«Вымогательство как разновидность корыстного посягательства на собственность»

Особенности оспаривания в суде актов бюджетного законодательства, принятых на определенный срок

Камынин И.Д.
Цивилист, 2009.
Анализ имеющейся судебной статистики позволяет сделать вывод о том, что органами прокуратуры предпринимаются активные усилия по реализации своих полномочий по оспариванию нормативных правовых актов, противоречащих федеральному закону и нарушающих права и свободы граждан.
Участие прокурора в рассмотрении дел судом первой инстанции, по которым прокурор вступил в процесс для дачи заключения, характеризуется следующими показателями.
В 2005 г. всеми судами общей юрисдикции рассмотрено 2466 дел с участием прокурора, в 2006 г. - 2370 дел. Из названного количества принято решений в соответствии с заключением прокурора в 2005 г. - по 2192 делам, что составляет 88,9%, в 2006 г. - по 2159 делам, что составляет 91,1%.
Применительно к отдельным субъектам эти цифры выглядят следующим образом. Судами Республики Башкортостан в 2006 г. рассмотрено 105 дел названной категории с участием прокурора, в предыдущем 2005 г. было рассмотрено 101 дело. Из указанного количества принято решений в соответствии с заключением прокурора в 2006 г. - по 102 делам, что составляет 97,1%, в 2005 г. - по 96 делам, что составляет 95%.
Судами Пермского края в 2006 г. рассмотрено 115 дел, в 2005 г. - 122 дела. Из них принято решений в соответствии с заключением прокурора в 2006 г. - по 105 делам, что составляет 91,3%, в 2005 г. - по 100 делам, что составляет 82%.
Судами Приморского края в 2005 г. рассмотрено 69 дел, в 2006 г. - 71 дело. Принято решений в соответствии с заключением прокурора в 2005 г. - по 64 делам, что составляет 92,8%, в 2006 - по 65 делам, что составляет 91,5%.
В целом по Российской Федерации в 2006 г. прокурорами подготовлено 177 кассационных представлений по данной категории гражданских дел.
Также прокуроры за отчетный период часто обращались в суды с заявлениями о признании правовых актов незаконными.
Так, только прокуратурой Республики Башкортостан в 2006 г. подано 1206 таких заявлений, из них рассмотрено судом 1084. Количество удовлетворенных заявлений составляет 54%. Прокуратурой Иркутской области направлено в суд 345 заявлений о признании нормативных правовых актов недействительными, из них рассмотрено судом 238. Коэффициент удовлетворенных заявлений составляет 64,7%. Прокуратурой Самарской области направлено в суд 284 заявлений, из них рассмотрено судом - 140. Коэффициент удовлетворенных заявлений составляет 67,9%.
Одним из первых официальных источников, где раскрыто понятие нормативного правового акта, является Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации". Согласно п. 12 указанного Постановления под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Как свидетельствует анализ судебной практики по рассмотрению дел отмеченной категории, в предмет исследования, как правило, включались обстоятельства, характеризующие действие оспариваемого акта по времени, и лишь затем рассматривался вопрос о целесообразности рассмотрения заявления по существу. Если на основании имеющихся сведений суды устанавливали, что нормативный правовой акт, который оспаривался в судебном порядке, утратил силу, они прекращали производство по делу на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 и ст. 220 ГПК РФ. При этом суды исходили из того, что по смыслу ст. 253 ГПК РФ предметом судебного обжалования могут выступать лишь такие нормативные правовые акты, которые на время рассмотрения заявленных требований по существу являются действующими и влекущими нарушение прав и свобод граждан. Правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения прав и обязанностей не являются и каких-либо нарушений охраняемых законом прав, свобод физических и юридических лиц повлечь не могут.
Однако положение дел изменилось после принятия Определения Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. Его принятию предшествовали судебные постановления судов общей юрисдикции, которые рассматривали заявления граждан Вихровой Л.А., Каревой Е.И., Масловой В.Н., а также прокурора Санкт-Петербурга об оспаривании отдельных положений распоряжения мэра города от 29 ноября 1993 г. N 958-р "О порядке передачи гражданам в собственность или пожизненное наследуемое владение ранее предоставленных земельных участков". Определением городского суда от 14 марта 2003 г. производство по делу было прекращено со ссылкой на п. 1 ч. 1 ст. 134 и ст. 220 ГПК РФ в связи с тем, что после обращения заинтересованных лиц в суд оспариваемый акт признан утратившим силу распоряжением губернатора от 31 декабря 2002 г. N 2732-ра "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти и организаций при оформлении документов по передаче в собственность граждан земельных участков, находящихся в их пользовании".
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оставила Определение городского суда без изменения, а судья Верховного Суда РФ отказал в истребовании дела в порядке надзора.
В названном Определении Конституционный Суд РФ признал неконституционной сложившуюся практику применения статей гражданского процессуального законодательства в части прекращения производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов. В нем также отмечено, что положения п. 1 ч. 1 ст. 134 и ст. 220 во взаимосвязи со ст. 253 ГПК РФ по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего гражданского процессуального регулирования предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшим данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами.
В этой связи необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства, послужившие основанием для выработки подобной позиции Конституционного Суда РФ. Во-первых, по времени утрата нормативного правового акта своей силы должна произойти после подачи лицом соответствующего заявления в суд. Во-вторых, утрата силы нормативного правового акта происходит на основании решения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего этот акт. И наконец, в-третьих, в процессе судебного разбирательства должно быть точно установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права и свободы заявителя, гарантированные Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами.
Приведенная аргументация в общих чертах нашла свое отражение также в Определении Конституционного Суда РФ от 12 июля 2006 г. Однако в названном Определении Конституционный Суд РФ пошел дальше, распространив свое толкование норм гражданско-процессуального законодательства также на случаи утраты силы правового акта, ввиду окончания срока, на который он был принят (ранее мы говорили об отмене нормативного акта самим органом либо должностным лицом).
Несмотря на то, что Конституционный Суд РФ рассматривал заявления о проверке конституционности норм АПК РФ, сделанные им выводы непосредственно касаются аналогичных норм ГПК РФ.
Исходя из места Конституционного Суда РФ в системе органов государственной власти сформулированные им позиции, безусловно, имеют универсальный характер, общеобязательны и исключают любое иное их истолкование в правоприменительной практике. Органы прокуратуры при подготовке соответствующих заявлений в суды обязаны учитывать названные решения.
Вместе с тем анализ судебной практики по делам об оспаривании нормативных правовых актов свидетельствует об отсутствии единого понимания в этом вопросе. Такая непоследовательность вызвана целым рядом причин. Попробуем разобраться в них на примере рассмотрения судами заявлений прокурора об оспаривании отдельных нормативных актов. В частности, особый интерес могут представлять нормативные правовые акты, содержащие нормы бюджетного законодательства.
В марте 2005 г. Читинской областной Думой принят Закон "О внесении изменений в Закон Читинской области "Об областном бюджете на 2004 г.". Пунктом 4 ст. 1 указанного Закона Закон Читинской области "Об областном бюджете на 2004 г." дополнен ст. 18.1 следующего содержания: "Уменьшить задолженность ОАО "Рудник Ключи" по процентам на сумму более 10 млн. рублей, начисленным за пользование бюджетной ссудой и товарным кредитом, полученными из областного бюджета в 1999 - 2000 годах".
В мае 2005 г. прокурор Читинской области обратился в Читинский областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Читинской области "О внесении изменений в Закон Читинской области "Об областном бюджете на 2004 г." в части включения в него ст. 18.1.
В обоснование заявленного требования прокурор указал, что оспариваемая норма принята Читинской областной Думой с превышением полномочий, поскольку законодательный орган решил вопрос, относящийся к исполнению доходной части бюджета, т.е. к компетенции администрации области. Кроме того, по мнению прокурора, оспариваемая норма противоречит бюджетному законодательству, так как нормами Бюджетного кодекса РФ не предусмотрена возможность уменьшения задолженности по процентам, начисленным за пользование бюджетными ссудой и кредитом, полученными из бюджета субъекта РФ юридическими лицами, не являющимися государственными и муниципальными предприятиями.
Решением Читинского областного суда заявление прокурора удовлетворено в полном объеме. Администрация Читинской области обратилась с кассационной жалобой в Верховный Суд РФ, указав, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права, выводы суда не соответствуют установленным обстоятельствам дела.
Судебная коллегия Верховного Суда РФ, рассмотрев кассационную жалобу администрации Читинской области, оставила решение суда первой инстанции без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения. Заслуживают внимания некоторые принципиальные выводы Верховного Суда РФ, имеющие значение для рассмотрения гражданских споров, связанных с выделением бюджетных средств.
В своем Определении суд отметил, что вопрос об уменьшении задолженности по процентам регулируется именно бюджетным законодательством, а не гражданским, как на этом настаивали представители администрации Читинской области. Это вытекает из требований ст. 8 Федерального закона "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации", согласно которой к отношениям, возникшим из договоров, одной из сторон которых является орган государственной власти и управления или орган местного самоуправления, в том числе из договоров (контрактов), заключенных на поставку продукции, выполнение работ и оказание услуг, а также к отношениям по предоставлению бюджетных ссуд, кредитов и бюджетных инвестиций, которые возникли и не прекратились до 1 января 2000 г., применяются нормы Бюджетного кодекса РФ.
Напомню, что между администрацией Читинской области и ОАО "Рудник Ключи" в период с 1999 по 2000 гг. были заключены договор товарного кредита и соглашение о предоставлении бюджетной ссуды. Позже оспариваемой нормой принятого Закона невыплаченные проценты по товарному кредиту и бюджетной ссуде на сумму более 10 млн. рублей были уменьшены. Таким образом, суд правильно определил нормы закона, регулирующие спорные правоотношения.
Кроме того, Верховный Суд РФ в своем Определении указал на неправомерность включения в Закон Читинской области "Об областном бюджете Читинской области на 2004 г." изменений по окончании финансового года, на который он был принят. В силу ст. 5 Бюджетного кодекса РФ акты бюджетного законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом РФ или федеральным законом. В соответствии со ст. ст. 12, 65 и 242 Бюджетного кодекса РФ образование и расходование бюджета формируется в расчете на финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря, в пределах и по итогам которого реализуются предоставленные законодательством полномочия.
Закон Читинской области "Об областном бюджете Читинской области на 2004 г." принят на финансовый год с 1 января по 31 декабря 2004 г. Закон Читинской области, вносящий изменения в ранее принятый закон, принят по истечении финансового года и по существу вносит изменения в прекративший свое действие закон. Таким образом, в нарушение норм Бюджетного кодекса РФ новому закону придана обратная сила и его действие распространено на отношения, возникшие до введения его в действие.
При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о противоречии ст. 18.1 оспариваемого Закона Бюджетному кодексу РФ является обоснованным.
Еще один важный аргумент в пользу решения о противоречии оспариваемой нормы бюджетному законодательству. Ни Бюджетный кодекс РФ, ни законы Читинской области не наделяют органы государственной власти правом уменьшить или освободить от уплаты сумм бюджетных средств, выданных на возвратной основе, а также процентов и пени за несвоевременный возврат этих средств. Напротив, в силу п. 2 ст. 284.1 Бюджетного кодекса РФ руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ, и их заместители в соответствии со своей компетенцией имеют право списывать в бесспорном порядке суммы недостающих и невозвращенных бюджетных средств.
Практика деятельности арбитражного суда по этому вопросу имеет некоторые отличия. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ полагает, что к спорным отношениям по выдаче бюджетного кредита применимы в первую очередь нормы гражданского законодательства.
Так, после рассмотрения заявления открытого акционерного общества "Энергия" о пересмотре в порядке надзора решения суда первой инстанции, Постановления суда апелляционной инстанции Арбитражного суда Красноярского края и Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ обратил внимание на необходимость учета следующих положений законодательства. Согласно ст. 2 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство регулирует договорные отношения, в которых может участвовать Российская Федерация, и не применяется к отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении, если иное не предусмотрено законодательством.
В соответствии с п. 1 ст. 76 Бюджетного кодекса РФ бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным унитарным предприятием, на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ с учетом положений данного Кодекса и иных нормативных правовых актов.
В силу этих правовых норм, делает вывод Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, спорные правоотношения, возникшие в связи с предоставлением обществу "Энергия" Министерством финансов РФ средств федерального бюджета на основании соглашения о предоставлении кредита, имеют гражданско-правовой характер. И таким образом, вывод нижестоящих инстанций об исключительно властно-имущественном и публичном характере возникших отношений и о неприменимости к ним положений гражданского законодательства является неправомерным.
Налицо два противоположных взгляда на характер спорных отношений. Суды общей юрисдикции придерживаются точки зрения о том, что при регулировании отношений, возникших в бюджетной сфере, приоритет получают именно нормы бюджетного законодательства. Арбитражные суды считают иначе - эти отношения имеют прежде всего гражданско-правовой характер.
Различное толкование норм права влияет на окончательный вердикт суда применительно к правовым последствиям при нарушении норм договора. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, так же как и Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, допускает применение к спорным правоотношениям ст. 284 Бюджетного кодекса РФ. Указанная норма наделяет руководителей федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов в области применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства правом на бесспорное взыскание сумм бюджетных средств, выданных на возвратной основе. Однако указанное обстоятельство, по мнению арбитражного суда, не исключает возможность для общества заявить в деле об оспаривании такого постановления о пропуске срока исковой давности, установленного Гражданским кодексом РФ. Суды общей юрисдикции, как правило, данному обстоятельству не придают значения.
К сожалению, приходится констатировать, что при рассмотрении и разрешении судебных споров по оспариванию правовых актов суды общей юрисдикции также не приходят к единому пониманию. Яркий пример этому - рассмотрение судами заявления прокурора Сахалинской области об оспаривании нормативного правового акта.
В апреле 2006 г. прокурор Сахалинской области обратился в Сахалинский областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня принятия п. 8 ст. 1 Закона Сахалинской области от 14 декабря 2005 г. "О внесении изменений в Закон Сахалинской области "Об областном бюджете Сахалинской области на 2005 год" в части включения в него нормы, содержащей положение о списании задолженности ОАО "Сахалинэнерго" по уплате процентов за пользование средствами федерального бюджета.
Из материалов дела следует, что в 1994 - 1995 гг. ОАО "Сахалинэнерго" из регионального фонда государственной финансовой поддержки досрочного завоза продукции в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов был получен бюджетный кредит на сумму более 31 млн. рублей. Хотя указанный бюджетный кредит получен ОАО "Сахалинэнерго" на условиях возмездности и возвратности, он в установленные сроки возвращен не был.
Напротив, на основании принятого Закона Сахалинской области задолженность ОАО "Сахалинэнерго" по уплате процентов за пользование бюджетным кредитом списана.
В своем обращении в суд прокурор Сахалинской области указал, что списание процентов за пользование средствами регионального фонда не может быть произведено на основании закона субъекта Российской Федерации. Более того, принятый Закон нарушает права субъекта Российской Федерации на пополнение бюджетных средств и выполнение за счет них различных социальных программ.
Определением судьи Сахалинского областного суда от 06.05.2006 производство по делу прекращено.
Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 июля 2006 г. это Определение оставлено без изменения.
По мнению суда, оспариваемый Закон Сахалинской области принят в период действия основного закона об областном бюджете и, следовательно, является его составной частью. Требования федерального закона, предъявляемые к сроку действия закона о бюджете, в полной мере относятся и к законам о внесении в него изменений и дополнений.
Прекращая производство по делу на основании абз. 1 ст. 220 ГПК РФ, суд исходил из того, что оспариваемый Областной закон на момент обращения прокурора в суд прекратил свое действие в связи с завершением финансового года и исполнением бюджета области в указанном периоде. По этой причине он не может быть предметом судебного рассмотрения в порядке нормоконтроля.
По другому делу Верховный Суд РФ пришел к совершенно противоположному выводу. Так, в июле 2005 г. Хабаровский краевой суд своим решением удовлетворил заявление прокурора Хабаровского края о признании недействующим Закона Хабаровского края от 29 марта 2005 г. N 265 "О внесении изменений в Закон Хабаровского края "О бюджетной системе Хабаровского края на 2004 г.".
В обоснование заявленного требования прокурор ссылался на то, что в силу п. 2 ст. 5, ст. 12 Бюджетного кодекса РФ решение о бюджете принимается и бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. Закон Хабаровского края от 29 декабря 2003 г. N 155 "О бюджетной системе Хабаровского края на 2004 год" утратил силу 31 декабря 2004 г. Закон края "О внесении изменений в Закон Хабаровского края "О бюджетной системе Хабаровского края на 2004 г." согласно ст. 2 вступил в силу со дня его официального опубликования (12 мая 2005 г.), т.е. по истечении 2004 г. Таким образом, он не может вносить изменения в утративший силу Закон Хабаровского края, иметь обратную силу и применяться к отношениям истекшего финансового года.
Судебная коллегия Верховного Суда РФ отклонила кассационную жалобу Законодательной Думы Хабаровского края, указав в своем Определении, что в силу приоритета норм Бюджетного кодекса РФ по отношению к правовым актам бюджетного законодательства РФ, закрепленного в ст. 2 Бюджетного кодекса РФ, оспариваемый Закон Хабаровского края не может вносить изменения в прекративший свое действие Закон Хабаровского края, иметь обратную силу и применяться к отношениям истекшего финансового года. При таких обстоятельствах оспариваемый Закон Хабаровского края противоречит статье 5 Бюджетного кодекса РФ и подлежит признанию недействующим со дня вступления в законную силу решения суда.
Кроме того, Верховный Суд РФ отметил, что оспариваемый нормативный акт принят в 2005 г., т.е. является действующим, в связи с чем может быть предметом нормоконтроля и, следовательно, оснований для прекращения производства по делу у суда не имелось.
Обратите внимание, что в данном Постановлении Верховного Суда РФ говорится о нормативном акте, законность которого рассматривается самостоятельно, а не в общем контексте с ранее принятым законом.
Аналогичное по смыслу Определение принято Судебной коллегией Верховного Суда РФ по делу по заявлению прокурора Республики Хакасия о признании противоречащим и недействующим Закона Республики Хакасия от 28 июня 2006 г. "О внесении изменения в статью 42 Закона Республики Хакасия "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2005 год".
Верховный Суд РФ подчеркнул, что оспариваемый Закон вносит изменения в ст. 42 Закона Республики Хакасия от 25 ноября 2004 г. "О республиканском бюджете на 2005 год", т.е. по истечении финансового года, завершенного 31 декабря 2005 г., а также после исполнения бюджета, завершенного 31 декабря 2005 г. Из этого следует, что законодатель не вправе был вносить какие-либо изменения в этот Закон.
Таким образом, вывод суда о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими оспариваемых положений является правильным, а решение об удовлетворении заявления прокурора - законным и обоснованным.
Такие взаимоисключающие постановления судов заставляют задуматься над некоторыми принципиальными вопросами.
1. Вправе ли законодательный орган субъекта Российской Федерации с учетом требований ст. 284.1 Бюджетного кодекса РФ принимать закон, на основании которого сумма задолженности по бюджетному кредиту снижается либо списывается? Применимо ли это требование к сумме начисленных процентов или пени за несвоевременный возврат бюджетных средств?
2. Можно ли говорить о противоречии оспариваемого правового акта положениям бюджетного законодательства, формулирующим принцип возмездности пользования бюджетными средствами (ст. ст. 6, 78 Бюджетного кодекса РФ)?
3. Каким законодательством регулируется вопрос об уменьшении задолженности по процентам за пользование бюджетным кредитом (гражданским либо бюджетным)? В какой мере к этим отношениям применима ст. 8 Федерального закона "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации", устанавливающая приоритет именно бюджетного законодательства?
4. Имеют ли акты бюджетного законодательства обратную силу или могут ли они применяться к отношениям, возникшим до введения их в действие с учетом требований статьи 5 Бюджетного кодекса РФ?
Касаясь компетенции органов государственной власти субъектов РФ по принятию актов бюджетного законодательства, следует иметь в виду следующее. В силу ст. 73 Конституции РФ субъекты Российской Федерации вправе иметь бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, определять направления расходования и использования средств бюджета.
Такое право закреплено и в ст. ст. 8, 15, 28 Бюджетного кодекса РФ и ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Вместе с тем органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны осуществлять предоставленные им бюджетные полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Анализ положений ст. 11, п. 7 ст. 76, ч. 1 ст. 153, ст. 154 Бюджетного кодекса РФ свидетельствует о том, что органы исполнительной власти субъекта РФ не вправе вмешиваться в вопросы, относящиеся к компетенции законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ, связанные с принятием закона о бюджете.
По вопросу о природе спорных отношений, связанных с принятием и исполнением норм бюджетного законодательства, полагаю, что они должны регулироваться Бюджетным кодексом РФ. Это вытекает из ст. 8 Федерального закона "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации".
По моему мнению, и в этой части поддерживаю аргументацию некоторых судов, занимающих сходную позицию, недопустимо вносить изменения и дополнения в акты бюджетного законодательства за пределами финансового года, на который они были приняты. Указанное обстоятельство должно свидетельствовать о том, что законодательный орган, принявший такой акт, на основании которого в ранее принятый бюджетный закон внесены изменения, превысил свои полномочия.
Также, на мой взгляд, более правильной выглядит позиция тех судов, которые рассматривают по существу поступившие заявления об оспаривании нормативного акта, несмотря на то что данный акт бюджетного законодательства утратил свою силу по причине истечения финансового года. Однако при этом лица, обратившиеся в суд с соответствующим заявлением, должны указать, какие права и законные интересы были нарушены при издании оспариваемого акта.
Безусловно, окончательную ясность в разрешение поставленных вопросов должен внести Верховный Суд РФ.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_6262.html