«Адвокатура советского периода»

Л.О. РОМАНОВА,
заместитель декана юридического факультета НОУ ВПО

«Московский институт экономики, менеджмента и права» (МИЭМП)

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ УПРАВЛЕНИЯ И ВНУТРЕННЕЙ ОРГАНИЗАЦИИ ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ В РОССИИ

Известно, что одной из разновидностей формы всякой целостной системы, внутренней организации содержания, является его структура. Следовательно, успешная реализация целей и задач высшего образования во многом зависит от оптимальной структуры вуза[1].

Потенциал российской высшей школы позволил ей выстоять в трудные годы реформ 1990-х гг. и перейти от кризисного периода «выживания» к этапу конструктивной модернизации. Как правильно отмечает В.М. Жураковский, в настоящее время значение образования и науки как ключевых факторов развития страны признано в целом ряде основополагающих государственных документов.[2] В настоящее время государственные и негосударственные вузы являются обладателями специальной правоспособности, объем которой у них различен, поскольку федеральные вузы, являясь государственными бюджетными учреждениями, подпадают под ограничения, вытекающие из Бюджетного кодекса РФ (ст. 70), финансово-экономическая же деятельность негосударственных вузов может быть ограничена только самим собственником и действующим законодательством. В то же время, они являются проводниками государственной образовательной политики, а также носителями прав и обязанностей не только частноправового, но и публично-правового характера.[3]

В последние годы высшую школу характеризуют одновременно процессы интеграции и структуризации. В условиях появления в вузах автономных, зачастую самофинансируемых звеньев и реализации концепции непрерывного многоуровневого образования удачной представляется конструкции вуза как единого учебного научно-производственного комплекса (УНПК), не получившая законодательного подкрепления. Уступкой ситуации является возможность предоставления отдельным подразделениям полномочий юридического лица (ст.12 Закона РФ «Об образовании»).[4]

Совершенно недопустимым представляются положения специальных законов, предусматривающие возможность наделения структурных подразделений «по доверенности полностью или частично правомочиями юридического лица». На практике к этому положению относятся достаточно. Предпринимаются даже попытки построения конструкций имущественных связей между вузом и его структурными подразделениями. Поэтому данное положение необходимо привести в соответствии с нормами ГК РФ[5].

Конкретные права и обязанности каждого вуза закрепляются в его уставе.[6] В соответствии с п. 2.5 Устава МГТУ им. Н.Э. Баумана между администрацией и коллективом Университета, в лице ректора и уполномоченных коллективом представительных органов, заключается договор. Замещение должностей профессорско-преподавательского состава и научных сотрудников производится на контрактной основе с предварительным конкурсным отбором. Условия проведения конкурса, порядок заключения и форма контракта определяются законодательством Российской Федерации и «Положением о порядке замещения должностей профессорско-преподавательского и научного состава в МГТУ им. Н.Э. Баумана».

Общеизвестно мнение, что юридическое закрепление прав и свобод личности является не результатом произвольных действий государства, а детерминировано социальными факторами и закономерностями, имеющими объективный характер[7]. Как справедливо отмечает С.В. Барабанова, к социальным детерминантам добавляются и чисто юридические: требования международных соглашений и договоров,[8] закономерности функционирования и развития государственно-правовой надстройки (усиление роли закона, Конституции и др.)[9]. Правовое положение и статус вуза не являются в этом ряду исключением; более того, формирование и определение статуса высшего учебного заведения не может происходить в отрыве от современных социально-экономических и правовых тенденций и направлений развития Российской Федерации, что в общем и целом формирует и позволяет ученым формулировать проблемы правового регулирования деятельности высших учебных заведений и варианты их эффективного решения. Вообще, согласно Энциклопедии социологии социальный статус (от лат. status - положение) - соотносительное положение индивида или социальной группы в социальной системе, определяемое по ряду признаков, характерных для данной системы.[10] Любой социальный статус - это определенная позиция в социальной структуре группы или общества, связанная с другими позициями через систему прав и обязанностей[11]. Социальные статусы как элементы социальной организации общества сложно скоординированы и ранжированы относительно господствующей системы ценностей, что придает им особую значимость в общественном мнении.[12]

Согласно п. 2 ст. 55 Конституции РФ в нашей стране не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Эта норма является закономерным итогом многолетней борьбы за права человека (в том числе – в сфере образования) во всем мире, осознанием их ценности и необходимости правовой охраны и защиты. На протяжении многих веков люди стремились защитить себя от притеснений со стороны власти. Эта борьба велась в разных формах и преследовала различные цели. В целом, говоря о становлении философской, политической и юридической систем прав человека, мож­но утверждать, что в этом процессе содержалась определенная историческая логика - первоначально это были сословно ограниченные конструкции, постепенно они расширялись и, наконец, наступила эпоха признания универсальности характера общепризнанных прав человека со всеми вытекающими отсюда международно-правовыми (в сочетании с внутригосударственными) формами и средствами для их утверждения во всех государствах и национальных правовых системах.[13]

Однако правам человека в сфере образования корреспондируют определенные обязанности государства (в частности, по реализации закрепленных в законах гарантий получения образования, его качества) и обязанности самих учебных заведений. На взгляд диссертанта, в отношении вузов система таких обязанностей вплоть до сегодняшнего времени четко не сформулирована и не сформирована на практике. Дело в том, что Закон РФ «Об образовании» выделяет некую сферу ответственности вузов, т.е. перечисляет отнесенные к компетенции высшего учебного заведения функции, за невыполнение которых вуз несет ответственность (ст. 32): это материально-техническое и кадровое обес­печение, оснащение учебного процесса в соответствии с установлен­ными нормами, привлечение дополнительных источников финансиро­вания, совершенствование методик образовательного процесса, над­лежащую отчетность учредителю, разработку необходимых локаль­ных актов, контроль за получением обучающимися необходимых льгот, самостоятельное осуществление учебного процесса, содействие деятельности методических организаций и объединений и т.д. (подп. 1-22 п. 2).

Вместе с тем, одного только законодательного обозначения сферы ответственности вузов недостаточно, необходима четкая и понятная система ответственности вузов за невыполнение или ненадлежащее выполнение своих функций, вплоть до указания в профильных законах (кодексов) конкретных составов правонарушений (преступлений) с установленными конкретными видами наказаний за доказанный в суде факт их совершения. Да, норма ст. 26 Федерального закона «О высшем послевузовском и профессиональном образовании» устанавливает специальную ответственность для вузов, выражающуюся в факте изъятия лицензии (лишения права на образовательную деятельность), а норма ст. 23 Закона РФ «Об образовании» предусматривает законодательную возможность лишения аккредитации высшего учебного заведения. Однако эти меры являются, по сути единственными (неким «суровым наказанием», применяющимся в особо серьезных случаях), не образуя сами по себе логичной системы привлечения высших учебных заведений (их руководителей) к ответственности. В связи с этим невозможно не согласиться с мнением С.В. Барабановой, которая еще несколько лет назад утверждала, что «действующее законодательство практически не выделяет особых составов правонарушений в этой сфере».[14]

В рамках административного права также нет единого подхода к понятию административно правового статуса Вуза, и содержание данного понятия отличается у различных ученых. Другой элемент – правовые основы организации вуза, в нем отражена инициатива учредителя, порядок создания соответствующий административно-правовой акт. Правосубъектность как элемент статуса включает в себя право- и дееспособность, права, обязанности и ответственность вуза.

Ответственность в сфере образования имеет свой специфический характер. Например, в КоАП РФ вообще нет об этом самостоятельной главы, несмотря на обширную сферу образовательных отношений (в отличие от ветеринарии, связи, транспорта, охраны окружающей среды и др., которые представлены в кодексе достаточно внушительно). В соответствии со ст. 6.7 КоАП РФ, административным правонарушением в сфере образования является лишь нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации воспитания и обучения (статья и размещена в главе 6 - «Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность»). Известное небрежение представителей традиционных наук к проблемам регулирования образовательных отношений позволяет, к примеру, Д.А. Липинскому с легкостью сообщить, что наряду с Законом РФ «Об образовании», которым регулируются образовательные отношения, в КоАП РФ «систематизировано устанавливается ответственность за правонарушения» в указанной сфере общественных отношений[15]. 

Безусловно, в интересах совершенствования механизма право­вого регулирования образовательных отношений и обеспечения госу­дарственных гарантий на реализацию права на высшее профессиональное образование в Кодексе должна быть и самостоятельная глава - «Административные правонарушения в сфере образования», и специальная статья в главе «Административ­ные правонарушения, посягающие на права граждан». Думается, такая неполнота кодекса также объясняется главным образом тем, что сфера образования законодателем не рассматривается как объект воздейст­вия традиционного административного права. 

Основанием для внесения дополнений в КоАП РФ могут служить нормы Закона РФ «Об образовании» (п. 3 ст. 32, ст. 33, ст. 38 за­кона РФ «Об образовании»), также могут быть использованы соответствующие положения главы 18 «Понятие и основания дисциплинарной и материальной ответственности по законодательству об образовании» проекта Кодекса РФ об образовании.

Давая криминологическую характеристику преступности в сфере образования, Ю.Н. Демидов выделил должностные преступления в сфере образования и отметил выраженную тенденцию к росту наиболее общественно опасного из них - взяточничества.[16] Действи­тельно, до настоящего времени сохраняется практика привлечения преподавателей вузов к уголовной ответственности за получение взят­ки по ст. 290 УК РФ. Между тем субъектом этого преступления явля­ется должностное лицо. Отнесение же преподавателей к этой катего­рии не соответствует их реальному статусу, если сравнить ст. 20 ФЗ и примечание 1 к ст.285 УК РФ.

Высшее учебное заведение одновременно подпадает под режим специальной и ограниченной правоспособности. И если сделки вуза, выходящие за пределы предмета его деятельности, являются ничтожными (ст. 168 ГК РФ), то сделки, связанные с образовательной деятельностью, при отсутствии у него лицензии, – оспоримыми (ст. 173 ГК РФ), с чем сложно «смириться». Отнесение законодателем внеуставных сделок юридического лица (за исключением сделок, предусмотренных ст. 173 ГК РФ) к ничтожным представляется вполне оправданной мерой: занятие внеуставными видами деятельности может самым отрицательным образом отразиться на основном виде деятельности организации, ради чего, собственно говоря, она и создавалась.[17]

Наблюдается очевидная международная тенденция, в рамках которой большая часть функций в отношении высшего образования, выполняемых Министерствами образования, делегируется другим органам, в то время как Министерство сохраняет за собой ключевую роль в определении национальной стратегии развития системы высшего образования. Эти функции могут передаваться различным посредническим организациям, однако, самая популярная модель предполагает наличие одного или нескольких специализированных агентств, осуществляющих определенные функции управления системой от имени Министерства образования и науки РФ. Параллельно с возникновением нового уровня управления государственные вузы получают более широкие полномочия в отношении управления собственными делами и правовой статус, позволяющий им действовать в качестве независимых органов (однако, по-прежнему в рамках государственного сектора).

Отказ от централизованного администрирования вызван двумя соображениями: невозможностью оптимально управлять крупными системами высшего образования из центра; и тем, что предоставление отдельным вузам возможности искать собственные (неизбежно различные) пути достижения национальных целей является значительно более эффективным подходом. Система высшего образования изначально не содержала в себе элементы рыночных отношений и была построена на принципах территориального монополизма.[18] Еще в начале 90-х гг. XX в., до принятия Закона РФ «Об образовании», государственные вузы имели монополию на осуществление деятельности в области высшего образования. В большинстве регионов России существовало от 3 до 5 вузов,[19] за исключением Москвы, Санкт-Петербурга, Нижнего Новгорода и некоторых других крупных городов, которые имели территориальную монополию.[20]

В настоящее время в России университеты действуют в тех же правовых рамках, что и все другие государственные учреждения (за редкими исключениями, относящимися, например, к выборности ректоров). Важнейшей характеристикой этих правовых рамок является ограниченная автономия (особенно в финансовой сфере) и высокая степень стандартизации (унификации) нормативных требований. Однако существует немало аргументов в защиту тезиса о том, что вузам нужна большая автономия и меньшая унификация, чем большинству других государственных учреждений. Среди них необходимо выделить следующие:

- быстро меняющиеся потребности рынка труда и окружения в целом требуют от университетов гибко и органично взаимодействовать с экономическим, социальным и культурным окружением;

- колоссальная по своим масштабам система очень разнообразных вузов не может эффективно управляться на основе жесткой унификации и администрирования каждого шага;

- огромную роль в качестве подготовке специалистов играют традиции и академические свободы, отражающиеся в своеобразии университетов и неадекватности стандартных требований;

- главный ресурс университетов - профессора являются носителями уникальных умений и квалификаций, которые не могут быть описаны стандартными регламентами и тарифными сетками;

- вузы все более становятся бизнес-структурами, привлекающими значительные внебюджетные средства (в ряде российских вузов внебюджетных доходы составляют 70% общих доходов).

Данные аргументы все более учитываются в международной практике реформ высшего образования. Специфические характеристики университетов как организаций с высокой степенью автономии могут быть отражены в законодательстве тремя способами:

·  Когда законодательством им дается особый статус, в котором подробно описывается степень автономии.

·  Когда им позволяется зарегистрироваться как благотворительным организациям, возглавляемым попечителями.

·  Когда они регистрируются как некоммерческие организации.

Первый способ является наиболее распространенным в международной практике и наиболее предпочтительным для России. В дискуссиях последнего времени наиболее распространенным был вариант отдельного закона о специализированных государственных и муниципальных некоммерческих организациях. Такой закон мог бы быть важным шагом в индивидуализации вузов от других государственных учреждений.

Одним из основополагающих элементов большинства осуществляемых реформ является укрепление правового положения вузов с приданием им статуса независимых корпоративных единиц с правом «привлекать и привлекаться к судебной ответственности» в ответ на принятие ими конкретных обязательств в отношении прозрачности и отчетности. Вузы получают такой статус несколькими способами: путем определения их автономного статуса через специальное национальное законодательство или путем регистрации в качестве некоммерческого предприятия или благотворительной организации.[21] Если независимый статус вузов закрепляется законодательно, важно, чтобы закон ограничивался определением базовой структуры и полномочий и его формулировки не были слишком подробными, что может препятствовать дальнейшему развитию вузов. Тот факт, что вузы могут привлекаться к суду, снимает эту угрозу с Министерства и напоминает Совету вуза о том, что вуз несет полную ответственность и должен действовать с учетом этого риска. Это способствует тому, что вузы включают практику управления рисками в свою текущую деятельность.[22]

Вместе с тем, в последнем варианте закона (который вынужденно объединил университеты, больницы, театры и пр.) есть ряд положений, которые не вполне отвечают международным тенденциям в управлении университетами. Это подтверждает идею о том, что, вероятно, более реалистичным для России в ближайшей перспективе является не принятие универсального закона о специализированных государственных организациях, а принятие специального закона об университетах[23] или внесение уточнений в существующее законодательство об университетах.

Такой закон должен отражать следующие характеристики университетов: используют государственную собственность и учреждены государством, имеют высокую степень автономии в академической, управленческой и финансовой сфере.

В соответствии с международными тенденциями в законодательстве об университетах должен быть подчеркнут тот факт, что к университетам могут быть предъявлены судебные иски, которые не переадресуются учредителю - государству. Судебную ответственность при этом полностью несут ректоры и советы университетов, которые обязаны принимать данный риск во внимание.[24] При этом законодательством должны устанавливаться основные структурные моменты и не должны регулироваться все мелкие детали. В противном случае будут часто требоваться изменения и поправки.

Автономная законная институция должна иметь соответствующую систему управления, обеспечивающую ее функционирование и развитие в соответствии с уставными целями, подотчетность учредителям, открытость, эффективность и результативность внутренних процессов администрирования. Современные модели управления автономными структурами предполагают достаточно четкое разделение управленческих функций на исполнительную (административную) и нормативно-контрольную и закрепление их за соответствующими органами управления данной институцией. Более того, будучи собственностью государства (а не только Министерства образования), такой институт должен быть открыт для общественного контроля.

Подчеркнем при этом, что под общественным контролем мы понимаем не процедуры контроля (инспекции), а открытость информации, прозрачность финансовых и академических решений. Такой общественный контроль (открытость) может и должен не добавляться к административному контролю (инспектированию), а замещать его. Поэтому отношения университета с Министерством и обществом должны строиться на определенных процедурах, институционализирующих прозрачность и ответственность.

Именно из этих положений вытекает все большее распространение практики, когда стратегическое управление вузом осуществляет Управляющий совет, куда входят представители целого ряда заинтересованных субъектов, а оперативное руководство – осуществляет назначаемый советом ректор и его административная команда. Решение академических вопросов отводится Ученому совету вуза. Таким образом, полная структура управления вузом должна состоять из трех органов, между которыми ясно распределены задачи и полномочия.

Более того, российские университеты в основном закрыты для внешнего (неадминистративного) контроля и внешней помощи. Некоторые прогрессивные ректоры стимулировали создание попечительских советов, открыли для них стратегию и бюджеты университетов. Однако такие попечительские советы не обладают по законодательству никакой контрольной или стратегической функцией. Более того, в ряде случаев они лишь легитимизируют неограниченную власть ректората. Создание в российских вузах системы управления, включающей Управляющий совет, ректорат и Ученый совет позволит преодолеть сложившуюся закрытость и не только сделать университеты более подотчетными и эффективными, но и привлечь туда дополнительные ресурсы местных властей, бизнеса и выпускников.