное отношение. Существует мнение (точно такое же старое, как и то, что нельзя служить двум господам), что правовые правила вообще не поднимают такого рода пуристское требование.

Ни прусский Закон о государственном гражданстве 1842 года, ни Закон о федеральном и государственном гражданстве 1870 года, ни Закон о государственном гражданстве и гражданстве Рейха 1913 года не связывали принятие в гражданство напрямую с отказом от гражданства, которое лицо имело до сих пор. Напротив, в соответствующем Комментарии (вплоть до Веймарской республики) определенно закреплялось, что сохранение чужого гражданства в Германии не является препятствием для принятия в гражданство[42]. Германский Рейх лишь в известной мере перенял на двусторонней основе соответствующие международно-правовые обязательства, которые требовали лишения прежнего гражданства или заявления о согласии другого государства[43].

В «душе» Рейха отношение к гражданству было весьма лояльным. Обычный случай: немцы до 1934 года были, прежде всего, гражданами отдельных государств и затем (опосредованно, через государственное гражданство) - гражданами Рейха. Все граждане одного государства имели право требовать предоставления гражданства в другом государстве; свое гражданство они, естественно, могли оставить. Приведу более свежий пример: законодатель, очевидно, не видит проблемы в том, что выселенные сохраняют свое гражданство, а также в том, что дети от международных браков имеют двойное гражданство. Законодатель в течение десятилетий не имел проблем и с тем, чтобы обосновать свое лояльное отношение ко всем гражданам ГДР.

В отношении к иностранным немцам законодатель также преследует менее пуристскую позицию. До вступления в силу Закона о государственном гражданстве и гражданстве Рейха 1913 года приобретение другого гражданства вообще не оказывало влияния на германское государственное гражданство и гражданство Рейха. Со вступлением в силу этого закона приобретение гражданства стало совсем лишено проблем, когда оно не восходит к волевому акту (основанному, например, на принципе ius soli). Но сегодня принятие другого государственного гражданства, если оно осуществляется добровольно, само по себе не ведет к принудительной потере германского гражданства. При соответствующем согласии немецкое гражданство может быть сохранено[44].

Рассматривая приведенные предписания права гражданства, становится трудно утверждать, что более строго определенные правила принятия в гражданство[45] устанавливают традиционный принцип, которого следует придерживаться также и в будущем. Правила принятия в гражданство создают принцип, которым немецкий законодатель обычно сознательно не руководствуется.

2. Аргумент прогрессивности

По существу, возражения против принципа ius soli, напротив, могут ссылаться на немецкую традицию. Принцип происхождения был впервые зафиксирован в прусском Законе о государственном гражданстве 1842 года. Преимущество принципа происхождения виделось в том, что он, в отличие от принципа ius soli, не имел феодального характера[46]. Однако сомнительно, что принцип происхождения регулирует и разграничивает отношения в области гражданства подходящим для наших дней образом. Такие сомнения возникают не только с точки зрения заинтересованных лиц, но и с точки зрения разграничения государственной ответственности.

Против принципа ius soli можно возразить юридически, заявив, что государства на основе этого принципа «получают в свое распоряжение» слишком много народа. В контексте высокой мобильности и устойчивости присутствующей группы иммигрантов принцип ius sanguinus можно было бы упрекнуть в том, что государства, таким образом, «получают в свое распоряжение» слишком мало человек и принимают на себя слишком мало ответственности. Здесь мне бы хотелось подчеркнуть следующую мысль, которую вы можете обнаружить в решении Европейского суда по правам человека: «Зачем заставлять Турцию, государства-преемники бывшей Югославии, Алжир, Марокко принимать лиц, совершивших тяжкие преступления, которые познакомились со своим родным государством, в лучшем случае, на отдыхе?»[47]. Конечно, родные государства иммигрантов внесли существенный вклад в их сегодняшнее незавидное положение. Эти государства могли сократить потерю гражданства на основе принципа происхождения[48], а государства, принимающие иммигрантов, должны были ввести принцип ius soli[49]. Но обстоятельства таковы, что государства, принимающие иммигрантов, не находятся под давлением государств происхождения, поэтому нельзя скрыть также и степень вины первых в существующей ситуации.

IV Выводы

Ввиду недостаточности аргументов, которые говорят о сохранении status quo, я прихожу к выводу, что по сравнению с предпринятыми усилиями по правовой интеграции германский правопорядок обнаруживает необходимость наверстать упущенное в области политических прав. Для преодоления оставшихся барьеров интеграции законодателю открыты два пути.

Двигаясь по первому из них, законодатель мог бы предложить последовательное уравнивание в области политических прав и предоставление избирательного права лицам, не имеющим германского гражданства. Идя по другому пути, законодатель мог бы быть более великодушным при предоставлении гражданства. Исходя из перспектив для заинтересованных лиц я не рассматриваю эти два пути как альтернативные, исключающие друг друга. Не так уж легко мне дается осознание того, что я как гражданка Австрии не имею избирательных прав в Германии. Но фраза «Я - немка» (исключительно после принятия гражданства) слетала бы с моих губ в любом случае тяжелее, когда под этим подразумевается что-то субстанциональное, что следует из признания конституционного порядка. Мои претензии были бы удовлетворены, если бы законодатель уравнял меня в правах и признал за мной избирательное право. По-иному я оцениваю положение второго и третьего поколения иммигрантов. Однако проблематика идентичности здесь выглядит совсем по-другому. Трудности, которые складываются из-за незнания местного образа жизни, являются более незначительными, а само собой разумеющееся чувство принадлежности развивается намного легче. Ссылаться на необходимость получения гражданства и прохождения специального теста на лояльность для этой группы населения - значит отказать им в том, что они могли бы с полным основанием ожидать, наблюдая развитие германского права гражданства, то есть в том, что Германия добровольно примет на себя ответственность за них.

Проф. д. ю. н. Ульрика Деви - профессор права, возглавляет кафедру публичного права, германского и международного социального права, сравнительного правоведения на юридическом факультете Университета г. Билефельд, ФРГ.

Перевод с немецкого В. Гиряевой