«Нормотворчество субъектов российской Федерации»

Е.В. Никитина, ст.преподаватель кафедры Международного права МГСУ

На вступление России в Совет Европы (СЕ) и учеными, и практиками изначально возлагались большие надежды. Речь, прежде всего, шла об улучшении положения с обеспечением прав человека. Так, выступая на заседании Государственной Думы РФ от 16.02.96, глава делегации Федерального Собрания РФ в ПАСЕ В.П. Лукин наряду с другими аргументами заявил: “... если мы вступим в Совет Европы, то это будет единственное, пожалуй, дело, когда совершенно очевидно, что это выгодно... нашим гражданам, конкретным гражданам... Потому что Совет Европы - это организация, которая в основном занимается правозащитной деятельностью. Существует Европейский Суд, и если мы примем соответствующие документы, то Европейский Суд будет выносить решения и по делам наших граждан... Я думаю, что это очень неплохо для сдерживания бюрократизма и произвола наших властей, которые зачастую очень сильны”[1].

Кроме того, предполагалось, что присоединение к Совету Европы поможет осуществлению правой реформы в России, включит нас в европейское политико-правое пространство. Конечно, это потребовало бы разработки общенациональной программы совершенствования российского законодательства с учетом опыта и стандартов и правоприменительной практики СЕ. Её осуществление с использованием Европейской конвенции защиты прав человека и основных свобод, протоколов к ней, Европейской хартии местного самоуправления, Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств и других основополагающих документов СЕ поможет действительному демократическому реформированию страны, защите прав человека и гражданина.

Однако неоднозначным остается ответ на вопрос, готовы ли законодательная, исполнительная и судебная власти России, а также российское общество к полноценному использованию правовой системы СЕ?

Членство Российской Федерации в Совете Европы предполагает включение в правовую систему СЕ, в частности, в соответствии с резолюцией Комитета Министров СЕ (96) 2 от 08.02.96 признание обязательной юрисдикции Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ)[2].

В 1997 группой российских экспертов был проведен сравнительный анализ и составлен доклад “Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод и законодательство и правоприменительная практика России”, в котором содержался перечень юридических последствий ратификации ЕКПЧ:

• Привести в соответствие с Конвенцией национальное законодательство и правоприменительную практику, при этом Совет Европы расширительно толкует права и свободы человека и резко ограничивает возможности принятия исключений;

• Признавать обязательную юрисдикцию ЕС, силу объединенного Европейского Суда и Европейской Комиссии по правам человека, право за россиянами непосредственного обращения в международные организации прав человека, в том числе в Контрольные органы Конвенции, при условии исчерпания национальных средств защиты прав и свобод;

• В случае положительного решения по индивидуальной жалобе, вынесенного против государства, предполагается исправление или отмена действующей в стране нормы национального законодательства, противоречащей Конвенции;

• Судебные и другие правоприменительные и правоохранительные органы Российской Федерации, руководствуясь ст. 15 (4) Конституции РФ, должны в случае коллизии норм национального российского права и норм ЕКПЧ применять нормы Конвенции. Работники судов и правоохранительных органов должны быть об этом хорошо осведомлены[3].

На практике же Российская Федерация до последнего времени реализовала лишь положения 1 пункта данного доклада. Только в конце 1999 появилась возможность рассмотреть первые жалобы российских граждан в Европейский суд по правам человека, поскольку судья Европейского суда по правам человека от Российской федерации был избран лишь на сентябрьской сессии ПАСЕ (1999).

Полное приведение национального законодательства в соответствии с принципами и стандартами СЕ вряд ли возможно. В настоящее время ни одно государство не отвечает полностью этим высоким стандартам, в противном случае работа ЕСПЧ утратила бы смысл. Однако стремление к соответствию необходимо. На практике существует два основных пути достижения указанной цели:

1. Изменение законодательства в ходе плановой работы законодательного органа.

2.Внесение изменений в нормативно-правовые акты и правоприменительную практику в результате вынесения решения Европейским Судом по правам человека.

Движение по первому пути уже привело к ряду результатов, а результативность второго мы можем лишь прогнозировать с учетом опыта государств-членов Совета Европы.

К подобным результатам можно отнести принятие и вступление в силу следующих нормативно-правовых актов:

Федеральный Закон “О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппарата судов Российской Федерации” от 10.01.96;

Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации” (1996);

Федеральный Закон “О свободе совести и религиозных объединениях” (1997);

Федеральный Закон “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления” (1996);

Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от (1997);

Уголовный кодекс Российской Федерации;

Федеральный Закон “Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” (1997) и др.

Однако как справедливо отмечено подготовленном в апреле 1997 Комитетом по юридическим вопросам и правам человека ПАСЕ докладе “Российская Федерация сделала определенный прогресс в выполнении принятых ею обязательств. Однако в целом этот прогресс идет медленно и беспорядочно, а иногда наблюдаются и шаги назад”.

“Причин такого стояния на месте множество - считает докладчик Р. Биндиг, - от перегруженности законодательства и судебной системы -ведь независимо от прилагаемых усилий есть предел для принятия новых законов или разбираемых в суде дел - до простого нежелания проводить реформы, нехватки средств и непонимания требований Совета Европы”[4]. До настоящего времени ситуация существенно не изменилась.

К существенным недостаткам реформирования российского законодательства можно отнести следующие:

До настоящего времени не принят новый Уголовно-процессуальный кодекс. Чтобы обеспечить действие нового УК, в старый УПК в срочном порядке 21.12.96 был внесен ряд изменений и дополнений. Спешка привела к неизбежным в такой ситуации проблемам, а также к погрешностям сущностного и терминологического порядка. Кроме того, многократно измененный и дополненный УПК РСФСР все же содержит многочисленные нормы, противоречащие основным принципам и положениям ЕКПЧ. Так, в кодексе содержатся статьи, разрешающие без суда и следствия отказать в возбуждении дела либо прекратить уголовное дело с применением к совершившему преступление мер общественного воздействия или административной ответственности, а равно прекратить дело ввиду изменения обстановки; сохраняется по делам о ряде преступлений протокольная форма, упрощенное и ускоренное расследование, в котором допросы, назначение экспертизы и другие процессуальные акты заменены суррогатами следственных действий. Сохранены такие процессуальные рудименты, как оглашение обвинительного заключения судьей (это должен делать государственный обвинитель); возбуждение уголовного дела по инициативе суда в отношении новых лиц и применение к ним судом мер пресечения до предъявления обвинения, а также возбуждение уголовного дела по новым обвинениям (эта деятельность суда носит обвинительный характер); продолжение судебного разбирательства и вынесение обвинительного приговора при отказа прокурора и потерпевшего от обвинения (тем самым суд принимает на себя функции обвинения); отсутствие состязательной (альтернативной) экспертизы; отсутствие у подсудимого и потерпевшего равных процессуальных возможностей для отстаивания своих законных интересов в суде (потерпевший не имеет права участвовать в судебных прениях, отсутствует положение об обязательном представительстве в случаях когда потерпевший процессуально недееспособен, отсутствует право обжалования потерпевшим действий и решений следователя и прокурора в суде и т.д.); не предусмотрена охрана потерпевших и свидетелей, их близких родственников, принадлежащего им имущества, переселение этих лиц в другую местность и т.п. Не приведена в действие ст. 23 Конституции РФ, возлагающая только на суд право санкционирования арестов, продления срока ареста и возможности задержания подозреваемого продолжительностью более 48 часов. По современным стандартам срок ареста до предъявления обвинения не превышает 4 суток - в России - 10 суток. Не установлен предельный срок нахождения лица на стационарной психиатрической или медицинской экспертизе. Не предоставлено психически больным и лицам отбывающим наказание право непосредственного обращения в суд, минуя администрацию. Защитник должен быть допущен к участию в деле не с момента установления психической болезни, а с момента помещения лица в стационар психиатрического учреждения. Не сокращены предельные сроки содержания под стражей. Не введено понятие “разумный срок” судебного разбирательства, его содержание. Не установлены правила продления ареста, когда уголовное дело находится уже в суде. Не установлен круг случаев, когда осужденный имеет право на бесплатную защиту в стадиях кассационного и надзорного производства, не введено кассационное производство с полным или частичным исследованием доказательств и вынесением так называемого “окончательного приговора”.

Не пересмотрен закон о федеральных службах безопасности, не отменено право ФСБ иметь в своем ведении и управлять центрами предварительного заключения.

Не изменен закон “О чрезвычайном положении” в части ограничения прав при введении чрезвычайного положения.

Не скорректирован закон “О милиции” в части разрешающей применение силы и огнестрельного оружия.

Не приведены в соответствие с требованиями Конвенции некоторые понятия и определения, используемые в Семейном кодексе РФ - понятие семьи, внебрачного ребенка, статус лиц, принадлежащих к сексуальным меньшинствам.

Требует уточнения в законе “О свободе совести и религиозных объединений” статус религиозных сект. С точки зрения Конвенции Российским законодательством установлено чрезмерное число формальностей для регистрации СМИ. Необходимо привести в соответствие с Конвенцией, Конституцией и законодательством о свободе передвижения ст.ст. 178-182 КоАП РСФСР.

Требует законодательного уточнения отдельные положения избирательного права. К примеру, необходимы твердые санкции за злоупотребление должностными лицами служебным положением в целях избрания или переизбрания.

Не принят закон об альтернативной службе.

Как видно из вышеперечисленного работа по совершенствованию российского законодательства предстоит очень большая.

На сегодняшний день неизбежны многочисленные иски граждан РФ в ЕСПЧ о нарушении их прав, предусмотренных Европейской конвенцией о правах человека. Неизбежны и многочисленные решения Суда, устанавливающие соответствующие нарушения. Таким образом, становится неизбежным второй путь совершенствования законодательства РФ. Возможно ему суждено стать более эффективным. Как уже было сказано, подобного опыта Россия пока не имеет, однако некоторые предположения об эффективности решений ЕСПЧ возможно сделать уже сейчас, опираясь на западноевропейский опыт.

В случае, когда Судом установлено нарушение статей ЕКПЧ государством-ответчиком, у последнего возникает обязательство по принятию соответствующих мер по выполнению судебного решения. Более того, данное обстоятельство побуждает государство внести изменения в действующее законодательство, нормативные акты или в судебную практику, чтобы избежать дальнейшего нарушения прав своих граждан.

Надзор за выполнением решений ЕСПЧ осуществляет Комитет министров СЕ.

Ни Суд, ни Комитет Министров не располагают эффективными средствами воздействия на государство, которое не выполнило решение данных органов. Например, проблемы могут возникнуть в тех случаях, когда единственным эффективным средством выполнения решения суда является введение законодательных реформ, и когда законодательная власть отказывается действовать в этом направлении.

Анализируя практику ЕСПЧ, а также юридические последствия судебных решений, возможно прийти к следующим заключениям:

1. Наиболее распространенными являются дела о нарушениях процессуальных, а не материальных прав истцов. В большинстве своем они касаются гарантий против незаконного ареста и задержания и обеспечения справедливого судебного разбирательства по гражданско-правовым и уголовно-правовым вопросам.

С учетом незавершенности судебной реформы в Российской Федерации, плохого функционирования судов и нарушения разумных сроков судебного разбирательства, можно предположить, что данное заключение будет справедливым и по отношению к искам граждан РФ.

2. Многие судебные решения влекут за собой изменение национального законодательства и правоприменительной практики государств-ответчиков. Наиболее интересен в этой связи вопрос о последствиях неисполнения решений ЕСПЧ. Ст. 3 Устава Совета Европы предусматривает, что уважение прав человека является основным принципом участия в Совете. Ст. 8 Устава дает Комитету Министров право приостанавливать членство в Совете Европы или даже исключать из СЕ любого члена, виновного в серьезных нарушениях прав человека. Однако это касается исключительно ситуации, которая может возникнуть при обеспечении выполнения решений Комитетом Министров. Подобные события происходили в связи с делами, которые не предавались в суд, а в значительной степени были построены на деятельности Комиссии и Комитета. Это ещё раз доказывает тот факт, что никто не может принудить Россию вносить изменения в действующее законодательство, даже во исполнение решений ЕСПЧ Это возможно лишь при наличии её доброй воли. Конечно нельзя однозначно утверждать, что решение ЕСПЧ в отношении РФ будут иметь весьма скромный эффект, но опыт показывает, что наличие доброй воли для реформирования законодательства недостаточно. Все добровольные шаги России в направлении признания европейских правовых стандартов очень осторожны.

3. В ряде случаев совершенствованием национального законодательства и корректировкой правоприменительной практики во исполнение решений ЕСПЧ начинают заниматься государства, не являющиеся стороной в разбирательстве. Связано это с тем, что при возникновении аналогичных спорных ситуаций ЕСПЧ выносит равнозначные решения в отношении разных государств. Следовательно РФ необходимо тщательно изучить практику ЕСПЧ, учитывая судебные прецеденты при возникновении споров.

4. Применяя и толкуя нормативные требования, ЕСПЧ принимает во внимание то, каким значением наделяются те или иные понятия в национальной правовой системе как государства-ответчика, так и других государств-участников. Однако при формулировании своего подхода Суд разрабатывает концепции автономные от принятых на национальном уровне. Это еще раз указывает на то, что и без того высокие стандарты в области прав человека не остаются статичными, растут в соответствии с требованиями времени. А значит наше отставание от них стремительно увеличивается.

5. Конвенция (ст. 1) возлагает основную и первичную ответственность за защиту и соблюдение прав человека на национальные власти. Членство в Совете Европы не подразумевает перераспределение бремени этой ответственности на коллективный орган, но устанавливает за ним контролирующие функции. Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации” в ч. 3 ст. 5 предусматривает: “Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, закону субъекта Российской Федерации, принимает решение в соответствие с правовым положением имеющим наибольшую юридическую силу”.

В результате этот новый закон дал судебной власти дополнительный импульс, усилил её авторитет и влияние. Однако на практике положение о набольшей юридической силе норм международного права не применяются. То есть, применять напрямую нормы ЕКПЧ не возможно. Что же касается защиты прав человека в России на национальном уровне, то низкая её эффективность общеизвестна и не вызывает сомнений.

По мнению Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. Миронова: “в органах Совета Европы сложилась коренным образом отличающаяся от российской система ... прецедентного права (признающая одним из главных источников права судебное решения) во многом базирующаяся на англо-саксонских принципах. В этой связи существенные перемены должны произойти в психологии российских судей, прокуроров, адвокатов. Также требуют соответствующих изменений механизмы подготовки и переподготовки юридических кадров. Важной и сложной задачей в условиях России будет необходимость учитывать решения контрольных институтов Конвенции, имеющих разъяснительный характер и относящиеся к конкретным ситуациям. Таких решений уже несколько тысяч, и именно на базе их изучения и применения участники Конвенции определяют пробелы и дефекты действующего законодательства, могут на основании имеющихся прецедентов прогнозировать возможности возникновения и условия разрешения спорных и конфликтных ситуаций между физическими лицами и государственными органами”[5]. Более реальной выглядит перспектива подготовки и переподготовки юридических кадров с учетом специфики правовой системы Совета Европы. Сложнее изменить психологию, на это потребуется гораздо больше времени и усилий. В связи с этим нельзя не согласиться с мнением о том, что в современной Европе сегодня нет свободы, но есть демократия. В России наоборот есть свобода, но нет демократии. И дело не только в несоответствии законодательства западным стандартам. Порой и “соответствующее” законодательство у нас не работает, так как никто не может заставить нас стать более цивилизованным с точки зрения права. Необходимо наше собственное стремление к этому.

Таким образом, членство России в СЕ имеет, скорее, ярко выраженный политический характер, нежели международно-правовой: Россия получила ещё одну возможность участия в общеевропейских делах. Приведение российского национального законодательства в соответствие с требованиями Конвенции пока не имеет значимых результатов. Правовой институт защиты прав и свобод человека по-прежнему нуждается в существенной системной корректировке.