«Организация адвокатуры»

С. В. АНДРЕЕВ - заведующий кафедрой права Академии труда и занятости, профессор, действующий член Академии юридических наук, помощник депутата Государственной Думы
Б. ЗБЫШКО - консультант Государственной Думы, кандидат экономических наук

Провозглашение России демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления Конституцией Российской Федерации 1993 года никак не означает единовременного превращения ее в правовое государство.

Правовая основа, оставшаяся от СССР и РСФСР не отвечала новым задачам реформирования российского общества. Возникла острая необходимость ее обновления.

В условиях новых основ конституционного строя, реализации на практике принципа разделения властей ведущая роль в законодательном процессе принадлежит по праву парламенту. В нашей стране его роль выполняет Федеральное Собрание Российской Федерации.

Отвечающее требованиям экономических рыночных преобразований и становлению российского федерализма правотворчество делает по истине первые шаги. Это в определенной мере подтверждается качеством принимаемых законов и их "работоспособностью" в реальной жизни.

Необходимость рассмотрения в этой связи законодательного процесса Российской Федерации в переходный период, выявления некоторых его особенностей и проблем, возможностей участия в правотворчестве широких слоев населения представляются актуальными и обусловили выбор темы настоящей статьи.

Целью статьи является рассмотрение правовых основ и системы органов законодательного процесса, а также описание стадий внесения законопроектов в Государственную Думу и их предварительное рассмотрение и возможность участия в этом процессе каждого гражданина России.

Законодательный процесс представляет собой систему подготовки, внесения, рассмотрения, принятия и введения в действие закона.

Эта система включает совокупность мероприятий различных уполномоченных органов и представителей по обеспечению государства законами.

Слова "законодательный" и "законодательство" представляются однокоренными, чего нельзя сказать по существующим подходам к их трактовке. В учебнике "Государство и право" С. С. Алексеева под законодательством понимается "совокупность законов, действующих в стране". Большинство же источников учебной литературы под термином "законодательство" подразумевают не только совокупность законов, а и иные нормативные правовые акты. Нам представляется актуальным выбрать более подходящее понятие указанного термина. Во-первых, это необходимо для выработки единых подходов к раскрытию темы статьи. Во-вторых, рано или поздно, по мнению авторов статьи, в учебной, научной и популярной литературе будет найден единственно правильный вариант толкования данной категории.

В настоящей статье в качестве исходной принята формулировка Алексеева, в которой под законодательством понимается совокупность законов. Другие нормативные и правовые акты включены в правовую систему в качестве "иных нормативных правовых актов". Статья 10 Конституции Российской Федерации регламентирует разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, что недвусмысленно говорит о прерогативе законодательной власти в области законотворчества. Это суждение подтверждается также и в статье 94 Конституции.

По своей сути законодательный процесс - это технология, четко регламентированный алгоритм, последовательность творения законов. Законы, появляясь на свет, включаются в систему действующего законодательства. Сам процесс разработки и принятия законов еще называют законотворчеством, правотворчеством. Хотя правотворчество по логике гораздо шире так как включает также и разработку нормативных и правовых актов в различных органах власти, организациях на всех уровнях: федеральном, субъектов Российской федерации и местного самоуправления. Законотворчество тесно связано с правотворчеством. Закон - часть правовых норм, но главная, имеющая вьющую юридическую силу.

Законодательный процесс представляет собой сложную систему подготовки, внесения, рассмотрения, принятия, и включения в действие закона.

В этом процессе участвуют уполномоченные на законотворческую деятельность государственные органы и лица. Монопольной компетенцией на принятие федеральных конституционных и федеральных законов обладает вьющий законодательный (представительный) орган Российской федерации - Федеральное Собрание - парламент России и непосредственно народ путем референдума. В субъектах Российской Федерации аналогичной монополией обладают высшие представительные и законодательные органы субъектов и население субъекта. Нужно при этом иметь в виду, что высший представительный и законодательный орган Российской Федерации - Федеральное Собрание, его палаты, - наряду с принятием законов, могут принимать и постановления, заявления, регламент, в том числе касающиеся организационных вопросов.

Президент Российской Федерации в соответствии со статьей 84 Конституции Российской Федерации (пункты "в", "г" и "д") участвует в законодательном процессе непосредственно назначением референдума, внесением в Государственную Думу законопроектов, подписанием и обнародованием федеральных законов.

К участникам законодательного процесса относятся и субъекты права законодательной инициативы, отнесенные к таковым в соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации;

Под законодательной инициативой подразумевается закрепленное в Конституции Российской Федерации право определенных субъектов на предложение об издании закона и на внесение его и соответствующего законопроекта в законодательный орган. Право законодательной инициативы вызывает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение субъекта права законодательной инициативы и внесенный законопроект. За законодательным органом закреплено право принятия или отклонения законодательной инициативы.

Правом законодательной инициативы (в соответствии с частью 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации) пользуются: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации по вопросам их ведения.

Законодательная инициатива может содержать законопроект по правовому регулированию новой (ранее не урегулированной законом) сферы общественных отношений, внесению изменений и дополнений в действующий закон, а также отмены определенных частей или действующего закона в целом.

В процессе жизнедеятельности у любого субъекта правовых отношений, не обладающего правом законодательной инициативы, могут вполне обоснованно возникнуть предложения по внесению изменения, дополнения или нового законопроекта. В этом случае автор, предлагающий изменение, дополнение или новый текст законопроекта может реализовать свой замысел, воспользовавшись правом избирателя через обращение к "своему" депутату Государственной Думы или члену Совета Федерации в выборах которых он принимал участие. Можно также обратиться и к иному субъекту права законодательной инициативы, например, в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации или в Правительство Российской Федерации: Однако первый вариант представляется более надежным и менее длительным по процедуре внесения инициативы в Государственную Думу.

Практика показывает, что наиболее часто в Государственную Думу с предложениями обращаются профсоюзные органы и организации, не обладающие правом законодательной инициативы по действующей Конституции Российской Федерации.

Внесение законопроектов в Государственную Думу, четкая регламентация круга субъектов права законодательной инициативы упорядочивает сам процесс разработки, оформления и внесения законопроектов в систему законодательных органов.

При этом Конституция Российской Федерации (часть 2 статьи 104) четко определяет "адресат" субъектам для внесения законодательной инициативы. Таковым является Государственная Дума, а не скажем, Совет Федерации, Президент Российской Федерации или Правительство России.

Значимым аспектом процедуры внесения законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации является ее неоднозначность. Так, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации (см.: часть 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации).

Регламентом Государственной Думы федерального Собрания -парламента Российской Федерации (далее - Регламент) конкретизирован порядок внесения законопроектов в Государственную Думу.

Так, статья 104 Регламента оговаривает формы внесения законодательных инициатив. Таковыми могут быть законопроекты и поправки к законопроектам;

законодательные предложения о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов;

законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР либо признании этих законов утратившими силу;

предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

В качестве необходимого условия внесения законопроекта в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы является представление самого текста законопроекта, обоснования его актуальности, целей, места в системе действующего законодательства, а также прогноза социально-экономических и иных последствий его принятия.

Кроме того в едином пакете должны быть представлены справки о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования, перечень законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие вносимого законопроекта, предложения о разработке нормативно-правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного закона, а также финансово-экономическое обоснование дополнительных материальных и иных затрат.

Регламентом определен порядок направления законопроектов на заключение в Правительство Российской Федерации, а также получения дополнительной информации. В 106 статье Регламента дается полный перечень положений, которые должны быть включены непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта. На рисунке изображена система органов обладающих правом законодательной инициативы.

Этап внесения законопроекта в Государственную Думу завершается его регистрацией и принятием к рассмотрению.

Если форма представленного законопроекта не отвечает требованиям федерального законодательства, касающимся порядка подготовки законопроектов и Регламента, или не представлены необходимые материалы, такой законопроект может быть возвращен Советом Государственной Думы его инициатору для выполнения им установленных требований к законопроекту.

С момента регистрации законопроекта и сопроводительных материалов в Государственной Думе начинается второй этап или стадия законотворческого процесса

рассмотрение или обсуждение законопроекта. Обычно на этом этапе различают первое, второе и третье (за исключением некоторых типов законопроектов) чтения. Однако в реальной жизни этому этапу предшествует кропотливая продолжительная работа над законопроектом в соответствующем комитете палаты, который назначается Советом Государственной Думы.

Этот этап можно назвать периодом предварительного рассмотрения законопроекта.

Порядок подготовки и рассмотрения законопроектов определяется ответственным комитетом Государственной Думы самостоятельно на основе федерального законодательства и Регламента.

В комитете, как правило, формируется рабочая группа, а если законопроект рассматривается в нескольких комитетах, то ими может быть образована совместная рабочая группа.

Состав рабочей группы определяется с учетом специфики законопроекта и максимального представительства от заинтересованных органов. Включаются в состав рабочей группы депутаты Государственной Думы из числа которых назначается докладчик по законопроекту на заседании комитета и в ходе рассмотрения его на пленарном заседании Государственной Думы, а также представитель субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, представители органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты.

В случае если по одному и тому же вопросу имеется -более одного законопроекта, они. рассматриваются ответственным комитетом одновременно (ст. 110 Регламента).

Если законопроектом предусмотрено регламентация предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предусмотренных статьей 72 Конституции Российской Федерации, то он направляется субъектам права законодательной инициативы для дачи предложений и замечаний, как правило для этого устанавливается месячный срок. Кроме того, законопроект направляется на заключение в Правовое управление Государственной Думы, а в случае предусматривающихся затрат - и в Правительство Российской Федерации на заключение. Решение о рассылке законопроекта в субъекты права законодательной инициативы принимает Совет Государственной Думы на основании внесенных ответственным комитетом предложений. В перечень рассылки могут включаться различные научные и иные экспертные организации. Например, законопроекты, направленные на регулирование социально-трудовых отношений, рассматриваемые комитетом Государственной Думы по труду и социальной политике, как правило, направляются для дачи предложений и замечаний в Российскую трехстороннюю комиссию по регулированию социально-трудовых отношений (ст. 112).

Регламентом (статья 112) определяется порядок проработки законопроекта в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы. Полученные от субъектов права законодательной инициативы и иных органов и организаций предложения и замечания рассматриваются и обобщаются рабочей группой в ответственном комитете. Рабочая группа вносит предложения на рассмотрение комитета.

По результатам обсуждения представленных рабочей группой предложений комитет выносит решение о дальнейшем рассмотрении законопроекта: если актуальность данного законопроекта обоснована и не вызывает сомнений, а его содержание отвечает концептуальному замыслу авторов, то законопроект рекомендуется, с представлением положительного заключения комитета, Совету Государственной Думы для рассмотрения его на пленарном заседании в первом чтении.

Если же законопроект ответственным комитетом, в процессе обсуждения поступивших предложений и замечаний, не поддерживается, то комитет вносит его в Совет Государственной Думы с предложением включить в повестку для рассмотрения на пленарном заседании в первом чтении с приложением своего заключения о неподдержании законопроекта.

Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы происходит открыто и может освещаться средствами массовой информации, что предусмотрено в статье 113 Регламента.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой, и материалы к нему направляются ответственным комитетом Государственной Думы в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думой. При этом комитет может внести предложения о приглашении лиц на рассмотрение законопроекта Государственной Думой.

На этом завершается этап предварительного рассмотрения законопроектов и начинается стадия рассмотрения их в первом чтении.

Граждане, желающие внести конкретные предложения по совершенствованию действующих федеральных законов или новые законопроекты, могут воспользоваться рекомендациями данной статьи, а также обратиться за конкретной консультацией к "своему депутату" или его помощнику по работе в избирательном округе.

Становление российского федерализма в условиях реформирования экономических отношении нуждается в адекватном правовом регулировании с одной стороны, а с другой - в то же время, обогащает правотворческий процесс.

Ограниченность статьи не позволила раскрыть законодательный процесс в полном объеме. Однако, рассмотрение начального этапа, каким является внесение и предварительное рассмотрение на уровне подразделения Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации свидетельствует о сложности и многогранности законопроектной деятельности.

Участие в законотворческом процессе высокопрофессиональных, компетентных, инициативных граждан непременно будет способствовать совершенствованию правовой основы социально-экономических, политических и иных направлений реформирования российского общества.

Источник: http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1146405