«Значение принципа состязательности и равноправия сторон для адвокатской деятельности. Благоприятствование защите»

Среди крупных социально-экономических и правовых проблем в России, требующих нового осмысления и практического решения, безусловно, находятся вопросы трудовой занятости населения и ее обеспечения.

В законодательстве, к сожалению, до сих пор отсутствует легальное определение «обеспечение трудовой занятости», много сомнений в отношении понятия «занятость», а в науке пока нет единого взгляда на суть этих вопросов.

Вот почему в рамках настоящей статьи мы кратко постараемся изложить свое понимание поставленных проблем.

Содержащееся в п. I ст. I Закона от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в Российской Федерации»[1]определение занятости как деятельности граждан, связанной с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащей законодательству РФ и приносящей им, как правило, заработок, трудовой доход, все же не совсем конкретно. В частности, из него следует, что речь идет о легальных видах занятости, но (и самое главное) не ясно, о каких именно – трудовой, учебной или иной.

Тем более, что абз. 8 ст. 2 указанного нормативного правового акта относит к занятым трудоспособных граждан, проходящих очный курс обучения в общеобразовательных учреждениях, учреждениях профессионального образования и иных соответствующих образовательных учреждениях. Другими словами, здесь уже однозначно имеется в виду учебная занятость, в то время как в других абзацах ст. 2 перечисляются формы трудовой занятости, занятость на военной службе, в органах внутренних дел и т. д.

Приведенный пример лишний раз свидетельствует, что законодатель в силу каких-то причин четко не отграничил основные виды занятости. Высказываются и другие претензии относительно легального определения занятости и занятых граждан.[2]

Не останавливаясь на анализе имеющихся в науке (прежде всего экономической, ведь «занятость» - это экономическая категория) суждений по теоретическим аспектам занятости вообще и полной занятости в частности [3], постараемся сразу сделать некоторые выводы.

Занятость – это неотъемлемое естественное состояние любого человека, означающее «делать что-то», «занятие» и т. п.

В отношениях между гражданами, государством и т. д. занятость выступает (проявляется) в различных формах или видах. Прежде всего следует выделять легальные и нелегальные формы (виды) занятости. В зависимости от различных критериев классификации они могут быть подразделены на различные самостоятельные формы (виды), а те, в свою очередь, на более дробные формы и виды.

Вновь вернемся к ст. ст. 1 и 2 Закона о занятости. На наш взгляд, в ст. 2 перечислены виды и формы занятости общественно полезной деятельностью, но далеко не все, а только те, охват граждан которыми не дает им права на получение пособия по безработице. В частности, отсутствуют такие важные формы занятости, как воспитание детей, уход за нетрудоспособными, занятость в домашнем хозяйстве и др. Иными словами, в ст. 1 сформулировано такое понятие занятости общественно полезной деятельностью, которое в совокупности с содержанием ст. 2 позволяет лишь установить, когда граждан нельзя признать безработными и назначить им пособие по безработице.

Полагаем, что условно все виды занятости общественно полезной деятельностью в зависимости от ряда критериев, в том числе от целевой направленности, можно отнести к трем основным видам: учебная; на военной службе и службе в органах внутренних дел; трудовая. При этом, естественно, принималось во внимание и содержание ст. ст. 1 и 2 Закона о занятости.

Трудовая занятость – это занятость граждан в сфере общественного и личного труда в не противоречащих законодательству формах и как направленная на получение заработка (трудового дохода) или иного вознаграждения, так и не имеющая такой цели.

Из приведенного определения видно, что нужно различать, в свою очередь, как минимум два вида (подвида) трудовой занятости (в зависимости от ее цели). Каждый из них имеет свои формы. Так, основными формами второго вида являются: воспитание детей, уход за больным членом семьи, благотворительная деятельность, ведение домашнего хозяйства и др.

Трудовая занятость первого вида – это и есть занятость людей в сфере производства или в экономическом значении[4]. Под ней следует понимать удовлетворение потребности трудоспособного населения в сфере общественного и личного труда в не противоречащих законодательству формах и направленную на получение заработка (трудового дохода) или иного вознаграждения.

Формы трудовой занятости в экономическом значении – это установленные законом (или во всяком случае не противоречащие ему) сферы приложения труда, показывающие, где и как граждане реализуют право на труд. Ими, например, являются: работа по найму в организациях независимо от их вида, формы собственности и хозяйствования; предпринимательская деятельность; членство в производственных кооперативах (артелях); занятость в подсобных промыслах с реализацией продукции по договорам; ведение крестьянского (фермерского) хозяйства и др.

Приведенное определение трудовой занятости в сфере производства или в экономическом значении в принципе одновременно является и понятием полной трудовой занятости. Полагаем, что основное отличие между ними состоит лишь в степени удовлетворения потребности трудоспособного населения в сфере общественного и личного труда и т. д. Если потребность удовлетворена полностью, то налицо и полная занятость.

Вполне очевидно, что небольшой анализ содержания Закона о занятости, и, прежде всего ст. ст. 1 и 2, свидетельствует, что четкому и обстоятельному разграничению видов и форм занятости законодатель не уделил должного внимания. Мы специально не останавливаемся на этом вопросе, поскольку теперь нас интересует обеспечение трудовой занятости[5].

Термин «обеспечение занятости» встречается достаточно часто в действующем законодательстве[6]. Употребляется он и в литературе, однако практически почти нигде не расшифровывается.

На первый взгляд, из названия и содержания ст. ст. 5, 12, 13 главы II Закона о занятости, главы III-А КЗоТ РФ можно прийти к выводу, что обеспечение занятости сводится к гарантиям права на труд. Да и само слово «гарантия» означает обеспечение, ручательство. Гарантировать – значит, обеспечивать, поручаться, устанавливать гарантии[7].

Может быть, это обстоятельство позволило В. Н. Толкуновой дать определение обеспечения занятости прежде всего как комплекса социально-экономических, юридических и организационных гарантий, способствующих борьбе с безработицей, реализации всеми желающими своего права на труд и т. д.[8]

Полагаем, что в действительности все гораздо сложнее.

С экономической точки зрения структура занятости складывается из трех элементов: привлечение трудовых ресурсов (П.); собственно занятость (З.), или непосредственная занятость, т. е. использование рабочей силы; высвобождение трудовых ресурсов (В.). Основная формула движения занятости – П ® З. ® В. Это значит, что занятость есть одновременное единство П., З. и В. Данные элементы представлены одновременно в занятости и отражают реальные процессы перехода трудовых ресурсов из одного состояния занятости в другое. П. и В. – непрерывные процессы, которые идут одновременно и без которых невозможно понять собственно занятость[9].

Причем доминирующее значение принадлежит второму элементу (З.). Именно на достижение собственно занятости (включение работника в совокупную рабочую силу и соединение со средствами производства) направлены два других элемента – привлечение (П.) и высвобождение трудовых ресурсов (В.). В. ® П. ® З. – формула высвобождения трудовых ресурсов, которая предполагает притяжение рабочей силы, а затем и собственно занятость. Высвобождение при этом выступает не только как один из необходимых и составных моментов занятости, но и как относительно самостоятельный источник, начальный пункт занятости.

Вот почему, на наш взгляд, если под обеспечением занятости понимать все то, что направлено на ее достижение, то применительно к приведенной структуре занятости в обеспечение можно включить прежде всего привлечение трудовых ресурсов, а также их высвобождение.

Теперь постараемся выделить границы обеспечения занятости в воспроизводственном процессе рабочей силы. Он, как известно, характеризуется единством его фаз – производства, обмена, распределения и использования. При этом производство и распределение с экономической точки зрения расширенного воспроизводства рабочей силы в совокупности представляют собой формирование рабочей силы. А вот с позиций механизма государственно-правового воздействия на процесс формирования рабочей силы в его содержание следует включить третью фазу воспроизводства (распределение) и отчасти первую ( ее третий момент – только производство квалифицированной рабочей силы). Этот момент мы именуем подготовкой рабочей силы. Тем самым процесс формирования рабочей силы с точки зрения государственно-правового воздействия на него состоит из двух стадий: подготовки и распределения.

Занятость не является особой или самостоятельной фазой процесса воспроизводства рабочей силы. В литературе принято считать, что отношения занятости охватывают все фазы, а эффективность последней из них, на которой происходит использование трудовых ресурсов, зависит от целенаправленной деятельности общества на предшествующих этапах воспроизводства. При этом категорию «занятость» не отождествляют с понятием «использование трудовых ресурсов». Хотя параллельное употребление этих понятий имеет определенные основания: занятость не может осуществляться без использования трудоспособного населения в процессе труда. В то же время есть качественные и количественные отличия[10].

Таким образом, с позиции воспроизводства рабочей силы обеспечение занятости охватывает фазы производства, обмена и распределения. Именно они направлены на достижение занятости или использования трудовых ресурсов.

А в совокупности все фазы воспроизводства выражают занятость.

Конечно, отнесение к категории «обеспечение занятости» только двух элементов структуры занятости (привлечение и высвобождение трудовых ресурсов) и нескольких фаз воспроизводства рабочей силы (формирование и обмен) весьма условно и вовсе не означает, что отношения по обеспечению занятости не возникают в собственно занятости (З.) и на фазе использования рабочей силы. Здесь также необходимы меры, направленные на сохранение, содействие и поддержание уже достигнутой занятости в процессе использования трудовых ресурсов.

Вот почему представляется более правильным рассматривать обеспечение занятости одновременно в двух аспектах: широком и узком (собственном) значениях. В первом значении под обеспечением занятости следует понимать совокупность экономических, социальных, организационно-правовых и других мероприятий, способствующих достижению удовлетворения потребности трудоспособного населения в сфере общественного и личного труда в не противоречащих законодательству формах, направленную на получение заработка (трудового дохода) или иного вознаграждения, а также сохранению и поддержанию уже достигнутой занятости. Другими словами, это понятие касается обеспечения занятости на всех фазах воспроизводства рабочей силы и всех составных элементов структуры занятости.

Обеспечение занятости во втором аспекте, т.е. в собственном значении этого слова – это совокупность экономических, социальных, организационно-правовых и других мероприятий, способствующих достижению удовлетворения потребности трудоспособного населения в сфере общественного и личного труда в не противоречащих законодательству формах, направленную на получение заработка (трудового дохода) или иного вознаграждения. Именно это значение нас интересует в дальнейшем.

Для более полной характеристики понятия «обеспечение занятости» целесообразно кратко остановиться на его организационно-правовых формах.

Под ними следует понимать установленные государством организационные и правовые приемы и средства, которые способствуют гражданам получить возможность трудиться (или быть «охваченными» определенной формой занятости) в избранной сфере деятельности согласно призванию, способностям, образованию или иную работу на период временной незанятости, а также необходимую профподготовку для этого.

К основным организационно-правовым формам можно, например, отнести трудоустройство через органы федеральной государственной службы занятости, перевод в другую организацию либо в другую местность, организованный набор рабочей силы, сельскохозяйственное переселение и другие формы распределения трудовых ресурсов (за исключением самостоятельного устройства граждан на работу (обеспечения формой занятости) или виды трудоустройства, профориентацию, подготовку кадров[11] и т. д.

Таким образом, если понятие «форма занятости» означает, где и как (т.е. в какой сфере приложения труда путем найма, вступления в члены кооператива и т.д.) гражданин реализует право на труд, то понятие «форма обеспечения занятости» имеет несколько другое значение – каким образом он это сделает (при помощи каких дополнительных механизмов – «системы» трудоустройства, оргнабора, сельхозпереселения и др.) или какими иными установленными способами и средствами, направленными на оказание помощи в правильном выборе области профессиональной деятельности или формы занятости, создание возможности трудиться в избранной сфере и т.д., воспользуется (имеется в виду профориентация, подготовка кадров и др.).

Что же касается неполного рабочего времени, многосменного режима работы, надомничества, работы на условиях сокращенного рабочего времени, бригадной организации труда и некоторых других категорий, которые нередко именуют формами (или видами) занятости или обеспечения занятости[12], то здесь правильнее говорить о формах организации труда на предприятии и его режиме или об организационных формах занятости.

Нельзя не остановиться на соотношении понятий «обеспечение занятости» и «содействие занятости». Если первое (без второго) содержится в КЗоТ РФ, то вместе они фигурируют в другом законе – Законе о занятости. Например, «обеспечение занятости» - три раза в ст. 5, ст. ст. 21, 25 и др., названии главы V и т.д.; «содействие занятости» - в преамбуле, ст. ст. 5, 21 и т.д. Кроме того, есть Федеральная целевая программа содействия занятости населения Российской Федерации на 1998-2000 годы[13]. Другие документы на предмет решения проблемы мы не анализируем, не видя в том особой необходимости.

Возникает несколько вариантов ответов на поставленный вопрос. Характерных, на наш взгляд, три. Первый – термины тождественные, но в силу особых обстоятельств законодатель использует то один, то другой (возможно, в целях недопущения повторений обозначения одного и того же явления только одним термином). Второй – это различные термины, имеющие неодинаковые содержание и юридическую природу (может быть, один шире другого). Третий – налицо обычная и часто встречающаяся «правовая разноголосица», несовершенство законодательной техники.

Сначала обратимся к словарям русского языка и подобным изданиям. Однозначного ответа в них нет. Но тем не менее «содействие», «содействовать» - способствовать успеху[14], «содействие» - помощь, а «содействовать» - помочь, помогать[15]. В то же время «обеспечивать» - гарантировать, служить гарантией (или порукой) чего, делать возможным, создавать условия и т.п.[16] Образно говоря, термин «обеспечение» представляется более строгим и обязывающим, юридически значимым, нежели термин «содействие». Последний носит как бы вспомогательный характер. Между тем, как уже ранее отмечалось в настоящей статье, хотя «гарантия» означает «обеспечение», на самом деле все не так просто. И раскрывая понятие «обеспечение занятости», мы термин «гарантия» не использовали.

 «Обеспечение занятости» законодатель употребил в названии главы III-А и ч. 2 ст. 40 КЗоТ РФ, где привел многообещающую формулировку: «Правовые, экономические и организационные условия обеспечения занятости… определяются законодательством». Термин «содействие занятости» в КЗоТ отсутствует. Может быть, по причине малозначительности? Думается, что вряд ли по этому основанию. Тем более оба они (на что уже обращалось внимание) содержаться в другом законе – Законе о занятости. Попытаемся вкратце обратить внимание (самое общее, прежде чем делать какие-либо выводы) на их значение, место и соотношение в данном нормативном правовом акте.

Но сначала одно отступление. Обеспечение занятости – это совокупность экономических, социальных, организационно-правовых и других мероприятий, способствующих достижению удовлетворения потребности… Такое определение нами выработано. Но как уже отмечалось, содействие – это способствовать успеху (по словарю русского языка). С этих позиций упомянутые понятие и термин внешне несколько похожи, но в следующем: второй вроде бы служит определенным средством достижения цели первого.

Но это казуистика. Теперь некоторые фрагменты Закона о занятости:

В преамбуле говорится о правовых, экономических и организационных основах государственной политики содействия занятости, которые определены в Законе.

Значит, в нем речь идет только об этой политике, а также гарантиях государства по реализации конституционных прав граждан России на труд и защиты от безработицы.

Последняя фраза законодателя смазывает само понятие «государственная политика содействия занятости», не позволяет четко определить ее границы.

В ст. 5 указано, на что направлена данная политика. Получается, что три раза на обеспечение занятости (например, на обеспечение занятости в местах проживания коренных малочисленных народов)

Выходит (во всяком случае можно подумать), что содействие занятости (или даже соответствующая политика) – один из компонентов обеспечения занятости? Очень сомнительно. Тогда, например, «содействие занятости» ýже «обеспечения занятости» и носит по отношению к нему подчиненный характер.

В ст. 21 (в названии) записано об участии профсоюзов в содействии занятости, причем согласно п. 5 вправе требовать от работодателя включения контрольных мер в колдоговор по обеспечению занятости.

Глава V именуется: «Участие работодателей в обеспечении занятости населения».

Но в этой связи непонятно прежде всего одно обстоятельство: если профсоюзы участвуют в содействии занятости населения, то работодатели в ее обеспечении. В чем же разница? Из содержания текста Закона ответов нет. Может быть, законодатель решил не искушать себя тавтологией?

В пользу такого ответа говорит, например, название ст. 25, где законодатель употребляет сразу оба термина: «Содействие работодателей в обеспечении занятости населения».

4. Вновь вернемся к названию главы V и преамбуле Закона. Обеспечение занятости – основа государственной политики содействия занятости или конституционных прав на труд и социальную защиту от безработицы?

Несколько слов о Федеральной целевой программе содействия занятости. В перечне основных понятий, использованных в ней, интересующих нас, к сожалению, нет. Выделены главы (разделы) о содействии занятости молодежи, женщин, в трудоустройстве и т.д. Диапазон содержащихся мероприятий широк: от состояния и перспектив развития рынка труда до контроля за реализацией программы. Другими словами, если отбросить термин «программа», а иметь в виду только «содействие занятости», то последний будет за счет содержания программных положений шире, чем «обеспечение занятости». Но это из области догадок.

Теперь подведем итоги. Во-первых, на сформированное в статье понимание обеспечения трудовой занятости в экономическом значении как в широком, так и узком аспектах использование в законодательстве терминов «содействие занятости», «государственная политика содействия занятости» существенного значения не оказывает, хотя определенные трудности создает. Во-вторых, указание на три варианта ответов после анализа в принципе полностью подтверждается. Причем они имеют право на одновременное существование в зависимости от определенного аспекта, того или иного вопроса, задачей, стоящей перед законодательством и т.д. Налицо и несовершенство законодательной техники. В-третьих, термин «обеспечение занятости», на наш взгляд, на современном этапе развития России представляется более предпочтительным и по сути обозначаемых явлений, и в методологическом аспекте, и, самое главное, в правовом (с позиций понятийного аппарата и юридической техники он выглядит строже, четче и грамотнее). В-четвертых, при его сопоставлении с термином «содействие занятости», например в рамках какого-либо нормативного акта, нужно исходить из разных и совершенно конкретных критериев ( не нужно пугаться, если рассматриваемые термины окажутся идентичными для какой-либо ситуации, один «поглотит» другой и т.д.)