«Споры о расторжении трудового договора по инициативе работодателя и по пункту 2 статьи 278 ТК РФ»

Разграничение сферы компетенции властных институтов советской деревни 20-х годов (по материалам Юга России)

Панкова-Козочкина Т.В.
Электронный ресурс, 2010.
В статье раскрываются особенности местного самоуправления доколхозной деревни 1920-х гг. На материалах Юга России показывается взаимодействие трех основных властных институтов: сельских советов, сельских сходов и сходов земельных обществ, обосновывается сфера компетенции и степень влияния на разрешение деревенских проблем каждого из властных институтов.
Ключевые слова: нэповская деревня, казачество, крестьянское самоуправление, партийные органы, сельсовет, сельский сход, сход земельного общества.
The author investigates the specific of village institutions of local governing Soviet country in 20 - 30-th XX century. On the Content of Southern Russia showing the interaction of three main institutions of power: the rural councils and village assemblies and gatherings of land companies, substantiated their competence and influence to resolve the problems of each village government institutions.
Key words: NEP village (during period from 1921 to 1927), Cossacks, peasant self-government and party organization, village council, the village assembly, retired land society.
Низовыми звеньями системы органов власти и управления, сконструированной в Советской России к началу 1920-х гг., являлись советы рабочих и крестьянских депутатов, история которых уходит своими корнями еще во времена первой русской революции 1905 - 1907 гг. С формально-юридической точки зрения советы являлись органами местного самоуправления, подтверждавшими самим фактом своего существования и функционирования декларации большевиков о том, что в Советской России (Советском Союзе) власть принадлежит непосредственно народу и что Советское государство - народное государство, государство трудящихся.
В сельской местности советы именовались по-разному (сельские, аульские, станичные, поселковые - в зависимости от размеров и типа поселения). В частности, на Дону, Кубани, Тереке, где значительную часть населения составляло казачество, чьи поселения именовались станицами, советы носили названия станичных. Но принципы организации и функционирования советов были едины. В совет входили ежегодно переизбираемые депутаты от 100 - 200 граждан конкретного сельского поселения, которым, в соответствии с законодательством, принадлежали высшие властные полномочия в пределах соответствующей территории. В Конституции РСФСР и в Положении о сельских советах недвусмысленно указывалось, что "сельский Совет является высшим органом власти в пределах его ведения и в границах обслуживаемой им местности", "в границах своего ведения Совет... есть высшая в пределах данной территории власть" <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Владимирский М.Ф. Организация советской власти на местах. М., 1921. С. 120, 134.
Конкретно полномочия и функции сельских (станичных) советов выражались в проведении в жизнь постановлений вышестоящих органов власти, осуществлении мер по культурно-хозяйственному развитию подчиненной им территории, составлении и утверждении местных бюджетов, обеспечении режима законности и пр. <2>. Одной из задач сельсовета признавалось "содействие развитию сельского хозяйства (организация советских хозяйств, сельскохозяйственных коммун, артелей и других товарищеских форм землепользования, улучшения способов ведения сельского хозяйства и т.п.), согласно постановлениям Земельных отделов и Народного комиссариата земледелия" <3>.
--------------------------------
<2> Кукушкин Ю.С., Тимофеев Н.С. Самоуправление крестьян России (XIX - начало XXI в.). М., 2004. С. 56.
<3> История колхозного права: Сборник законодательных материалов СССР и РСФСР. 1917 - 1958 гг.: В 2 т. М., 1959. Т. 1. 1917 - 1936. С. 43.
В соответствии с буквой советского законодательства, система советов выглядела упорядоченной, а принципы их организации и функционирования, их обязанности и полномочия - четко определенными. Действительность, однако, существенно корректировала законодательство о советах, а то и вовсе противоречила ему. Подчеркнем, что в данном случае не приходится говорить о какой-либо специфике 1920-х гг., так как ситуация несовпадения (а нередко - конфликта) закона и реальной жизни характерна практически для любого периода отечественной истории. Не случайно выдающийся российский историк В.О. Ключевский писал: "...Не я виноват, что в русской истории мало обращаю внимания на право: меня приучила к тому русская жизнь, не признающая никакого права. Юрист строгий и только юрист ничего не поймет в русской истории..." <4>.
--------------------------------
<4> Ключевский В.О. Афоризмы. Исторические портреты и этюды. Дневники. М., 1993. С. 68.
Дело в том, что в советской деревне 1920-х гг. сельский совет не являлся единственным органом самоуправления. Наряду с ним существовали также сельские сходы (общие собрания граждан) и сходы членов земельных обществ. Здесь нужно внести необходимые разъяснения, поскольку даже в работах 1920-х гг. разграничения между сельскими сходами и сходами земельных обществ иной раз не проводились, хотя, вообще-то, социально-правовой статус и уровень данных собраний, на наш взгляд, различны.
Сельский сход представлял собой общее собрание граждан того или иного сельского населенного пункта, не лишенных избирательных прав и могущих избирать и быть избранными в состав сельского совета. Согласно действовавшему законодательству, сельский сход никоим образом не мог составить властную конкуренцию сельсовету. В специальной литературе 1920-х гг. подчеркивалось: "Там, где существует сельсовет, сельскому сходу Конституция не отводит никакой роли в деле управления, передавая разрешение всех вопросов сельсовету" <5>. Только в том случае, когда сельский населенный пункт оказывался предельно мал, сельсовет здесь уже не создавался, и все вопросы жизни поселения решались "общим собранием избирателей данного селения непосредственно" <6>.
--------------------------------
<5> Белобородов А. О сельских советах // Власть Советов. 1924. N 2. С. 51.
<6> Владимирский М.Ф. Указ. соч. С. 11.
В отличие от сельского схода, сход земельного общества представлял собой собрание полноправных членов этого общества, т.е., по существу, хозяев крестьянских (казачьих) дворов, владельцев земельных участков. Порядок функционирования земельных обществ (во многом аналогичных традиционным общинам), а также и органов их самоуправления - сходов устанавливался Законом от 22 мая 1922 г. "О трудовом землепользовании" и Земельным кодексом РСФСР от 30 октября того же года <7>. Указанные нормативно-правовые акты относили к компетенции схода земельного общества только поземельные дела (например, межевание), а не социально-экономические или культурно-бытовые вопросы. Вопросы такого рода мог решать лишь сельский (станичный) совет или сельский сход.
--------------------------------
<7> История колхозного права. Т. I. С. 60 - 62.
Как видим, по закону даже наличие сельского схода и схода земельного общества не ограничивало правомочий сельского совета. На практике же зачастую дела складывались совершенно противоположным образом. Нельзя утверждать, что сельсоветы полностью оттеснялись от управления деревней сельскими сходами или сходами земельных обществ. Советские исследователи справедливо отмечали, что "характер взаимоотношений сельсоветов с земельными обществами по СССР чрезвычайно пестр и разнообразен. Эта пестрота, наряду с такими причинами, как наличие или отсутствие бюджета сельсовета, степень укрепления его работы и т.д., создается и тем, что в одном месте мы встречаем земельное общество с общинным порядком землепользования, в другом - земельное общество с участковой формой землепользования, в третьем - земельное общество с кооперативной формой обработки земли, а есть такие районы, где земельных обществ нет совсем" <8>. Но в то же время источники позволяют утверждать, что сельский (станичный) совет зачастую не обладал полнотой власти, а был вынужден делить ее с сельским сходом или (чаще) со сходом земельного общества, причем последний нередко присваивал (узурпировал) себе большую часть полномочий в сфере местного самоуправления.
--------------------------------
<8> Резунов М. Сельские советы и земельные общества. М., 1928. С. 3.
Не случайно в 1920-х гг. констатировалось, что, "во-первых, жизнью села руководят сельсовет и земельный сход за счет умаления сельского схода (и), во-вторых, что половину вопросов повестки дня земельных сходов составляют вопросы, подлежащие рассмотрению сельсовета и его секций" <9>. В частности, специальное исследование деятельности органов местного самоуправления, проведенное в РСФСР в 1923 г., показало, что "по числу заседаний в год сельские сходы стоят выше, чем сельсоветы". В черноземной полосе, куда входили и территории Юга России, сход в среднем собирался 15,7 раза, а сельсовет - 14,3 <10>. В 1925 г. в советской деревне нередко отмечалось "почти полное поглощение сельсовета сходом" <11>.
--------------------------------
<9> Там же. С. 28.
<10> Белобородов А. Указ. соч. С. 51.
<11> Резунов М. Указ. соч. С. 49.
При этом необходимо иметь в виду, что жители нэповской деревни зачастую не знали "различия между сходами и собранием земельного общества" <12>. Больше того, сходы земельных обществ (собрания домохозяев) нередко поглощали и подменяли сельские сходы (собрания всех полноправных граждан того или иного сельского поселения). Как правило, по традиции собирался именно сход домохозяев, а не избирателей, при этом, как утверждали советские исследователи, "присутствие других членов двора - случайно" <13>. Отдельный сбор сельского схода от схода земельного общества можно было наблюдать, по заверениям специалистов, только в двух случаях. Во-первых, при сборе участковых собраний села, охватываемого одним земельным обществом (как, например, в станице Елизаветинской Северо-Кавказского края), и, во-вторых, в случае созыва общего схода жителей сельского поселения, включавшего в себя несколько земельных обществ <14>.
--------------------------------
<12> Зданович С. Взаимоотношения сельсоветов с земельными обществами // Власть Советов. 1928. N 18. С. 20.
<13> Резунов М. Указ. соч. С. 24.
<14> Там же. С. 25.
В итоге именно сход земельного общества решал большую часть жизненно важных вопросов российской деревни в 1920-х гг. Специалисты и представители власти вполне обоснованно утверждали в это время, что "если границы земельного общества совпадают с границами сельсовета, то последний становится исполнительным органом первого" <15>. Такое положение в советской доколхозной деревне (в том числе на Юге России) складывалось, на наш взгляд, по ряду причин.
--------------------------------
<15> Российский государственный архив социально-политической истории (РГАСПИ). Ф. 17. Оп. 85. Д. 123. Л. 17об.
Прежде всего, сельсоветы нередко вызывали социальное отторжение крестьян и казаков своей ориентацией на вышестоящие партийно-советские органы власти, а также некомпетентностью и злоупотреблениями ответственных работников. Вопреки официальным декларациям о том, что сельсоветы представляли собой "подлинно демократические органы государственной власти и самоуправления в деревне" <16>, специалисты в 1920-х гг. признавали: сельские советы "являются главным образом техническими исполнителями распоряжений вышестоящих органов" <17>. Вышестоящие же органы мало заботились об учете интересов крестьянства, что особенно было заметно при сборе налогов.
--------------------------------
<16> Данилова Л.В., Данилов В.П. Проблемы теории и истории общины // Община в Африке: проблемы типологии. М., 1978. С. 49.
<17> Белобородов А. Указ. соч. С. 50.
Немало работников сельских (станичных) советов отличались моральной нечистоплотностью или низким уровнем управленческого профессионализма. Не случайно даже члены ЦК РКП(б), анализируя поступающие сообщения с мест, признавали: "Деревня за советскую власть... но ту власть, которая есть на месте, она не считает достаточно хорошей, достаточно работоспособной" <18>.
--------------------------------
<18> РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 84. Д. 1023. Л. 65.
В конечном счете, по справедливому утверждению В.Е. Щетнева, "практическая деятельность Советов была далеко не всегда эффективной. Причины этого коренились в хозяйственно-политических трудностях, нехватке опытных кадров, отсутствии необходимых средств, живой связи с населением, неумении Советов перестроить свою работу в соответствии с задачами нэпа. Многие Советы превращались в аппарат по сбору налогов... Все это порождало пассивное отношение населения к выборам в Советы" <19>.
--------------------------------
<19> Щетнев В.Е. Кубанская станица до коллективизации сельского хозяйства // Великий Октябрь и первые социально-экономические преобразования на Кубани: Сб-к статей. Краснодар, 1974. С. 90.
Важным фактором подчинения сельсоветов сходам земельных обществ являлась консервативность российского крестьянства, его приверженность общинным традициям самоуправления. Исследователи 1920-х гг., анализировавшие проблемы крестьянского самоуправления, зачастую выводили на первый план именно данное обстоятельство, отмечая, что "главной причиной трудности развития и укрепления сельских советов как органической части советского государственного аппарата явилось то, что в деревне веками сложилась своеобразная система мирского управления через сход всех домохозяев или, в больших селах, через сход выборных десятидворников" <20>. Отмечалось, что "привычка крестьянства решать общественные дела сообща, "миром" таким образом реализуется в виде существующего при сельсовете сельского схода" <21>.
--------------------------------
<20> Михайлов Г.С. Местное советское управление. М., 1927. С. 74.
<21> Белобородов А. Указ. соч. С. 51.
Причем многие специалисты были готовы сохранить традиции сельского самоуправления, адаптировав их к советской действительности. В частности, А. Белобородов предлагал: "...старый, веками складывавшийся обычай обсуждения дел сходом не может и не должен быть вычеркнут; нужно лишь устранить те нелепые формы и приемы обсуждения дел, которые выросли при прежнем режиме на почве кулаческой эксплуатации и деревенской темноты: верховенство "горловых", беспорядочность и бессистемность постановки вопросов и бестолковость решений сельских сходов" <22>. Подобного рода управленческие рекомендации, по всей видимости, проистекали из осознания того бесспорного факта, что крестьянское самоуправление в советской деревне эпохи нэпа представляло собой не анахронизм, а вполне жизнеспособный, эффективный и отвечающий интересам крестьян властный институт.
--------------------------------
<22> Там же. С. 53.
Однако у партийно-советского руководства, озабоченного укреплением позиций правящей партии в деревне, на этот счет имелись собственные соображения. Поскольку сельсоветы рассматривались властью как ее низовые звенья, а сельские сходы (и в особенности сходы земельных обществ) стремились лишить их этой роли, партийные функционеры осуществили ряд мероприятий по устранению конкуренции между властными институтами доколхозной деревни. В отношении сельских сходов и сходов земельных обществ устанавливаются определенные ограничения. Уже в 1926 г. (впрочем, и раньше) зазвучали предложения о том, "чтобы подчиненное положение сельсовета демократическому земельному обществу было безусловно устранено" <23>. В октябре 1927 г. была принята директива ЦК ВКП(б), в которой предусматривался ряд мер, направленных на "установление руководящей роли сельсоветов в отношении земобществ". В частности, для этого следовало осуществить "перераспределение средств между сельсоветом и земобществом в пользу первого", передать сельсоветам имеющиеся на конкретной территории местные предприятия, земельно-водные угодья, государственное имущество, а также перераспределить хозяйственные функции из ведения земобществ в ведение сельсоветов <24>. Окончательно же проблема взаимоотношений сельсоветов и традиционных институтов крестьянского самоуправления была разрешена во время форсированной коллективизации в конце 1920-х - начале 1930-х гг., когда земельные общества (и, значит, сходы их членов) были попросту ликвидированы, а крестьяне превратились в колхозников, подчиненных колхозной администрации и сельским советам.
--------------------------------
<23> РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 85. Д. 123. Л. 17об.
<24> Трагедия советской деревни. Коллективизация и раскулачивание: Док-ты и мат-лы: В 5 т. 1927 - 1939 / Гл. ред. В. Данилов, Р. Маннинг, Л. Виола. М., 1999. Т. 1. Май 1927 г. - ноябрь 1929 г. С. 435 - 436, 438, 439.
Таким образом, вместо того, чтобы разграничить сферы компетенции сложившихся властных институтов доколхозной деревни, поддержать наиболее жизнеспособные органы местного самоуправления, правящая партия не только пошла на свертывание народной демократии якобы во имя этой самой демократии, но и целенаправленно осуществила узурпацию власти, перераспределив властные функции в пользу менее жизнеспособных органов управления, в качестве которых в 1920-е гг. выступали сельские (станичные) советы. Сельские советы не пользовались поддержкой масс крестьянства (казачества), ибо не были способны решать практические хозяйственные вопросы, которые, в свою очередь, гораздо более эффективно решали сходы земельных обществ. В сходах земельных обществ была представлена наиболее хозяйственная часть деревни, которая могла реально рассматривать и находить решение многочисленных вопросов сельскохозяйственного производства и жизнедеятельности деревни, а следовательно, обеспечения продовольствием Советской России. Однако большевикам это было не нужно. Военно-коммунистический подход к управлению возобладал не только на высшем уровне управления страной, но и последовательно продвигался правящей коммунистической партией на уровень местного самоуправления.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_9138.html