«Стратегия информационной поддержки адвокатской деятельности»

Административное усмотрение и право

Тихомиров Ю.А.
Журнал российского права, 2000.
Тихомиров Юрий Александрович - первый заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.
В водовороте юридических событий, в стремительной правотворческой деятельности и в многообразном правоприменительном процессе люди чаще всего соприкасаются с актами и действиями государственных органов и их представителей. Далеко не всегда удается обнаружить их внутренний импульс, каковым является административное усмотрение. Именно оно подчас в решающей степени определяет содержание законов и актов управления, позиции и действия государственных органов, отношение госслужащих к людям и к нуждам предприятий и организаций. Сделаем попытку рассмотреть данное явление.
Исполнение и самостоятельность
Рассматривая данную проблему в историческом плане, можно заметить акцент скорее на формах выражения административного усмотрения. И.Т. Тарасов в книге "Очерк науки полицейского права" (1897), характеризуя закон в качестве общей нормы, отмечает необходимость его исполнения путем "приноровления" к местным и временным условиям. С этой целью исполнительная власть вправе издавать во исполнение закона распоряжения и предписания, используя в случаях неповиновения принудительные меры <*>.
--------------------------------
<*> См.: Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. - В кн.: Российское полицейское (административное) право. Конец XIX - начало XX века. Хрестоматия. Изд-во Воронежского ун-та, 1999. С. 175 - 189.
В середине XIX в. В. Гумбольдт, а позднее Б.Н. Чичерин и другие ученые анализировали пределы регламентации со стороны государства и его вмешательства во все дела, допуская контроль и иные средства лишь для защиты общих и частных интересов <*>.
--------------------------------
<*> См.: Чичерин Б.Н. Избранные труды. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 1998. С. 255 - 326.
Г.Ф. Шершеневич признавал усмотрение государственной власти устанавливать формы права. В частности, ею может быть предоставлена органам управления выработка общих правил поведения в развитие законов или пополнение их. Такие административные распоряжения черпают силу не в самих органах управления, а в дозволении, исходящем от органов власти. Их называют административными указами. Указ должен издаваться компетентным органом, в соответствии с законодательством, быть общеизвестным. В отличие от него административные меры принимаются в конкретных случаях во исполнение закона <*>.
--------------------------------
<*> См.: Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Т. 2. М.: Изд-во "Юрид. колледж МГУ", 1995. С. 5 - 15, 78 - 83.
Показателен набор понятий в словнике Энциклопедического словаря Брокгауза и Ефрона (Т. 1, 1890). Это - административная высылка, административные наказания, административное право, административный суд, администратор, администрация, административные распоряжения, администрация казенных имений, конкурсная администрация. Отмечается существование наряду с законом административных распоряжений или обязательных постановлений, которые не должны противоречить положительному закону.
В советской науке административного права почти не использовалось понятие административного усмотрения. Речь шла преимущественно о подзаконной деятельности органов управления и должностных лиц и укреплении законности, что означало их жесткую связанность нормами законов и вышестоящих органов. Собственные нормы - обязывающие, запретительные, управомочивающие - лишь иллюстрировали природу административно - правовых отношений, возникавших в процессе деятельности государства либо исполнительных органов <*>.
--------------------------------
<*> См.: Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. Л.: Изд-во ЛГУ, 1960. С. 62 - 111.
Рассматривая компетенцию органов государственного управления как постоянно длящиеся отношения между государством и органом, между органами, между органами и управляемыми объектами, Б.М. Лазарев связывал ее с управленческими функциями. Права и обязанности с целью их осуществления выражают компетенцию органа. Между тем конкретные властные полномочия могут то сужаться, то расширяться <*>.
--------------------------------
<*> См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит., 1972. С. 11 - 71.
Подходы к данной проблеме не меняются и в современный период, поскольку ее решение находят в характеристике административно - правовых методов как средств реализации функций субъектов права. Их применение означает установление правил поведения, утверждение конкретных заданий, предписания совершить определенные действия, назначение, удовлетворение законных притязаний, регистрационные действия, поощрения, контроль и надзор, разрешение споров, применение принудительных мер <*>.
--------------------------------
<*> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.: Зерцало, 1997. С. 263 - 275.
Традиционно в книгах по административному праву понятие и явление административного усмотрения "теряются" среди характеристик форм и методов управления, актов административного принуждения и ответственности и др. Его не обнаружить и в трудах по теории государства и права, конституционному праву. А ведь речь идет об "одушевляющем импульсе" многих юридических действий и решений.
Ближе к пониманию природы административного усмотрения подошел Ю.Н. Старилов, который раскрывает содержание методов в установлении определенного порядка действий, в запрещении или ограничении определенных действий под угрозой санкций, в предоставлении возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных в административно - правовой норме, в предоставлении возможности действовать или не действовать по своему усмотрению (как вариант дозволения) <*>.
--------------------------------
<*> См.: Старилов Ю.Н. Административное право. История. Наука. Предмет. Нормы. Ч. I. Изд-во Воронежского ун-та, 1998. С. 328 - 335.
В современных юридических энциклопедиях даются понятия дискреции и дискреционной власти как решения должностным лицом или госорганом какого-либо вопроса по собственному усмотрению. Административная юрисдикция - установленная законодательными актами деятельность органов государственного управления и должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел и применению соответствующих юридических санкций в административном порядке <*>.
--------------------------------
<*> См.: Юридическая энциклопедия. М.: Юринформцентр, 1999. С. 24, 118.
Думается, в современных условиях должно быть принципиальным образом изменено отношение к административному усмотрению. Это объясняется рядом объективных причин и прежде всего растущей значимостью деятельности, которую оно наполняет содержанием и стимулирует. Если в прошлые десятилетия административное усмотрение выражалось преимущественно в оперативно - распорядительных действиях и решениях в сфере управления, то теперь оно в большей степени связывается с видоизмененным - по объему и методам - государственным управлением, регулированием, легализацией и контролем. Управление и регулирование на основе и во исполнение закона становится главной формулой административного усмотрения. Именно закон, а не подзаконные акты определяют его цели, пределы, характер и объем.
Отметим влияние на объем и характер административного усмотрения изменений в организации государственной власти. Конституционный принцип разделения властей означает большую самостоятельность исполнительных органов, руководителей и должностных лиц на всех уровнях. Теперь им надо более обоснованно определять меру "связанных" и "свободных" действий. Закон "предписывает", "дозволяет", "запрещает" - таковы юридические ориентиры.
Иностранные юристы часто связывают реализацию законов с оценкой конкретных дел судами и толкованием. Рене Давид ввиду общего характера законов признавал даваемое ими полномочие на свободный дополнительный поиск в рамках закона <*>.
--------------------------------
<*> См.: Давид Рене. Основные правовые системы современности. М., 1988. С. 102.
Как же можно определить природу рассматриваемого явления? Административное усмотрение есть мотивированный выбор для принятия правомерных решений и совершения действий управомоченным субъектом в рамках его компетенции для выполнения управленческих и иных задач.
Каковы элементы административного усмотрения? Условно к ним можно отнести: а) правильно понятый публичный интерес и сообразование с ним возможных действий и решений в рамках собственных полномочий. Это - административно - правовое повеление <*>; б) выработку установки и формирование соответствующей мотивации; в) оценку альтернатив юридических действий и решений и обоснование выбора; г) осуществление юридических действий, бездействие (если оно обусловлено уровнем компетентности), принятие решений; д) намерение и волю следовать принятым решениям и действовать в их русле, и соответствующие поведенческие акты - сообразно требованиям психологии управления <**>.
--------------------------------
<*> См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: Юринформцентр, 1998. С. 80 - 85.
<**> Свенцицкий А.Л. Социальная психология управления. Л.: Изд-во ЛГУ, 1986.
Административное усмотрение выражает активно проявляющийся человеческий фактор. Это государственные органы как таковые, когда решение и действие органа формализует и делает безличным мнения и позиции его руководителей и работников. К ним относятся прежде всего органы исполнительной власти - сверху донизу, управленческие, распорядительные структуры внутри президентских, законодательных, судебных и иных органов, органы местного самоуправления. Непосредственными носителями административного усмотрения являются руководители, должностные лица и представители госорганов, управленцы в коммерческих организациях - в пределах своей компетенции, независимые администраторы (в рамках целевых программ, арбитражные и внешние управляющие, диспашеры и т.п.). Даже государственные служащие при малом объеме их функций могут своими оправданными или ошибочными мнениями и действиями создавать феномен административного усмотрения.
Как видно, административное усмотрение есть активное проявление субъективного фактора в процессе правотворчества и правоприменения. Понятно, почему столь важен высокий профессиональный уровень; познавательность и верный анализ ситуации требуют знания права его носителями. Оценка целесообразности для применения общей нормы означает прежде всего понимание государственных и общественных интересов, коим служит чиновник.
Однако такие явления, как коррупция, взятки, безучастность, резко снижают положительный потенциал административного усмотрения. В России около 4 процентов доходов предприятия расходуется на взятки (программа "Время" ОРТ, 17 февраля 2000 года), 93 процента иностранцев в Москве считают бюрократизм и коррупцию российских властей главным злом в их деятельности ("Время", 18 февраля 2000 года). Это - тревожные сигналы.
С учетом сказанного можно предложить типологию административного усмотрения как результат комбинации его элементов и взаимодействия с внешней средой. Это усмотрение: а) активно - позитивное, формирующееся и проявляющее себя сообразно статусу его носителей и их правомерным взглядам и позициям; б) по прямым предписаниям закона; в) по поручениям и заданиям вышестоящих органов и руководителей; г) под давлением общественного мнения; д) по соображениям перестраховки; г) под влиянием неформальных групп и лиц; ж) из-за боязни санкции; з) негативное.
Административное усмотрение через призму компетентности
Наличие властного полномочия - важнейшее условие для административного усмотрения. Вопрос в том, каковы виды и природа таких полномочий. Сравнение полномочий органов, закрепленных в Конституции РФ, статутных и тематических законах, положениях о министерствах и др. позволяет заметить неодинаковый состав их элементов и противоречия между характером и способами их закрепления. Нужна более строгая типология полномочий и их "плавное раздробление" в актах низшего уровня.
Не менее важно обеспечить правильное понимание полномочий как обязательного использования прав для решения управленческих и иных задач. Административное усмотрение "закладывается" в проект закона, оно проявляется и в процессе его реализации. Иначе субъективизм, питающийся корыстными или ведомственными, корпоративными интересами, может привести к их неправильному использованию.
Обратимся к правовым характеристикам. В Градостроительном кодексе РФ установлены полномочия федерального органа архитектуры и градостроительства - их 23 (ст. 25), полномочия соответствующих органов субъектов РФ - их 21. Допускается установление дополнительных полномочий (ст. 26). В главе 8 Водного кодекса РФ установлена система органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в этой области, и основные функции специально уполномоченного органа.
В Таможенном кодексе РФ установлены основные функции таможенных органов - их 20 (ст. 10), их компетенция в области валютного контроля (ст. 199) и как органов, осуществляющих дознание и оперативно - розыскную деятельность (ст. 222, 224). Урегулирован порядок вынесения постановлений должностным лицом таможенного органа (ст. 365), а также обжалования и рассмотрения решений, действий или бездействия таможенных органов и их должностных лиц (ст. 404 - 419). Статьи 420 - 422 посвящены правовому статусу должностных лиц таможенных органов как представителей государства. Незаконное воздействие и вмешательство, а также понуждение выполнять иные обязанности не допускаются.
В Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" есть понятия: "правовая основа" (ст. 2), "основные принципы" (ст. 3), "организация исполнения законов и иных правовых актов" (ст. 4), "общие вопросы руководства" (ст. 12), "общие полномочия" (ст. 13), "полномочия Председателя Правительства" и других членов Правительства (ст. 24 - 26), а также полномочий в разных сферах. Статья 23 посвящена актам Правительства, ст. 28 - решениям на заседаниях Правительства.
Другой пример. Министерство торговли РФ руководствуется общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России. В Положении, утвержденном 21 декабря 1999 года, есть 14 задач, 72 фиксированных функции и допущение выполнения других функций в соответствии с законодательством; 9 прав, а также 11 фиксированных общих прав министра и других прав.
Резюмируем - во всех положениях о федеральных органах исполнительной власти выделение задач (целей), функций и полномочий (прав и обязанностей) не всегда увязано с видами и основаниями принятия правовых актов. Общие виды актов как бы "привязаны" ко всем функциям, а некоторые конкретные - лишь к отдельным из них. Такая же картина наблюдается в уставах госпредприятий, в типовых положениях и уставах медицинских, образовательных и иных учреждений. Иными словами, круг действий должностных лиц, который они должны и могут осуществлять, очерчен весьма туманно.
Что же делать? Целесообразно четко определить права, обязанности и ответственность руководителей и работников за принятие и непринятие решений и осуществление определенных действий. Для этого потребуются новое Положение "О порядке подготовки, принятия и государственной регистрации правовых актов органов исполнительной власти", соответствующие правила в министерствах и ведомствах, разделы в уставах предприятий, учреждений и организаций, а также обновленные должностные инструкции.
Заметим, что любому виду государственной деятельности присущи свои разновидности усмотрения. Законодатель "связан" конституционными нормами и воплощает в законе меру государственной целесообразности. Она выступает как первичная в отношении других видов деятельности и поэтому является более широкой и свободной.
Для характеристики усмотрения в судебной деятельности воспользуемся положениями из книги Аарона Барака "Судейское усмотрение". В широком смысле усмотрение трактуется как полномочие, данное лицу, которое обладает властью выбирать между двумя или более альтернативами, когда каждая из них законна. Судейское усмотрение предполагает наличие зоны законных возможностей, каждая из которых законна в контексте системы. Избираемые и оцениваемые варианты относятся к трем вопросам: факты, применение данной нормы, установление самой нормы <*>.
--------------------------------
<*> См.: Барак Аарон. Судейское усмотрение. М.: Норма, 1999. С. 12 - 25.
Административное усмотрение нельзя отождествлять только с формализованными полномочиями субъекта. Во всем объеме осуществляемой им деятельности оно представляет собой и интеллектуально - волевой, и правовой импульс для реализации его статуса. Ситуация - ее анализ и оценка - установка действовать или не действовать - намерение принять вариант решения - осуществление действий (материальных, принудительных, организационных, финансовых, социальных и др.) или бездействие - следование намеченному курсу - применение мер воздействия. Такая последовательность и связь элементов усмотрения присуща именно административно - правовой сфере, где очевиден больший объем деятельности, ее динамизм, круг и инвариантность поведения всех ее участников.
Уровень и объем компетенции органа, должностного лица влияют на характер и объем административного усмотрения. Для правительственных структур круг возможных действий и решений весьма широк и включает дачу указаний подчиненным и нижестоящим звеньям управления, установление нормативных положений, распоряжение государственными средствами, решение кадровых вопросов и, наконец, выполнение политических функций. Правда, по свидетельству руководителя Аппарата Правительства РФ, уровень неисполнения этим органом президентских поручений и своих решений составлял в 1994 - 1998 гг. 20 - 25 процентов, в 1999 г. - 10 процентов. Для министерств и ведомств характерна большая "связанность" правительственными актами и в их пределах - самостоятельность действий. Региональные органы свободны в сфере своей собственной компетенции и "связаны" решениями и действиями федеральных органов в сферах их исключительного или совместного ведения. Местные и низовые организации обладают мерой "локализованной" самостоятельности.
Вопрос в том, кто и как распоряжается своими полномочиями. Не возникает ли явление административной патологии. К сожалению, на практике весьма устойчивы и широко распространены такие проявления этой социальной болезни, как вмешательство в "чужую" компетенцию, воспрепятствование ее осуществлению, неполное или неправильное осуществление своих полномочий, ошибочные решения и действия, должностное бездействие и непринятие решений.
Их порождают три причины. Во-первых, собственные познавательные ошибки и неумение правильно оценить ситуацию и решить конкретную задачу, во-вторых, корыстные интересы, разрушающие ценность публичных интересов, в-третьих, неумение правильно избрать средства реализации своих полномочий. Ведь их нельзя сводить к решениям и правовым актам и допускать недооценку организационных, материальных, воспитательных, методических и иных действий. Способность выбрать наилучшее из них в сочетании с другими отражает высокий класс управления.
Иначе возникает нелепая ситуация, когда "нагромождение" актов лишь создает иллюзию разрешения проблемы. Вот пример. На Всероссийском аграрном совещании в феврале 2000 года отмечалось, что сельское хозяйство с 1996 г. стало убыточной отраслью. В то же время были приняты 42 закона, 34 указа и 152 правительственных постановления, почти не повлиявшие на его состояние. Не выделялись финансы и материальные ресурсы, управление земельными ресурсами не было налажено.
Для предупреждения и пресечения "административной патологии" используются разные средства. Это и совершенствование правовой квалификации управленцев, и повышение их политико - правовой культуры, и воспитание гражданской зрелости. Конечно, приходится применять меры дисциплинарной и административной ответственности, что бывает редко.
Административное усмотрение, перерастающее легальные рамки, в форме умысла может породить преступления против интересов государственной власти, государственной и муниципальной службы. Напомним о таких нормах УК РФ, как злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), их превышение (ст. 286), присвоение полномочий должностного лица (ст. 288), взятка (ст. 290), халатность (ст. 293), самоуправство (ст. 330). Добавим и ответственность за такие преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях, как использование лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой и иной организации, вопреки законным интересам этой организации (ст. 201), коммерческий подкуп (ст. 204) и др.
Законодательные пределы административного усмотрения
Государственная, хозяйственная и иная деятельность связана со множеством правовых актов. Ее основу должен определять закон, который вводит общие правила и нормы правомерного поведения с присущим им публичным интересом. Публичный интерес нельзя понимать только как интерес государства, отделенный от интересов граждан, корпораций и общества. Публичный интерес в нашем понимании есть общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе. Сходная позиция была обоснована и Председателем Высшего Арбитражного Суда РФ В.Ф. Яковлевым в его докладе на Всероссийском совещании по вопросам юридической науки 2 февраля 2000 года.
Поскольку Закон не может регулировать все вопросы нашей жизни, нужны легальные механизмы гибкого реагирования на постоянно возникающие конкретные ситуации, проблемы, вопросы. Административное усмотрение призвано обеспечить такое реагирование, предоставляя соответствующие средства определенным лицам и структурам. Их самостоятельность и динамизм необходимы, но при этом усмотрение выступает как волевая сторона проблемы соотношения целесообразности и законности <*>. Законность в широком смысле служит и здесь опосредованием правильно понятой целесообразности, хотя закон является ее своеобразной сердцевиной. В противном случае происходят негативные явления "смещения функций" и увеличения объема неформальных регуляторов отношений.
--------------------------------
<*> См.: Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 92.
Административно - правовые решения и действия могут быть осуществлены по разным основаниям. Чаще всего это является обязанностью органов и должностных лиц по закону, которую они должны выполнять систематически. Другое основание заложено в природе их функций, когда одни звенья управления и должностные лица обязаны выполнять поручения вышестоящих звеньев или требования других органов, организаций, а также обращения, предложения граждан и их объединений. Третье основание - инициативный выбор вопросов и определение задач, подлежащих разрешению в рамках компетенции. Во всех случаях объем усмотрения будет, естественно, неодинаков.
Уместно отметить, что французская доктрина административного права трактует административную деятельность не только как строго подзаконную. Она исходит из принципа конституционности и принципа законности, означающих сообразование со всеми нормами позитивного права, включая судебные решения. Рамки полномочий администрации очерчены строго, но в их пределах она вправе действовать самостоятельно. Причем вводится такой стандарт, как общественный интерес, ибо администрация служит обществу <*>. Это - важнейший критерий при принятии административных и совершении материальных актов.
--------------------------------
<*> См.: Гунель Макс. Введение в публичное право. Пер. с франц. М.: Интратэк-Р, 1995. С. 169 - 190.
В современных условиях легальный объем административного усмотрения видоизменяется и ввиду расширяющегося применения одобренных международно - правовых актов. Они служат не только основанием, но и нормативным ориентиром. К сожалению, в административной практике это явление почти не развивается - как из-за слабой осведомленности руководителей и госслужащих, так и вследствие неумения и нежелания сообразовывать управленческое поведение с международными стандартами. А жаль!
Как же соотносится закон с действиями и актами на его основе и во исполнение? С учетом мнений юристов <*> и анализа законов можно выделить следующие формы "правовой связанности": а) установление в законе компетенции госорганов, должностных лиц и др.; б) определение круга вопросов, которые отнесены к их ведению; в) указание на конкретное действие или акт, который нужно принять (или принимать); г) допущение принятия решений на основе выбора одного из вариантов, строго фиксированных в норме закона; д) определение в гипотезе нормы типичных характеристик юридических фактов как оснований действий или решений; е) установление нормативных пределов - "от" и "до"; ж) допущение действий и решений на основе оценочных норм и нормативных понятий, и даже на основе принципа аналогии права и закона.
--------------------------------
<*> См. подробно: Закон и ведомственные нормативные акты в СССР. Труды ИЗиСП 46. М., 1989; Котелевская И.В. Закон и подзаконный акт // Журнал российского права. 2000. N 2. С. 34. Дубовицкий В.Н. Законность и усмотрение в советском государственном управлении. Минск: Наука и техника, 1984. С. 64 - 77.
Таков, по нашему мнению, смысл традиционной юридической формулы "на основе и во исполнение закона". Но ее практическое использование не может нас удовлетворить, поскольку не отлажен механизм действия закона <*> и допускается много нарушений законности <**>. Немало актов федеральных министерств принимается вопреки закону. Региональные органы не связаны "исполнительской вертикалью" и действуют нередко вне федеральных законов. Да и региональные законы подчас остаются в стороне. Должностные лица и госслужащие в сфере обслуживания полностью игнорируют требования жилищного кодекса, законов о здравоохранении, связи и др., "ссылаясь" на ведомственные инструкции и указания.
--------------------------------
<*> См. подробно: Тихомиров Ю.А. Действие закона. М.: Известия, 1992.
<**> См.: Законность в Российской Федерации. М.: Спарк, 1998.
Мешает и неправильная трактовка известного принципа "дозволено все, если не запрещено законом", известная со времен французской революции. Воскрешенная в годы перестройки, эта формула стала знаменем "борьбы" с действующими законами и другими актами. И ею охотно воспользовались управленцы, должностные лица и хозяйственные руководители, поскольку общедозволительный порядок открывал им простор для деятельности. Однако правильно было отмечено учеными - юристами: такой принцип не подходит для регулирования деятельности в сфере управления, где должны применяться разрешительный порядок и определение исключительной компетенции администрации. Исчерпывающий перечень ее прав и обязанностей, "можно только то, что прямо разрешено законом" - вот принцип, создающий строго законную основу для административного усмотрения <*>.
--------------------------------
<*> См.: Алексеев С.С. Право и перестройка. Вопросы, раздумья, прогнозы. М.: Юрид. лит., 1987. С. 66 - 77; Матузов Н.И. Еще раз о принципе "не запрещенное законом дозволено" // Правоведение. N 3. 1999.
Пока же в регламентации функций, компетенции, прав и обязанностей много недостатков, о чем говорилось выше. Поэтому оправдано определять очень точно основания всех видов предусматриваемых в законах и положениях административных решений: принятие - самостоятельное, после согласования, предварительное, совместное. Сказанное должно относиться не только к решениям в виде правовых актов, но и к устным распоряжениям и указаниям. Их очень много, и полезны строгие рамки для дачи устных указаний и способы их фиксации, регистрации и ответственности.
Влияние закона на содержание и пределы административного усмотрения зависят не только от "сцепления" актов. Важна правильная и юридически корректная мотивировка административных решений. Хорошим примером служит Закон Франции от 11 июля 1979 года "О мотивации административных актов и улучшении отношений между органами управления и общественностью". Установлено, что индивидуальные управленческие решения и иные акты должны содержать мотивацию их принятия, если ими ограничиваются публичные свободы, предусмотренные законом, налагаются санкции, вводятся запреты и ограничения, отзываются или изменяются акты, порождавшие права, отказывается в льготах, которые были предоставлены лицам законом.
Пресса ежедневно сообщает о многочисленных фактах произвольного отношения региональных и местных властей к регистрации юридических лиц, о предпочтениях и жесткости в оценке возможностей их "бытия". Нередки произвольные решения как реакция на общественное мнение. Типичным стало "избирательное" отношение чиновников к предоставлению льготных кредитов и налоговых льгот различным коммерческим организациям. Более того, публичный интерес как эталон административного усмотрения нередко сливается и подавляется узковедомственным, корпоративным и частным интересом. Нормы законов, положений искажаются, нарушаются, игнорируются.
Подчеркнем - деформация административного усмотрения порождается и пробелами в законе и законодательстве. Они особенно остро ощущаются в сфере государственного управления, когда материально - административные нормы не сопровождаются административно - процессуальными нормами, когда неполно или неточно определены функции органов, полномочия и допускаемые способы их осуществления, а также и взаимоотношения, основания и виды ответственности. То же самое можно обнаружить в положениях об исполнительных органах и их структурах. Например, во всех положениях о федеральных министерствах есть норма о том, что они "взаимодействуют с исполнительными органами субъектов Российской Федерации". Но как? Каковы функциональные связи? Каким образом соотносятся их акты? Неясно, и каждое министерство, и его чиновники действуют по-своему - "давят", "просят", "игнорируют" и т.п.
Сделаем вывод: административное усмотрение является интеллектуально - правовым импульсом государственного управления, регулирования и контроля. Динамизм его содержания и оснований применения определяется громадным объемом государственных дел, подвижностью ситуаций, проблем и задач. Обеспечение законодательной основы административного усмотрения и закрепление его форм и оснований - гарантия его эффективности и демократичности.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_2052.html