«Судебная реформа 1864 года и создание профессиональной адвокатуры»

О формах взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти

Щепачев В.А.
Электронный ресурс, 2010.
Статья посвящена организации взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. Автор полагает, что такое взаимодействие осуществляется в двух направлениях: вертикальное, предполагающее направляющую роль и контроль органов государственной власти по отношению к местному самоуправлению; горизонтальное - когда это отношения равного партнерства и сотрудничества сторон.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, органы государственной власти, взаимодействие, вертикальный, горизонтальный, поддержка.
The article deals with organization of interaction of agencies of local self-government and agencies of state power. The author believes that such interaction is effectuated in two directions: vertical which means directing role and control of agencies of state power with regard to local self-government; horizontal - when it is the relations of equal partnership and cooperation of the parties.
Key words: agencies of local self-government, agencies of state power, interaction, vertical, horizontal, support.
Слово "взаимодействие" в словаре Ожегова истолковано как "взаимная поддержка" <1>. В случае взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти это толкование наиболее полно и емко обозначает смысл такого взаимодействия.
--------------------------------
<1> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 75.
Муниципальная власть, являясь самым приближенным к населению уровнем публичной власти, обеспечивает защиту наиболее насущных и близких каждому человеку вопросов, с которыми он сталкивается каждый день. Круг вопросов, решаемых местным самоуправлением, определяется в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления от 15 октября 1985 г. <2> с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии (пункт 3 статьи 4). Это означает, что если определенный вопрос публично-правового характера наиболее эффективно можно решить на уровне местного самоуправления, то органы местного самоуправления должны быть наделены соответствующим публичным полномочием по решению данного вопроса, которое в соответствии с Хартией должно быть полным и исключительным.
--------------------------------
<2> Собрание законодательства РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
Этот международный принцип организации местного самоуправления закреплен в качестве одной из основ конституционного строя нашей страны в статье 12 Конституции Российской Федерации, которая гласит, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий и автономно от государственной власти.
Однако эта автономия не является абсолютной, иначе ни о каком взаимодействии и говорить было бы не нужно. Точек соприкосновения органов государственной власти и органов местного самоуправления более чем достаточно. Так, органы государственной власти не только создают правовую и экономическую основы деятельности муниципальной власти, но и разъясняют населению государственную политику в области развития местного самоуправления, способствуют тому, чтобы граждане имели реальную возможность участвовать в решении вопросов местного значения.
В данном случае следует согласиться с А.А. Васильевым, который отмечает, что государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное и эффективное функционирование муниципальных образований. В прямых связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия, инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе государственного управления важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей <3>.
--------------------------------
<3> Васильев А.А. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: Принципы, направления и формы. М.: Прогресс, 2000. С. 12.
Существуют сферы общественных отношений, в которых невозможно организовать управление только на государственном или только на муниципальном уровне. Например, для создания условий осуществления прав граждан на жилище, организации охраны здоровья и медицинской помощи, образования, реализации ряда других прав граждан необходимы усилия как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти. Поэтому поддержка местного самоуправления со стороны государства и создание условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований должны быть ориентированы на эффективное и согласованное функционирование федеральных, региональных и муниципальных органов власти, государственных и гражданских институтов в целях обеспечения конституционных прав и свобод граждан России, повышения жизненного уровня и благосостояния многонационального народа Российской Федерации.
Решающее значение для достижения баланса интересов государственной и муниципальной власти заключается в качественном построении взаимодействия названных уровней публичной власти, результатом которого должно стать достижение политической и правовой стабильности положения местного самоуправления в системе публичной власти нашей страны, достижение наиболее полной реализации международных и конституционных принципов организации местного самоуправления и эффективного функционирования нашего государства.
Бесспорно, что при решении вопросов местного значения невозможно строить диалог населения и государства только на "вертикальных" властных началах, т.е. по принципу власти и подчинения. В данной форме взаимодействия ("вертикальной") определяющее значение имеет проблема четкого разделения компетенций органов публичной власти, учитывая, что властные полномочия всегда неразрывно связаны с ответственностью за достигнутый результат.
В данной связи следует остановиться на одной из важнейших проблем взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления - проблеме соотношения их компетенции.
Каждый орган власти, являясь институтом того или иного уровня публичной власти, наделен собственным объемом полномочий, что вместе с установленной ответственностью за реализацию данных полномочий является важнейшей составляющей любой публичной властной организации, в том числе и муниципальной. При этом полномочия должны быть разграничены между различными уровнями публичной власти, поскольку в противном случае предусмотренная ответственность теряет смысл. Без указанного разграничения эффективное осуществление властных полномочий невозможно.
В настоящий момент подчас непросто четко разграничить компетенцию местного самоуправления, закрепленную в Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", по причине использования в нем не имеющих легального определения расплывчатых терминов и понятий.
Закон широко использует в статьях 14 - 16 такие слова, как "организация", "обеспечение", "обеспечение условий", "создание условий", "участие", "оказание содействия", для определения вопросов местного значения различных типов муниципальных образований. Однако ряд вопросов местного значения сформулирован прямо для разных уровней муниципальных образований как предоставление соответствующей услуги или осуществление соответствующего вида деятельности, например содержание и строительство автомобильных дорог, сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) и т.п.
В результате возникают многочисленные "пересечения компетенций", не просто осложняющие вертикальную форму взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, но и ставящие под сомнение саму возможность такой формы взаимодействия.
Основные направления вертикальной формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти установлены статьями 5 и 6 Федерального закона 2003 г., в которых закреплены полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Данные нормы устанавливают пределы вмешательства органов государственной власти в осуществление местного самоуправления, и именно в данных пределах в основном и должно осуществляться указанное взаимодействие.
При этом частью 2 статьи 5 и частью 2 статьи 6 гарантируется недопущение осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления иначе как в случаях и порядке, которые установлены законодательством. Таким образом, никакими подзаконными актами нельзя установить возможность властного вмешательства в осуществление местного самоуправления.
Данные гарантии, закрепленные в названном Федеральном законе, соответствуют требованиям статьи 8 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, которые предусмотрены конституцией или законом.
Более широкие контрольные полномочия органов государственной власти предусмотрены при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Согласно части 2 статьи 132 Конституции РФ и статье 21 Федерального закона 2003 г. органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Нельзя не обратить внимания на то, что указанным Федеральным законом установлен приоритет выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения.
Следующей значимой формой взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти являются "горизонтальные" формы взаимодействия, к которым можно отнести заключение соглашений между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, проведение совместных мероприятий (совещаний, семинаров, форумов), посвященных реализации публичных полномочий. Определяющее значение в данной форме взаимодействия имеет деятельность организаций межмуниципального сотрудничества.
Отношения "по горизонтали" - отношения одного уровня, когда субъекты участвуют в общественных отношениях как равноправные стороны. В настоящее время наметилась тенденция смещения взаимодействий от властно-ориентированных ("вертикальных") к равноправному сотрудничеству всех участников территориального развития ("горизонтальным"), включая корпорации, трудовые коллективы, банки, профсоюзные кооперативные и исследовательские организации, различные группы населения и другие субъекты. При этом представительные и исполнительные органы власти выступают в качестве организаторов такого взаимодействия, которое вызвано следующими факторами: необходимостью создания демократической основы эффективной структуры исполнительной власти; потребностями финансирования региональных программ; переносом центра тяжести муниципальных трансфертов с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации; формированием новой системы финансирования региональной и местной инфраструктур, основанной на долевом участии государства, органов местного самоуправления и частного сектора <4>.
--------------------------------
<4> Миннегулов И.Х. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (на примере Приволжского федерального округа): Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 58.
В современных условиях, когда пока еще сложно установить оптимальный баланс между самостоятельностью местного самоуправления, его автономностью от государственной власти и возможностью государственного воздействия на качество оказываемых населению муниципальных услуг, необходимо наибольшее внимание уделять "горизонтальным" формам взаимодействия государственной власти и местного самоуправления.
В статье 133 Конституции Российской Федерации в числе гарантий местного самоуправления назван запрет на ограничение прав местного самоуправления, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Попытки жестко регламентировать организацию и полномочия органов местного самоуправления и установить прямую их ответственность перед государственной властью, причем более высокую, чем перед собственным населением, существенно ограничивают способность органов местного самоуправления самостоятельно решать свои задачи.
В число основных форм взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления должны включаться наделение органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями; заключение договоров и соглашений; создание координационных и консультативных органов, совместных рабочих групп; реализация права законодательной инициативы в представительном органе государственной власти субъекта РФ; направление предложений и обращений органов местного самоуправления в органы государственной власти <5>.
--------------------------------
<5> Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2007. С. 333 - 343.
Важнейшее правовое основание "горизонтального" взаимодействия государственной власти и местного самоуправления закреплено в Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой государственные органы власти в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, должны консультироваться с этими органами, делая это заблаговременно и в соответствующей форме.
Оптимальный вариант таких консультаций - это взаимодействие органов государственной власти с организациями межмуниципального сотрудничества, представляющими интересы муниципалитетов на том или ином уровне. Например, на региональном уровне порядок проведения таких консультации может быть предусмотрен в соответствующем законе субъекта Российской Федерации о взаимодействии органов государственной власти субъекта РФ и регионального совета муниципальных образований, необходимость принятия которого закреплена в абзаце третьем части первой статьи 66 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <6>.
--------------------------------
<6> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Обеспечение баланса полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, основанного на продуктивном взаимодействии и сотрудничестве данных уровней публичной власти, несомненно, положительно отразится на результатах деятельности органов местного самоуправления каждого муниципального образования нашей страны.
Как справедливо отметил Р.И. Загидуллин, наибольшим потенциалом обладает именно институт "горизонтального" взаимодействия. Такой формат сотрудничества позволяет преодолеть ведомственные интересы и поставить во главу угла общественные приоритеты <7>.
--------------------------------
<7> Загидуллин Р.И. "Горизонтальные" формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере наделения государственными полномочиями // Пробелы в российском законодательстве. 2010. N 3. С. 33.
В свою очередь, укрепление "вертикальной" формы взаимодействия, так называемое встраивание местного самоуправления во властную вертикаль, - это как минимум самый непродуктивный метод взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Построение этого взаимодействия с использованием административного подчинения неизбежно влечет нарушения Конституции Российской Федерации и международных принципов, закрепленных в Европейской хартии местного самоуправления.
Таким образом, взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления должно строиться в форме, максимально приближенной к равноправному диалогу, т.е. в "горизонтальной" форме.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_6872.html