«Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти»

В процессе реализации програм­мы развития института регио­нального Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге центр «Стратегия» провел в 1998-1999 гг. две конферен­ции и пять рабочих семинаров в раз­личных регионах России, в которых приняли участие около 400 человек из 48 российских регионов. Большинство из участников этих семинаров - акти­висты правозащитного движения. Те­ми семинаров и конференций - воз­можные пути создания института ре­гионального Уполномоченного, пре­пятствия, стоящие на этом пути, и спо­собы их преодоления. Наряду с препятствиями, связанными с консерва­тизмом власти, участники всех семи­наров выделили и такой фактор, как разобщенность правозащитников, а иногда и их конкуренция между собой, используемая в своих целях властны­ми структурами.

В ходе семинаров и конференций естественным образом вставали и та­кие вопросы: а что же собой пред­ставляет само правозащитное движе­ние, однородно ли оно, а если нет, то какие категории правозащитников можно выделить? Настоящая статья и представляет собой попытку рас­смотреть эти и связанные с ними во­просы.[2]

Типы правозащитников

На мой взгляд, возможно выде­лить следующие типы или группы правозащитников:

1. Правозащитники с доперестроечным стажем, те, кто выступал за со­блюдение прав человека еще в совет­ское время и, соответственно, подвер­гался за это репрессиям. Они - «золо­той фонд» российского правозащит­ного движения, в большинстве своем служащие камертоном и для других правозащитников, и просто для рос­сийских граждан. На российском уровне - это С.А. Ковалев и Л.А. Алексеева, в г. Санкт-Петербурге - Б.П. Пустынцев и Ю.А. Рыбаков, в г. Екатеринбурге - В.А. Шаклеин и В.Г. Пестов, в г. Томске - Н.В. Кандыба, в г. Иркутске- Г. К. Хороших и т. д. Именно представители этой группы составляют основу всероссийского движения «Мемориал» и его ре­гиональных отделений.[3]

2. Люди, пришедшие в правоза­щитное движение во время перестрой­ки или вскоре после ее окончания. Как правило, они были активными участ­никами политических клубов 1987-1988 гг., а затем членами Народ­ных фронтов в поддержку перестрой­ки и наряду со «старыми» правозащитниками являлись учредителями движения «Мемориал». В начале же 90-х годов они в отличие от большин­ства своих товарищей по Народным фронтам не ушли в политические пар­тии, а сознательно избрали для себя деятельность в правозащитных орга­низациях и к концу 90-х годов приоб­рели уже солидный опыт в этом на­правлении. Работая бок о бок с право­защитниками первой группы, они многому у них научились и сблизи­лись с ними по нравственному уров­ню. В качестве примера правозащит­ников этой группы можно назвать А. Соколова из московского «Мемо­риала», С.М. Шимоволоса из г. Ни­жний Новгород, Г.Г. Чернявского из г. Апатиты.

3. Правозащитники, представля­ющие собой самовозникающий, или «grass root», уровень. Это, как прави­ло, люди, не участвовавшие ранее в демократическом движении, но столкнувшиеся с нарушением прав человека на конкретном примере (ча­сто на собственном или своих близ­ких) и сумевшие защитить нарушен­ные права. Эти люди продолжают за­щищать нарушенные права других граждан, становясь своеобразными «народными» адвокатами. Этот тип правозащитников наиболее массо­вый, они составляют основу правоза­щитного движения в нашей стране. Вместе с тем, занимаясь ведением су­дебных процессов и находясь в по­стоянном конфликте с власть предержащими, они иногда проявляют конфликтность в общении с другими людьми, в том числе и с собратьями по правозащитному движению, и су­тяжничество становится свойством их характера. Тем не менее многие из них по мере вовлечения в правоза­щитную деятельность все более сбли­жаются с правозащитниками из пре­дыдущей группы, приобретая все бо­лее гражданскую позицию и сознание важности своей деятельности для по­строения у нас в стране гражданского общества.

4. Представители четвертой груп­пы правозащитников по своему про­исхождению весьма близки к предста­вителям второго типа, но в отличие от последних в начале 90-х годов они принимали активное участие в созда­нии и деятельности политических пар­тий и движений, таких, как Демократическая Россия, Демократическая партия России, Свободно-Демократи­ческая партия. Республиканская пар­тия и т. д. Многие из них в годы подъ­ема этих партий и движений в 1990-1993 гг. занимали в них ответст­венные посты, избирались в предста­вительные органы власти различного уровня. Эта деятельность дала им большой опыт политической работы. Однако впоследствии они «не вписа­лись» в первый или во второй эшело­ны российских политических органи­заций, и постепенно возглавляемые ими партии, движения и их региональ­ные отделения оказались «на обочине» политического процесса.

В этой ситуации некоторые из ли­деров решили «играть на другом по­ле», то есть из политики перешли в сферу правозащитного движения, тем более что цели их политической актив­ности - становление в России правово­го демократического движения - впол­не соответствовали и целям правоза­щитных организаций. Ярким примером представителей этой группы сле­дует назвать многолетнего сопредсе­дателя движения «Демократическая Россия» Льва Пономарева, который в 1997 году организовал общероссий­ское движение «За права человека». К региональным правозащитникам это­го тина относятся также Я.Е. Савчен­ко (Новосибирск), А.Ф. Бехтольд (Хабаровск). Характерно, что Александр Бехтольд одновременно и председа­тель регионального отделения движе­ния «За права человека» и сопредседа­тель регионального отделения движе­ния «Демократическая Россия». Близок к этой группе и бывший президент Республики Мордовия В.Д. Гуслянников, который после ликвидации в 1993 году поста Президента этой республи­ки стал председателем Мордовского республиканского правозащитного центра, оставаясь одним из лидеров федеральной партии «Демократичес­кая Россия».

Сам по себе выбор этих ветеранов демократического движения в пользу правозащитной деятельности вполне оправдан, их опыт и знания очень нужны правозащитникам. Вместе с тем некоторые из них привносят в правозащитную среду и навыки внут­рипартийной аппаратной работы, стиль которой не всегда соответствует определенным моральным стандартам. Проблемой может стать отсутствие окончательного выбора в пользу правозащиты, желание одновременно «играть» и на политическом поле.

5. К правозащитникам пятого типа можно отнести активистов раз­личных неправительственных организаций (НПО), или, иначе, организа­ций третьего сектора, которые в ходе решения задач своих НПО приходят от понимания необходимости защиты прав своих членов к пониманию важ­ности защиты права как такового и важности контроля над действиями самого государства. Ими могут быть организации инвалидов различного профиля, организации этнических или национальных меньшинств, сек­суальных меньшинств, гендерные центры, экологические организации, организации потребителей или обма­нутых вкладчиков и т.д. В качестве примера можно привести председате­ля правления Карельского Союза за­щиты детей Н. Г. Павлову или предсе­дателя защиты прав потребителей Твери и области Р. Н. Нестеренко. Так, организатором кампании в за­щиту Владивостокского военного журналиста Григория Пасько, обви­ненного в выдаче государственных се­кретов в пользу Японии, стал лидер Приморской краевой экологической организации «Эко-Логос» Андрей Кубанин.

В последнее время к осознанию своей деятельности как правозащит­ной приходят и некоторые профсоюз­ные лидеры. Примером может слу­жить зам. председателя исполкома Союза докеров Владивостокского порта В. В. Прохоров, который одно­временно является и председателем Приморского отделения Всероссий­ского общественного движения «За права человека».

Мы говорим здесь о реальных действиях организаций и их активис­тов, а не о формулировках в уставных документах, которые иногда приво­дят к казусам. В информационном справочнике общественных организа­ций (г. Новосибирск) раздел «Право­защитные организации» начинается с Ассоциации ветеранов спецподразде­лений КГБ. (Можно предположить, что основанием для этого стал чисто юридический факт - в параграфе «За­дачи организации» ее устава первым пунктом значилось «Защита прав чле­нов организации».)

6. В последнее время появился но­вый тип правозащитников, или, точнее, членов либо сотрудников право­защитных организаций. Это молодые юристы, ведущие собственную юридическую практику, но часть своего вре­мени уделяющие работе правозащит­ных организаций, например бесплат­ному ведению конкретных дел или оказанию консультационных услуг. Попытаемся так объяснить приход этих специалистов в правозащитные организации: приступив к работе как профессионалы-юристы, они вскоре увидели, что без изменения отношения к закону самих представителей власти в стране не может возникнуть право­вое поле для работы квалифицированных юристов. Отсюда и появилось их решение помочь организации, ставя­щей своей целью контроль за соблюде­нием законности со стороны самой власти. Некоторые из этих молодых людей, вовлекаясь в деятельность пра­возащитных организаций, начинали сознавать свою гражданскую ответст­венность за происходящие события, сближаясь тем самым с правозащитниками второго типа, но отличаясь от них высоким профессионализмом в юриспруденции.

Важно отметить, что росту этой группы правозащитников весьма спо­собствует и развитие «юридических клиник» - бесплатных юридических консультаций, служащих практикой для студентов-юристов.

7. По-видимому, стоит выделить еще одну группу правозащитников, к которой автор данной работы может отнести и себя. В чем-то эта группа близка к правозащитникам пятого типа, но к правозащитной деятельно­сти их привела не непосредственная работа по защите прав членов своих организаций, а преподавательская практика, законотворчество и иная активность.

Примером такого развития может служить деятельность Санкт-Петер­бургского гуманитарного и политологического центра «Стратегия», в кото­ром работает автор этих строк. Глав­ной целью центра как общественной организации является содействие ста­новлению гражданского общества в Санкт-Петербурге и в других регионах России, а одним из основных направ­лений - организация конструктивного партнерства общества и власти. В 1997 году центр успешно реализовал при поддержке Демократической про­граммы ТАСИС проект, в ходе кото­рого были подготовлены доклад о со­блюдении прав человека в Санкт-Пе­тербурге и законопроект «Об Уполно­моченном по правам человека в Санкт-Петербурге».[4] Это послужило основой для последующей деятельнос­ти по распространению института омбудсмана в другие регионы России[5], о чем отмечалось в начале статьи. До­статочно близка к этой группе право­защитников и деятельность Фонда правовых исследований «Интерлигал», созданного и уже более десяти лет возглавляемого Ниной Беляевой, а также Фонда правовой реформы (Ми­хаил Флямер).

Эта группа, являясь по сути по­граничной, пока весьма невелика, и с ней, как и с любыми пограничными группами, часто возникают сложнос­ти. Например, можно ли отнести в эту группу преподавателя университета только потому, что он подготовил курс лекций по правам человека?

В завершение приведу еще три группы людей, называющих себя пра­возащитниками, но, на мой взгляд, имеющие право так называться толь­ко с приставкой «квази».

8. Речь идет прежде всего о по­явившихся недавно правозащитных организациях, образованных сотруд­никами государственных силовых ве­домств или прокуратуры. Примером может служить созданный в 1997 году Самарский региональный общественный правозащитный центр, председа­тель которого В. И. Индиряков явля­ется одновременно ответственным со­трудником областной прокуратуры. Зачем сотрудникам правоохранитель­ных органов, которые и без того об­ладают необходимой властью для за­шиты прав человека, создавать еще и общественные правозащитные орга­низации, остается большим вопро­сом. Одним из ответов на него может быть мнение некоторых самарских правозащитников, считающих, что эта организация создана специально для получения грантов, так как жела­тельные в таких случаях письма под­держки от властных структур будут представлены.

Другим объяснением может быть первая позиция ее Устава: «Координа­ция деятельности правозащитных организаций области». Действительно, сбывается мечта всех чиновников: созданная при областной прокуратуре «правозащитная» организация сможет координировать деятельность всех остальных общественных правозащит­ных организаций. Вот только у этих организаций не спросили, хотят ли они такой координации. Представляется, что самарская инициатива по созданию подобных «правозащитных» организации может быть подхвачена (или уже подхвачена) и в других реги­онах России.

9. Ко второй группе квазиправозащитников относятся люди, использую­щие правозащитную тематику для привлечения внимания прессы и дру­гих средств массовой информации к своей собственной персоне. В Санкт-Петербурге примером могут служить бывший депутат Государственной ду­мы и бывший лидер петербургских жириновцев В. Марычев, а также В. Каграманов, не менее скандальный лидер состоящей из него самого Антибюрократической партии, прославившийся в городе акциями с публичным сжига­нием картонных гробиков известных политиков и т. д. Во время первой по­пытки выборов Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге оба эти персонажа выдвигали свою кандидатуру и активно участвовали в выборах.

10. Наконец, в группу квазиправо­защитников следует включить тех со­трудников вузов или научных инсти­тутов, которые используют правоза­щитную тематику исключительно для получения грантов от различных фон­дов. При этом хорошее образование, умение грамотно писать заявки, а также возможность получать письма под­держки от руководства и различных властных структур часто дают им пре­имущество перед подлинными право­защитниками.[6]

Приведенная классификация, ко­нечно же, не является полной и закон­ченной. Обозначенные группы не мо­гут быть взаимоисключающими, и многие правозащитники иногда отно­сятся к разным группам одновремен­но. Правозащитники-ветераны из пер­вой группы не живут в безвоздушном пространстве, большинство из них участвовали или продолжают участво­вать в политике, другие вернулись из политического «поля» в правозащит­ное и т. д.

Представляется, что попытка та­кой классификации будет полезна для понимания происходящих в правоза­щитном движении процессов.

Правозащитное движение и политика

Рассмотрим проблему подробнее. Прежде всего остановимся на истории взаимоотношений этих понятий в на­шей стране. Как известно, сам термин «правозащитник» возник в русском языке в конце 1965 года, когда во вре­мя судебного процесса над писателями Ю. Даниэлем и А. Синявским состоялась демонстрация протеста на Пуш­кинской площади в Москве. Ее участ­ники развернули плакаты с призывом соблюдать Конституцию, а также обеспечить открытый суд над писате­лями А. Синявским и Ю. Даниэлем. Инициатором демонстрации высту­пил Александр Есенин-Вольпин - математик и поэт, сын Сергея Есенина. Он один из первых стал пропаганди­ровать столь непривычную для созна­ния советского человека мысль, что законы следует понимать в соответст­вии с их смыслом, а не так, как их трактует начальство.[7]

Призыв к соблюдению принятых законов явился сильным ударом по жизненному центру тоталитарной сис­темы власти, основу которой состав­ляли «новояз» и «двоемыслие» по Оруэллу. Появились люди, желающие вос­принимать правовые нормы действи­тельно как полновластный Закон. Си­стема не могла допустить деятельнос­ти правозащитников, ибо само их су­ществование развенчивало мифы и разрушало краеугольные камни ком­мунистической диктатуры. В то же время сплошного железного занавеса уже не существовало, от тоталитариз­ма страна переходила к авторитарно­му режиму, при котором власти уже не пытались контролировать все сторо­ны жизни людей.

Власти были поставлены перед сложным для них выбором - использо­вать репрессии против правозащитни­ков либо приводить в соответствие свои слова и дела, т. е. начать движе­ние к правовому государству. После некоторых колебаний был избран пер­вый путь, страна стала входить в пери­од брежневского застоя. Именно в этот период понятие «правозащит­ник» превратилось в символ сопротив­ления коммунистическому режиму, причем сопротивления не путем наси­лия, а посредством обращения к пра­ву. Когда же в период правления Горбачева власти начали движение к пра­вовому государству, это привело в ко­нечном счете к крушению советского режима, как оказалось, несовместимо­го с идеей правового государства.

Отметим здесь исходную полити­зированность самого понятия «право­защитник», его некоторую двойствен­ность и конспиративность. Действи­тельно, большинство участников пер­вого митинга на Пушкинской площа­ди воспринимали, на мой взгляд, свое требование соблюдения положений сталинской Конституции как удобную форму борьбы с режимом, вовсе не яв­ляясь ее горячими сторонниками. Они вели политическую борьбу и тем са­мым посягали на монополию власти определять правых и виновных, а идея защиты права как такового оказалась для них скорее тактическим приемом.

Впоследствии, однако, развитие идеи самоценности права и в его рам­ках важность соблюдения прав челове­ка привели к появлению убежденных правозащитников, которые были для правящего режима не менее опасны, чем его открытые противники. Идея соблюдения прав человека нашла поддержку на Западе, образовался альянс советских и международных правоза­щитников, итогом стало массирован­ное давление на советское руководст­во, а апогеем - подписание в 1975 году Хельсинкского соглашения (Заключи­тельного акта Совещания по безопас­ности и сотрудничеству в Европе, СБСЕ, переименованного позднее в Организацию - ОБСЕ).

Позже, в период горбачевской пе­рестройки, именно изменение отноше­ния властей к правозащитникам, осво­бождение из лагерей С. А. Ковалева, Л. И. Богораз и их товарищей, возвращение из ссылки академика А. Д. Са­харова убедило многих в реальности изменения политического курса стра­ны. Поэтому участие правозащитни­ков в первых реально выбранных представительных органах власти СССР и России, т. е. их участие в поли­тике, было естественным и логичным шагом. Когда же в начале 90-х годов начали создаваться первые партии де­мократического направления, в числе их лидеров оказались многие правоза­щитники. Таким образом, вся более чем тридцатилетняя история правоза­щитного движения в нашей стране указывает на его тесную связь с поли­тикой.

Рассмотрев исторические аспек­ты взаимоотношений правозащитного движения и политики, попробуем точнее определиться с обсуждаемыми понятиями. Прежде всего уточним, что под российским правозащитным движением мы понимаем всю сово­купность правозащитных организации и отдельных правозащитников нашей страны. Это движение объеди­нено общностью целей, направлений деятельности, а также общими ин­формационными ресурсами (журнал "Правозащитник», «Правозащитная сеть» в Интернете, журнал «Карта» и т. д.). Часть правозащитных организаций входит в различные проекты, например в проект мониторинга соблюдения прав человека в российских регионах, который координирует Московская Хельсинская группа. Наряду с этим «сетевым» сообществом существует и организация «Все­российское общественное движение «За права человека», созданная два года назад по инициативе Льва Пономарева на основе нескольких правозащитных организаций и региональных отделений движения «Демократичес­кая Россия». Говоря о «правозащит­ном движении», мы будем говорить далее именно о движении в первом смысле, т. е. о всей совокупности правозащитников страны.

Обратимся теперь к понятию «правозащитник». Исходя из самого слова, правозащитник - это тот, кто выступает защитником права. Воз­можно и такое определение: правоза­щитник - это тот, кто выступает сто­ронником реализации законов, сово­купность которых и составляет само право. Однако во втором определении уже присутствует определение самого права, понимаемого как совокупность существующих в стране законов. Та­кая трактовка права, принятая в рам­ках позитивистской концепции права, является далеко не единственной. Ей противостоит концепция естественно­го права, куда органическим образом входит понятие прав человека, или ес­тественных прав, принадлежащих че­ловеку изначально, и ни одному зако­нодателю не дано право их нарушить. Эта идея прекрасно сформулирована Т. Джефферсоном в Декларации неза­висимости США: «Мы считаем оче­видным следующие истины: все люди сотворены равными, и все одарены своим Создателем определенными не­отчуждаемыми правами, среди кото­рых право на жизнь, свободу и стрем­ление к счастью. Для обеспечения этих прав учреждены среди людей прави­тельства, заимствующие свою власть из согласия управляемых».

На мой взгляд, российское поня­тие «правозащитник» органически связано именно с естественной, а не с позитивистской концепцией права. Возможно, поэтому осенью 1993 года во время конституционного кризиса в России подавляющее большинство правозащитников не поддержало дей­ствия Председателя Верховного Сове­та РСФСР Руслана Хасбулатова, пра­вомочные с точки зрения тогдашнего законодательства, но игнорировавшие результаты волеизъявления граждан на апрельском референдуме.

Для стран с устоявшимся демо­кратическим режимом невозможно такое острое расхождение легальнос­ти и легитимности, имевшее место в России в 1993 году и возможность ко­торого сохраняется пока и сейчас. Может, поэтому российские правоза­щитники и после 1993 года многое прощали правящей российской влас­ти в обмен на противостояние Б. Ель­цина коммунистическому реваншу и принятие такой Конституции, где очень хорошо были определены пра­ва человека. И лишь необъявленная война в Чечне подорвала кредит до­верия правозащитников.

Итак, из чего же складывается де­ятельность правозащитника?

Прежде всего это защита прав че­ловека в конкретных случаях их нару­шения, т. е. деятельность, близкая к адвокатской, но со своей спецификой. Это выявление и организация проти­водействия типичным случаям нару­шения прав человека, например в мес­тах заключения и в армии. Это правопросветительская и миротворческая деятельность. Наконец, это монито­ринг соблюдения прав в отдельных ре­гионах и в России в целом, а также подготовка соответствующих отчетов и докладов.

В странах со стабильным демо­кратическим режимом этим и ограни­чивается деятельность классических правозащитных организаций. Одна­ко в современной России правоза­щитные организации начали посте­пенно брать на себя функции контро­ля за деятельностью исполнительной власти и ее отдельных ведомств. Так, задачей правозащитной организации «Гражданский контроль» (Санкт-Пе­тербург) является контроль за дея­тельностью силовых структур, орга­низации «Солдатские матери» - кон­троль за соблюдением прав военно­служащих и т. д. В самое последнее время проявились инициативы право­защитных организаций по контролю за бюджетным процессом.

Можно назвать еще одно направ­ление деятельности ряда правозащит­ных организаций - это участие в раз­работке законов и нормативных ак­тов. Данное направление не свойст­венно классическим правозащитным организациям, но в российских условиях, когда нормативная база только создается, а разработка положений, связанных с соблюдением прав челове­ка, является прерогативой узкого кру­га специалистов, уклоняться от учас­тия в нормотворческой деятельности было бы неразумно.

Определим теперь, что мы пони­маем под словом «политика». Сущест­вуют различные ее определения, но мне ближе всего такое: «Политика - это взаимоотношения по поводу влас­ти». Легко при этом увидеть, что это емкое определение охватывает до­вольно широкий круг организаций и процессов, в том числе и всю вышепе­речисленную деятельность правоза­щитных организаций.

В более узком (и более распрост­раненном) смысле под «политикой» понимается совокупность действий и отношений, направленных на получе­ние или удержание власти. В условиях демократической политической систе­мы (а также в процессе перехода к де­мократии) термин «заниматься поли­тикой» означает участвовать в процес­се выборов представительной или ис­полнительной власти в качестве кан­дидатов или членов их команд. Как из­вестно, политическая группа, которая представлена на выборах и которая способна через выборы поставить сво­их кандидатов во власть, называется политической партией.

Попытаемся теперь дать ответ на вопрос: как же соотносятся между со­бой правозащитное движение и поли­тика?

Отметим прежде всего, что под политикой мы будем понимать поли­тику в узком, общеупотребительном смысле слова, т. е. как совокупность действий и отношений, направленных на получение или удержание власти. Именно о таком поле действия поли­тических акторов[8] говорят как о поли­тическом поле. На мой взгляд, это по­ле существенно отлично от поля действия правозащитных организации, и смешивать их - значит наносить урон обоим. Речь идет именно о правоза­щитных организациях, а не об отдель­ных личностях-правозащитниках. Из нашей новейшей истории мы видим, что многие известные правозащитни­ки активно участвуют в создании и де­ятельности политических партий, бал­лотируются и избираются в федераль­ные и региональные парламенты. Это означает, что, участвуя в таких про­цессах, они выходят из своей роли правозащитника и реализуют себя как по­литики. В переходный период от полутоталитарного общества к демократии подобные переходы из роли в роль не только желательны, но и необходи­мы, ибо присутствие в представитель­ных органах власти таких людей вно­сит в их работу определенный нравственный камертон, не говоря уже о той пользе, которую они приносят стране как творцы и разработчики законов. Если бы в Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РФ не ра­ботало столько правозащитников, вряд ли бы мы имели вторую главу на­шей Конституции, соответствующую лучшим мировым стандартам.

При этом надо четко уяснить, что действия в политическом поле, необ­ходимость компромиссов, тактичес­ких ходов, невольное участие во внут­рипартийных процессах и аппаратных интригах влияют и на самих правоза­щитников, которые, возвращаясь на правозащитное поле, используют по­лученные навыки и методы современ­ной политической борьбы. Тем не ме­нее такие издержки все же оправданны. Участие же целых коллективов правозащитников в политическом процессе - это уже иная, менее допус­тимая ситуация. К сожалению, именно она может иметь место, если одни и те же люди представляют региональный Совет «Демократической России» или Совет демократических сил и активно участвуют в политическом процессе в регионе и в то же время являются лиде­рами регионального отделения движе­ния «За права человека».

Здесь необходимо остановиться на одной из причин, стимулирующих активистов непопулярных сегодня в регионах демократических партий и движений создавать на своей базе пра­возащитные организации. Причина тому заключается в надежде получить грант от какого-либо иностранного фонда, работающего в России. Ведь известно, что политическим партиям и движениям оказывать поддержку фон­ды не имеют права, а неполитическим общественным организациям - могут. Этот фактор - расчет на получение гранта от иностранного фонда (за не­имением пока наших, отечественных) вообще требует отдельного анализа. Отметим, что, ведя такую «двойную игру», ее участники наносят ущерб как политическому, так и правозащитно­му сообществу.

Возвращаясь к иностранным фон­дам, подчеркну, что правила работы этих фондов, созданных прежде всего для стран с устойчивым демократичес­ким режимом, предусматривают до­статочно четкое разделение деятельно­сти общественных, правозащитных, благотворительных, экологических и тому подобных организаций, с одной стороны, и политической деятельнос­ти - с другой. Так, согласно законода­тельству США определенные налого­вые льготы представляются только тем общественным организациям, ко­торые не только не участвуют в изби­рательном процессе, но и не пытаются влиять на разработку и принятие но­вых законов. Как уже отмечалось, тре­бовать в условиях современной России от правозащитных организаций пол­ностью отказаться от участия в разра­ботке и лоббировании определенных законов, значило бы пренебречь ре­альными интересами российского общества. Столь строгое разделение, воз­можно, появится и у нас, но не ранее достижения российским обществом стадии зрелой демократии.

Правозащитники и власть

В одной из работ[9], посвященных анализу характера взаимоотношений с властью различных общественных организаций, возможность партнер­ских отношений с властью для право­защитных организаций была оценена как наименее вероятная по сравнению с другими общественными организа­циями. Действительно, главная мис­сия правозащитных организаций - выявление случаев нарушения прав человека, защита этих прав и кон­троль за деятельностью государствен­ных структур - не может вызывать симпатий и желания сотрудничать у большинства чиновников исполни­тельной власти, и пока лишь немногие избранные политики понимают важ­ность для демократического государ­ства подобной правозащитной дея­тельности. Для большинства же чи­новников эти организации - лишь по­меха в их работе. Поэтому партнерст­во, а зачастую и сотрудничество с властью для правозащитных организа­ций весьма проблематично, а иногда и просто нежелательно.

Сегодня, особенно если включать в круг деятельности правозащитников и участие в разработке, и лоббирова­ние законов, нормативных актов, я бы не был столь категоричным. Действи­тельно, процесс подготовки законов подразумевает возможности перегово­ров, сотрудничества и партнерства. По-видимому, здесь возникают опре­деленные противоречия между функ­цией контроля, выявлением наруше­ний прав человека, действиями по их восстановлению в судебном порядке, с одной стороны, и участием в правотворчестве и социоконструировании - с другой. Эти противоречия носят объ­ективный характер, отражая различ­ные социальные роли и функции. Разрешить их в своей деятельности могут лишь очень немногие организации.

В большинстве случаев в правоза­щитном сообществе происходит сти­хийное разделение на две основные группы правозащитных организаций и правозащитников, реализующих первый или второй пути. Очень услов­но по отношению к властям эти груп­пы можно назвать «радикалами» и «конструктивистами». Можно также предположить, что для лидеров второ­го типа организаций характерен опре­деленный опыт участия во власти, как правило, в качестве депутатов первых демократически избранных в 1990 го­ду местных и региональных советов; некоторые из них избирались депута­тами и в дальнейшем. Навык участия в представительной власти, делового общения с руководителями и чиновни­ками исполнительной власти не могли пройти бесследно. В то же время склонность к бескомпромиссности или к сотрудничеству может быть свя­зана просто с психологическими осо­бенностями участников правозащит­ного движения. Необходимо уяснить, что с точки зрения интересов общест­ва одинаково важны как первый, так и второй типы правозащитников и пра­возащитных организаций, и нельзя оп­ределить, кто из них лучше.

К сожалению, гармоничные отно­шения между этими группами право­защитников на региональном уровне складываются далеко не всегда. Да и взаимоотношения между правозащитниками-радикалами тоже не всегда оп­тимальны. Возможно, привычка по­стоянной борьбы переносится и на со­братьев по сообществу. Я надолго за­помнил случай при подготовке конфе­ренции в Санкт-Петербурге, посвя­щенной развитию института Уполно­моченного по правам человека, когда, позвонив одному региональному пра­возащитнику и спросив его, кого еще из его города следует пригласить на конференцию, получил ответ: «Кого еще можно пригласить - сказать не мо­гу, а вот кого ни в коем случае пригла­шать не надо - скажу». И далее после­довали фамилии пяти других правоза­щитников.

Отсутствие единства среди сооб­щества правозащитников часто ис­пользуют в своих целях представители власти. Ярким примером может слу­жить ситуация во время заседания Мурманской областной думы, когда была предпринята попытка преодо­леть вето губернатора, не подписавше­го принятый Думой закон «Об Упол­номоченном по правам человека Мур­манской области». К удивлению сто­ронников закона, предоставили слово двум представителям правозащитного движения, которые призвали депута­тов не голосовать за закон. Одна из выступавших отвергла закон из-за его непроработанности, хотя, на мой взгляд, подлинной причиной служила ее принадлежность к группе правоза­щитников, изначально не участвовав­ших в разработке этого законопроек­та. Аргументация второго выступав­шего, постоянно обличавшего депута­тов Думы за продление срока своих полномочий на два года, сводилась к тому, что нелегитимная из-за такого самопродления Дума не имеет права принимать никаких законов и в особенности законов, связанных с защи­той прав человека. В итоге губерна­торское вето на закон так и не было преодолено[10].

Выше мы обсуждали взаимоотно­шения правозащитников и власти, воз­никающие в связи с деятельностью са­мих правозащитников и их организа­ции. Однако для власти в современной России  характерны и собственные дей­ствия, и меры по защите прав челове­ка, являющиеся отражением процесса демократической реформы. Остано­вимся на этих мерах подробнее и их влиянии на характер обсуждаемых в данном разделе взаимоотношений.

Прежде всего отметим депутат­ские комиссии по правам человека, ко­торые существовали во многих регио­нальных и городских советах народ­ных депутатов, а также в Верховном Совете РФ в 1990-1993 гг. Первой по времени такая комиссия возникла в Ленинградском городском совете, ее возглавил правозащитник Ю. А. Ры­баков. Такие комиссии много сделали для внедрения в общественное созна­ние термина «права человека». Они поставили проблему защиты этих прав самой властью. Помимо того, что ко­миссии, как правило, возглавлялись депутатами-правозащитниками, вокруг них формировался своеобразный экспертный совет из других правоза­щитников и таким образом возникало реальное партнерство с представи­тельной властью во многих регионах России. Однако до сознания чиновни­ков исполнительной власти представ­ление о важности соблюдения прав че­ловека доходило очень медленно.

После принятия в 1993 году Кон­ституции и состоявшихся выборов в представительные органы власти чис­ло постоянных комиссий по правам человека значительно уменьшилось. В некоторых случаях слова «по правам человека» остались в названии комис­сий с союзом «и» (например, в Законо­дательном собрании Хабаровского края), в некоторых - исчезли совсем. На федеральном уровне в это время существовала Комиссия по правам че­ловека при Президенте РФ, возглавля­емая С. А. Ковалевым, на региональ­ном же уровне в 1994-1995 гг. защитой прав человека никто не занимался.

Ситуация начала несколько ме­няться после издания в апреле 1996 го­да Указа Президента РФ, в соответст­вии с которым при администрациях субъектов Российской Федерации ста­ли создаваться Комиссии по правам человека. На этом этапе центр тяжести переместился на исполнительные ор­ганы власти, при том, что инициатива исходила уже не от правозащитников - депутатов, а от самой исполнительной власти. Судьба комиссий оказалась различной в разных регионах. Они об­разовались лишь в двух третях россий­ских регионов, во многих случаях со­здавались кулуарно, далеко не везде в них участвовали известные правоза­щитники. И что самое главное, комис­сии работали на общественных нача­лах, в лучшем случае имелся освобож­денный секретарь комиссии, а также телефон или факс (как исключение, можно привести комиссию по правам человека при губернаторе Саратов­ской области, состоявшую из трех ос­вобожденных специалистов и предсе­дателя - адвоката А.С. Ландо, кото­рый был фактически на положении министра без портфеля в правительст­ве области).

Тем не менее там, где эти комис­сии учреждались, чиновники исполни­тельной власти вынуждены были при­выкать к тому, что защита прав чело­века - дело не только «назойливых правозащитников», но и самой испол­нительной власти. Кроме того, сам процесс заседания комиссий создавал условия для общения входящих в нее правозащитников, представителей правоохранительных структур облас­ти, специалистов-юристов и т.д. В не­которых случаях эти комиссии решали (ставили вопрос перед администраци­ей) и наиболее вопиющие случаи нару­шений прав человека.

Наконец, последний этап обраще­ния российской власти к теме соблю­дения прав человека связан с мерами по развитию института Уполномочен­ного по правам человека как на феде­ральном, так и на региональном уров­нях. Институт Уполномоченного - до­статочно серьезная самостоятельная структура с самостоятельным бюдже­том и с реальными возможностями по правозащите. Не случайно развитие института Уполномоченного по вре­мени совпадает с вступлением нашей страны в Совет Европы, для которого соблюдение прав человека имеет при­оритетное значение. Здесь же следует особо подчеркнуть, что участие право­защитников региона в становлении этого института является одним из важнейших условий эффективности его деятельности.

Рассмотренные в статье аспекты участия правозащитных организации в современном российском политичес­ком процессе, а также формы и преде­лы их сотрудничества с властными структурами, на мой взгляд, достаточ­но убедительно демонстрируют невоз­можность предъявления каких-либо строгих ограничений к деятельности правозащитных НПО. Вместе с тем по мере развития гражданского общества сферы активности правозащитных ор­ганизаций и политических партий все более расходятся, и это также необхо­димо учитывать как при анализе ситу­аций, так и при планировании практи­ческих действий. Кроме того, важно понимать и сложность состава самого правозащитного движения, его посто­янное развитие. Надеюсь, что пред­ставленная статья будет способство­вать такому пониманию и выражаю благодарность всем ее читателям за критику и конкретные предложения.