«Стадия законодательной инициативы»

Основные направления изучения эффективности норм административно-деликтного права

Рогачева (Захарова) О.С.
Электронный ресурс, 2011.
Статья посвящена проблеме эффективности норм административно-деликтного права. Автор пытается предложить направления, по которым можно изучить эффективность административно-правовых санкций за административные правонарушения; правоприменительной деятельности субъектов административной юрисдикции.
Ключевые слова: административно-деликтное право, административная ответственность, административное правонарушение, эффективность норм права.
The basic directions of studying of efficiency of norms administratively-law of torts
O.S. Rogacheva (Zaharova)
The article is devoted a problem of efficiency of norms administrative delict law. The author tries to offer directions on which it is possible to study efficiency of is administrative-legal sanctions for administrative offences; activity of subjects of an administrative jurisdiction.
Key words: administrative delict law, administrative responsibility, administrative offence, efficiency norm of law.
Не вдаваясь в дискуссию о самостоятельности или принадлежности такого правового образования, как административно-деликтное право, определим последнее как совокупность правовых норм, определяющих, какие деяния являются административными правонарушениями, закрепляющих основания и условия административной ответственности, устанавливающих административные наказания, и регулирующих возникающие в связи с совершением правонарушения административно-деликтные процессуальные правоотношения, в том числе и деятельность судей, органов, должностных лиц по возбуждению, расследованию и разрешению дел об административных правонарушениях, исполнению постановлений о наложении административных наказаний.
Эффективность (в широком смысле слова) - мерило общественной практики. Как известно, эффективность права является одним из важнейших объектов изучения социологии права. Это обусловлено тем, что предметом изучения социологии права является взаимодействие общества и права, а эффективность права служит одним из показателей этого взаимодействия. Проблема эффективности права изучается также общей теорией права. Разница в подходах к изучению данного вопроса, безусловно, есть, но незначительная. Основным отличием социологического подхода к эффективности права заключается в том, что основные концепции теории права (в частности, нормативная) исходят из чисто формального подхода к эффективности права, рассматривая ее как соответствие правореализационной деятельности положениям закона и достижение цели закона, без учета истинных интересов и ценностей отдельных граждан, групп и классов, а также общественных затрат, необходимых для достижения этой цели.
Выделим основные направления изучения эффективности норм административно-деликтного права.
1. В изучении эффективности норм административно-деликтного права большую роль играет выявление социальной проблемы. В качестве примера рассмотрим понятие вины юридического лица.
Не потеряло своей актуальности высказывание А.П. Алехина о том, что "проблема административной ответственности организаций не получила приемлемого разрешения ни в теории, ни в законодательстве" <1>.
--------------------------------
<1> Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ. М., 1996. С. 292 - 294.
Активное стремление законодателя наделить юридическое лицо таким исключительно человеческим качеством, как вина, уязвимо с позиций общей теории права. Ведь само понятие "юридическое лицо" - это своеобразный продукт эволюции гражданско-правовых отношений, система юридических и экономических свойств коллективного субъекта права, абстракция, разработанная для оптимизации отношений гражданского оборота. Так, по мнению Е.В. Богданова, "юридическое лицо - лишь инструмент прикрытия интересов людей, и прежде всего ответственности тех, кто оперирует данным инструментом в условиях гражданского оборота. Это оказалось весьма удобно и привлекательно для общества и государства, и потому вряд ли в ближайшее время от этого инструмента откажутся" <2>.
--------------------------------
<2> Богданов Е.В. Антропоморфизм как одно из направлений российской цивилистики // Государство и право. 2004. N 4. С. 26.
Итак, если принять во внимание признаки вины как чисто теоретической категории, то невольно приходится предполагать психическое (т.е. интеллектуальное, волевое, эмоциональное) отношение предприятий (организаций) к процессу и результатам своего функционирования. "Однако юридическое лицо, - отмечает Е.В. Богданов, - не человек. И потому в отношении его не следует говорить о мотивах и мотивации, воле и вине, целях деятельности и проч. Ничего этого у юридического лица нет и быть не может. Все иные утверждения на этот счет есть антропоморфизм. На людей могут быть похожи только люди, но не правовые конструкции. Надо ли и далее исповедовать мировоззрение, которое не является научным? Не подошло ли время иной парадигмы?" <3>.
--------------------------------
<3> Богданов Е.В. Антропоморфизм как одно из направлений российской цивилистики. С. 25.
Нельзя согласиться с определением понятия вины юридического лица как неприложения юридическим лицом допускаемых и требуемых законодательством усилий для выполнения возложенных на него обязанностей, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность юридических лиц, а также неиспользования предоставленных прав и возможностей для устранения причин административного правонарушения (именно эта трактовка положена в основу ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ) <4>. Думается, данная трактовка вины юридического лица также не вносит ясности в исследование ее правовой природы и не содержит сущностных критериев, по которым можно было бы различать вину юридического и физического лица. Слабость позиции заключается в том, что в качестве признака вины указывается бездействие, что позволяет сделать вывод о том, что авторы анализируемой формулировки ратуют за безвиновную ответственность юридического лица. Это противоречит общим началам, когда наличие вины признано необходимым элементом основания административной ответственности <5>.
--------------------------------
<4> См.: Путинский Б.И. Применение принципа вины при регулировании хозяйственной деятельности // Сов. государство и право. 1979. N 10. С. 63 - 70.
<5> Калинина Л.А. Роль административной науки в совершенствовании законодательства об административном правонарушении // Административная ответственность: вопросы теории и практики. М., 2005. С. 52.
В.Д. Сорокин отмечал отсутствие смысла формулировки ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ, устанавливающей вину юридического лица. Он анализирует сложности понимания объективного вменения и вины юридического лица. В итоге отмечает несостоятельность указанной нормы КоАП РФ, так как "одна и та же статья или часть статьи закона способна порождать варианты толкования, принципиально несовместимые между собой и со здравым смыслом" <6>. Одним из выводов В.Д. Сорокина стало его предостережение о том, что "административная ответственность из классического института превращается в некую гибридную субстанцию" <7>. Приведенное мнение о социальной проблеме есть результат действия юридической науки.
--------------------------------
<6> Сорокин В.Д. Парадоксы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Правоведение. 2004. N 3. С. 17.
<7> Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 28.
Данные о существовании социальной проблемы можно почерпнуть также из иных источников: государственные документы, в которых ставятся задачи общественного развития; статистическая отчетность.
К сожалению, в нашей правовой системе отсутствует документ, определяющий основные положения административно-деликтной политики. В литературе административно-деликтная политика определяется как "часть общегосударственной политики, представляющей собой деятельность государства и общества по выработке и осуществлению мер, направленных на борьбу с административными правонарушениями и их предупреждение" <8>. Административно-деликтная политика формируется сегодня под безусловным влиянием проводимой административной реформы, серьезно влияющей на состояние административной деликтности и осуществление мер по предупреждению административных правонарушений, способствующей существенному развитию всего "комплекса административно-деликтологических наук - науки административно-деликтного права, административной политики и административной деликтологии", в качестве основных направлений которой выделяются: социально и научно обоснованная деликтолизация деяний, разработка системы действенных, справедливых и целесообразных административных наказаний; быстрое выявление и полное раскрытие административных правонарушений, правильная квалификация деяний и назначение наказания виновным; своевременное исполнение административных наказаний; предупреждение административных правонарушений. Для того чтобы понять природу той или иной группы административных правонарушений, необходимо не только исследовать эффективность административно-деликтного законодательства, социальные стороны причинности административной деликтности (например, демографические, природные и иные особенности исследуемой территории или выявление закономерностей и форм социального воздействия на причины и условия административной деликтности), но и повседневную, оперативную управленческую деятельность органов государственной власти, негосударственных и иных общественных организаций, функционирование которых прямо или косвенно связано с профилактикой и борьбой с административной деликтностью. Цель таких исследований - создание эффективных межведомственных, межрегиональных и других программ борьбы с этим социально-правовым явлением <9>.
--------------------------------
<8> Константинов П.Ю. Административно-деликтная политика как одно из направлений административной реформы в Российской Федерации / П.Ю. Константинов, А.К. Соловьева, А.П. Стуканов // Правоведение. 2007. N 1. С. 5.
<9> Дерюга А.Н. О соотношении административной деликтологии и административно-деликтного права. С. 359.
В определении эффективности административно-деликтной деятельности субъектов административной юрисдикции существенную роль играет статистическая отчетность, в которой отражаются основные положения, связанные с производством по делам об административных правонарушениях. Например, необходимо сформулировать основные положения методологии анализа данных судебной статистики, используемые при подготовке статистических обзоров о деятельности судов. Статистический анализ позволяет осуществлять оценку динамики и структуры правовых явлений, которые находят отражение в судебном производстве. Анализ показателей может проводиться в зависимости от его целей, как на федеральном, так и на региональных уровнях (по федеральным округам или субъектам Российской Федерации) <10>. Сложилась многолетняя практика, что такие показатели, как служебная нагрузка, качество рассмотрения дел и материалов или "стабильность" судебных постановлений, сроки рассмотрения, стали основными критериями оценки работы суда и конкретного судьи.
--------------------------------
<10> См.: Андрюшечкина И.Н. Анализ основных показателей деятельности судов общей юрисдикции // Рос. юстиция. 2007. N 3. С. 65 - 71.
Значительные возможности в исследовании эффективности административных санкций имеет метод массового статистического наблюдения. На базе имеющегося статистического материала об административных правонарушениях и применяемых за их совершение санкций можно определять существующую тенденцию развития данного явления в целом по территории Российской Федерации и ее субъектам, его связи с практикой органов административной юрисдикции, влияние этой деятельности на состояние и динамику правонарушений. Эти данные позволяют также выявить зависимость состояния и динамики преступности от практики применения административных наказаний.
Административно-деликтологические исследования - федеральные и в субъектах РФ - должны быть основаны на научных данных, в том числе статистических, что невозможно без введения на всей территории страны единой системы статистического учета административных правонарушений, предусмотренных КоАП и законами субъектов РФ. Статистический учет правонарушений должен осуществляться системно по различным критериям: территориальному признаку (география правонарушений), объектам, обстановке совершения правонарушений, категориям правонарушителей и др.
2. Необходимо выяснить степень эффективности административно-деликтных правовых норм, призванных участвовать в решении выявленной проблемы. Эффективность правовой нормы предполагает выявление ее цели и степени ее достижения, т.е. соотнесение результатов действия нормы с намеченной целью. Большое значение на данном этапе придается телеологическому анализу нормы <11>, в ходе которого выясняется воля законодателя, уточняются все социальные цели <12>.
--------------------------------
<11> От телеологического анализа нормы необходимо отличать телеологическое толкование, которое заключается в раскрытии содержания закона, базирующемся на уяснении его целей.
<12> См.: Эффективность правовых норм / В.Н. Кудрявцев, В.П. Никитинский, И.С. Самощенко, В.В. Глазырин. М., 1980. С. 153.
3. Понятия и категории эффективности для наполнения их реальным содержанием должны быть переведены в форму, доступную для эмпирических наблюдений, в том числе и для количественных расчетов. В социологической литературе отмечается, что перевод используемых теоретических понятий в форму, позволяющую их наблюдать, - важнейшее и первоначальное звено в конкретных социальных исследованиях.
Для изучения эффективности административных наказаний важны эмпирические социологические данные. С целью получения таких данных обычно проводятся конкретно-социологические исследования, в частности обследование нарушителей, подвергнутых административным наказаниям за проступки, совершенные в той или иной сфере.
Непосредственная связь теории и эмпирического исследования осуществляется, прежде всего, через разработку гипотез. Поэтому большое значение приобретает выработка соответствующих гипотез о результатах действия административных наказаний, о факторах, влияющих на эти результаты, что является теоретической основой для исследования эффективности правовых средств. Без уяснения понятия эффективности исследуемых санкций и определения показателей, с помощью которых производится измерение их результативности, невозможно эмпирическое изучение действенности административных наказаний.
Для получения количественных значений эффективности вводятся так называемые показатели эффективности (числовые выражения того признака, по которому можно судить о результатах функционирования изучаемой системы) и коэффициенты эффективности (числовые выражения, выражающие степень достижения цели в относительных величинах). Например, цель производства по делам об административных правонарушениях - законное и обоснованное постановление о назначении административного наказания. В этом случае показатель эффективности - количество постановлений о назначении административного наказания. Коэффициент эффективности - выраженное в процентах соотношение количества законных постановлений о назначении административного наказания с общим количеством постановлений.
4. Следующий аспект - это вычленение роли правового фактора. В этом может помочь метод экспертных оценок, который был использован, в частности, в исследовании "Эффективность юридической ответственности за незаконную охоту", осуществленном во ВНИИСЗ. Обширной группе экспертов, в которую входили охотники, охотинспекторы, а также нарушители правил охоты (браконьеры), было предложено назвать общее число известных им охотников и затем подразделить их на три группы: охотников, которые не нарушают правил охоты в силу внутренней убежденности; охотников, не нарушающих эти правила вследствие установленной ответственности; охотников, нарушающих правила охоты. В результате показатель общепревентивного воздействия ответственности за незаконную охоту (отношение числа лиц, воздерживающихся от совершения браконьерских действий вследствие установленной за их совершение ответственности, к общему числу лиц, склонных к совершению таких действий) оказался равным 71,6%. Иначе говоря, из каждых трех охотников, склонных к нарушениям правил охоты, двое не совершают их вследствие установленной ответственности <13>.
--------------------------------
<13> См.: Шлыков С.А., Иванова А.Т., Величко А.Н., Галкин Е.Б. Эффективность юридической ответственности за незаконную охоту (Научный отчет, ВНИИСЗ). М., 1975.
Констатация факта недостаточной эффективности нормы дает основание для перехода к следующему этапу исследования - выяснению причин подобного положения и определению путей их устранения. На методическом уровне ответ на данный программный вопрос требует:
- выдвижения гипотез о недостаточной эффективности правовых норм;
- проверки указанных гипотез - разработки способов и приемов сбора, обработки и анализа социально-правовой информации;
- формулирования выводов и рекомендаций, вытекающих из результатов проверки гипотез;
- обсуждения проблем правового эксперимента как особого метода поиска оптимальных правовых решений <14>.
--------------------------------
<14> См.: Эффективность правовых норм. С. 193.
Например, исследование эффективности административных санкций предполагает наблюдение за изменениями в поведении лиц, к которым эти санкции применяются. Тем самым проверяется гипотеза о том, что применение административных санкций к таким лицам должно сопровождаться превращением их социально негативного, отклоняющегося, поведения в правомерное.
5. С вопросами эффективности норм административно-деликтного права тесно связана проблема технологичности законодательства, под которой понимается свойство закона, выражающееся в нормативном закреплении способов (процессов) реализации его положений. Анализ практики показывает, что направленные на достижение определенной цели правовые нормы, в которых существует потребность, как правило, не применяются (или применяются недостаточно эффективно), если не предусмотрен механизм их реализации, правовые средства достижения поставленной цели.
Развитие теории административно-деликтного права и совершенствование законодательства об административной ответственности обусловливает юридический аспект исследования проблем административной деликтности в Российской Федерации <15>. Эффективность мер административно-правового воздействия, применяемых органами административной юрисдикции, чрезвычайно важна для административной деликтологии. Данные правоприменительной деятельности субъектов административной юрисдикции способствуют изучению состояния, динамики, структуры административной деликтности.
--------------------------------
<15> См.: Гензюк Э.Е. Административная деликтология. Ростов н/Д, 2000. С. 25.
Специфика управления административной деликтности такова, что от степени ее эффективности зависят благосостояние, безопасность, спокойствие людей, т.е. то, что часто называют здоровьем нации. Деятельность системы исполнительной власти у всех на виду, особенно сейчас, когда СМИ федерального и регионального уровней регулярно информируют миллионные массы о ее работе.
Вместе с тем оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти в целом, применительно к проблематике административных правонарушений в частности, остается одним из самых трудных и нерешенных вопросов. Как справедливо подчеркивается, "широко используемая трактовка эффективности как соотношения затрат и результатов при оценке эффективности управления имеет тот недостаток, что не решены методологические проблемы количественного измерения результатов и затрат управленческой деятельности, возникает множественность подходов к такой оценке" <16>. В этой проблеме теория настолько переплетается с практикой, что порой трудно различить, где кончается одно и начинается другое. Это одна из тех проблем, актуальность которых - это не переменная, а постоянная величина.
--------------------------------
<16> См.: Эффективность труда руководителя. М., 1988. С. 203.
Выводы административной деликтологии служат средством оптимизации нормативно-правовых и организационно-функциональных основ эффективности в борьбе с административными правонарушениями. Оценка эффективности норм административно-деликтного права важна для процесса административно-деликтного законотворчества.
При анализе эффективности воздействия норм административно-деликтного права принципиальную значимость имеет выявление критериев, позволяющих обосновать и раскрыть реальную степень эффективности и ее качественные показатели на разных стадиях юридического процесса, т.е. как на стадии правотворческого процесса (законодательная деятельность Федерации и ее субъектов в области установления административной ответственности - административно-деликтное законотворчество <17>), так и на стадии правоприменительного (административно-юрисдикционный (деликтный) процесс).
--------------------------------
<17> См.: Игнатенко В.В. Административно-деликтное законотворчество: понятие и функции // Административное право на рубеже веков: Межвузовский сборник науч. трудов. Екатеринбург, 2003. С. 196 - 209.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_9134.html