«Концепции общественного порядка и права в различных правовых системах»

Начиная с 1996 года и парламент, и Конституционный суд Словении, да и сами словенские избиратели на долгое время оказались вовлеченными в достаточно острую дискуссию по проблеме пересмотра национальной избирательной системы. Продолжавшийся вплоть до настоящего момента этот конституционно-правовой конфликт, явно при этом имеющий и политическую окраску, прошел несколько этапов, которые были отмечены референдумом с довольно неясным и неоднозначным исходом, далеко не бесспорным решением по этому поводу Конституционного суда, а также бесконечно возобновляющимися дебатами между парламентскими партиями о том, каким образом продолжать (и продолжать ли вообще) реформирование избирательной системы. Перспектива пересмотра избирательной системы поставила перед обществом целый ряд важных конституционных проблем, включая объем юрисдикции Конституционного суда и его полномочий по отношению к компетенции представительной ветви власти. Кроме того, возникшая полемика отчетливо иллюстрирует трудности, связанные с пересмотром институциональной системы, который может радикальным образом изменить характер представительной демократии в этой стране.

История вопроса

Конституция Словении, принятая в 1991 году, после того как республика провозгласила независимость и выход из югославской федерации, установила в стране парламентскую форму правления. Конституция предусматривает прямые выборы Президента, имеющего более или менее символические полномочия; сильный 90-местный парламент (Государственное собрание), напротив, обладает широким диапазоном прерогатив при том, что верхняя палата (Государственный совет) играет ограниченную роль и выполняет преимущественно консультативные функции. Исполнительная ветвь власти избирается парламентом. Судебная ветвь представлена состоящим из 9 членов Конституционным судом, созданным по образцу Конституционного суда Германии. Политическая жизнь на протяжении первых десяти лет независимости республики определялась и по-прежнему определяется несколькими избиравшимися согласно пропорциональной системе представительства политическими партиями, которые формировали коалиционные правительства различной идеологической окраски.

Несмотря на весьма серьезную предрасположенность к неустойчивости, правительства и политическая сцена страны сохраняли в течение данного периода достаточную стабильность, при этом доминирующую роль в них играла левоцентристская Либерально-демократическая партия (ЛДП), возглавляемая бывшим премьер-министром Янезом Дрновшеком. Роль оппозиции, иногда демонстрировавшей радикальные наклонности, наиболее эффективно играла Социал-демократическая партия Словении (СДПС) во главе с Янезом Яншей. В настоящее время парламент, избранный в 1996 году, включает в себя также и представителей правого центра – депутатов от Словенских христианских демократов (СХД) и Словенской народной партии (СНП); обе партии в апреле 2000 года объединились и создали единую партию. К левому крылу парламентских фракций в парламенте примыкают представители Единого списка социал-демократов (ЕССД), а Демократическая партия пенсионеров Словении (ДППС) и небольшая Национальная партия (НП) при парламентских голосованиях обычно также выступают на стороне левого крыла депутатов. Интересен тот факт, что в результате выборов 1996 года места в парламенте были поделены поровну: каждый политический фланг – и правые, и левые – получил по 45 мест. В итоге возникла необходимость в создании правящей коалиции, в которую в конце концов вошли ЛДП, СНП и ДППС, сформировав таким образом широкий, однако не отличающийся согласием союз.

Выборы 1996 года проходили в особых условиях: они состоялись на фоне призывов к большей политической ответственности, а оппозиционные СНП и СДПС начали мощную кампанию по борьбе с коррупцией; кроме того, все это происходило в условиях, когда и конституционные основы государства еще не полностью приобрели бесспорный характер. Призывы к большей ответственности политических элит нашли свое выражение в требовании установления избирательной системы, которая позволяла бы гражданам выбирать своих представителей из списка отдельных кандидатов, а не по партийным спискам. В начале 1996 года, за несколько месяцев до выборов, СДПС предложила заменить существующую систему пропорционального представительства на мажоритарную систему в два тура, подобную той, которая существует во Франции.

Поскольку добиться одобрения подобной идеи в парламенте было невозможно – для этого потребовалось бы большинство в две трети голосов, – СДПС организовала сбор подписей в поддержку проведения референдума по этому вопросу. Механизм созыва референдума предусматривается в статье 90 Конституции Республики Словении: «Государственное собрание может объявить референдум по вопросам, которые входят в сферу законодательного регулирования. Государственное собрание связано результатами референдума. Государственное собрание может объявить референдум, предусмотренный предыдущим абзацем, по собственной инициативе, а также обязано объявить его по требованию не менее трети депутатов Государственного совета или сорока тысяч избирателей».

Помимо других мотивов, СДПС, по-видимому, рассчитывала на то, что предложенная реформа избирательной системы повысит ее шансы на выборах 1996 года, особенно при условии создания союза с двумя правоцентристскими партиями СХД и СНП. Если бы новая избирательная система получила одобрение, это заметно сократило бы разнообразие политических групп, представленных в парламенте, до двух четко определенных идеологических блоков: консервативного, традиционалистского, популистского правоцентристского, состоящего из СХД, СНП и СДПС, с одной стороны, и социалистического левоцентристского, представленного ЛДП и ЕССД, поддерживаемого такими союзниками, как ДППС, – с другой. Выборы, организованные в соответствии с данной системой, привели бы к формированию доминирующего правящего большинства и положили бы конец постоянной необходимости внутрикоалиционного торга.

После того как было инициировано проведение референдума, завязался длительный обмен официальными документами между Государственным собранием и Конституционным судом, кульминацией которого явилось решение Конституционного суда по референдуму, принятое лишь два года спустя после реального проведения плебисцита. Началось все с того, что весной 1996 года Государственное собрание назначило референдум о принятии новой избирательной формулы. Но в бюллетене для голосования отнюдь не упоминалась мажоритарная система, за которую выступала СДПС и введение которой поддерживали 43 710 избирателей, подписавших первоначальное требование о проведении референдума. Вместо этого на голосование была вынесена слегка измененная пропорциональная система представительства, предложенная 35 членами парламента. Подобная формулировка была выбрана в обход первоначального предложения СДПС и игнорировала поданное Государственным советом сходное предложение о введении смешанной избирательной системы, выстроенной по немецкой модели.

СДПС обратилась в Конституционный суд, который признал действия Государственного собрания неконституционными (решение № U-I-201/96). После этого Государственное собрание, при поддержке, главным образом, левоцентристских партий, внесло поправки в закон о референдуме, предусматривавшие возможность вынесения на суд избирателей нескольких предложений в ходе одного референдума. Однако СДПС выступила против внесенных поправок на том основании, что установленная система подсчета голосов несовместима с вынесением нескольких вопросов на один референдум и не сможет обеспечить справедливость полученных результатов. СДПС заявила, что система подсчета голосов позволяет избирателю сделать только один выбор, а если на референдум выносится несколько пунктов и все они предлагают различные варианты одной реформы, то результаты голосования окажутся размытыми, поскольку избиратели могут подать свои голоса за несколько возможных вариантов. В результате предложение, которому избиратели на самом деле оказывают явное предпочтение, может и не пройти. Конституционный суд согласился с возражениями СДПС и признал соответствующие поправки к закону о референдуме неконституционными (решение № U-I-266/96).

Затем Государственное собрание созвало референдум, на который были вынесены все три предложения по реформе избирательной системы. Все они были включены в один бюллетень для голосования (что, несмотря на постановление Конституционного суда, оказалось возможным на основании целого ряда предусмотренных законами процедурных положений как о самом порядке голосования, так и о подсчете этих голосов). Но при этом Государственное собрание запланировало референдум на срок гораздо более поздний, чем проведение всеобщих выборов, назначенных на осень 1996 года. Конституционный суд по инициативе СДПС постановил, что закон о референдуме не допускает толкования, согласно которому возможна произвольная отсрочка законодательного референдума (решение № U-I-279/96). Затем, 10 октября 1996 года, Государственное собрание приняло второй закон, также предусматривающий созыв референдума, однако опять же отложило его на период после проведения всеобщих выборов. Конституционный суд, как и раньше, признал действия Государственного собрания неконституционными, но воздержался от принятия постановления об отсрочке всеобщих выборов, позволяющего сначала провести референдум (решение № U-I-304/96). В конце концов референдум о внесении изменений в закон о выборах все-таки состоялся 8 декабря 1996 года, месяц спустя после всеобщих выборов, которые были проведены по старой системе пропорционального представительства, как тому в соответствии с существовавшими на тот момент правилами и следовало быть.

Результаты референдума

В течение двух лет, последовавших за проведением декабрьского плебисцита, в стране преобладало мнение о том, что референдум потерпел неудачу. Поскольку после всеобщих выборов изменения в избирательной системе несколько утратили для общественности свою актуальность, явка на референдум была низкой: в нем приняло участие лишь 38 % от общего числа избирателей. Из них 44 % проголосовали за двухэтапную мажоритарную систему, которая была предложена СДПС и поддержавшими ее 43 710 избирателями; при этом 26 % проголосовали за те изменение пропорциональной системы, которые были предложены 35 депутатами Собрания; а 14 % отдали свои голоса за смешанную избирательную систему, предложенную Государственным советом.

Однако 8 октября 1998 года, после почти двух лет молчания, Конституционный суд принял неожиданное решение, радикальным образом изменившее политическую атмосферу и незамедлительно повлекшее за собой горячую публичную полемику. На этом своем октябрьском заседании Конституционный суд, рассмотрев проблему в порядке «общего надзора» (abstraktna presoja), пришел к заключению о том, что предложение, вынесенное на референдум СДПС и 43 710 избирателями, собрало-таки большинство и Государственное собрание в разумные сроки должно его узаконить. Юридическим обоснованием решения Суда послужило новое толкование специального закона, принятого в свое время для установления правил и порядка подсчета голосов на референдуме в декабре 1996 года. Этот закон предусматривал внесение всех имевшихся по вопросу предложений в один бюллетень для голосования, в котором избиратели могли вычеркнуть больше одного предложения, но при этом могли ответить «да» только на одно из них.

Конституционный суд посчитал, что система подсчета голосов, использованная на референдуме, в действительности была идентична той, которую Суд однажды уже отверг как неконституционную. Таким образом, Конституционный суд пришел к выводу, что единственным конституционно приемлемым толкованием закона было произвести подсчет голосов по трем предложениям, вынесенным на референдум, как по трем отдельным референдумам, и объявить результаты по каждому вопросу отдельно. Поскольку первое предложение, вынесенное на референдум СДПС и 43 710 избирателями, набрало большинство голосов «за» и гораздо меньше – «против» (из тех, кто отвечал именно на этот вопрос), в то время как два других предложения получили меньше голосов «за», чем «против», Конституционный суд заключил, что предложение о введении мажоритарной избирательной системы в два тура одержало победу.

На этом основании Конституционный суд объявил, что результаты референдума об изменении закона о выборах не были обнародованы надлежащим образом, а референдум на самом деле был успешным и Государственному собранию надлежит узаконить его результаты в разумные сроки. Суд принял это решение пятью голосами против трех. Трое судей высказали особое мнение. Наиболее важное из критических возражений со стороны меньшинства заключалось в том, что Суду вовсе не следовало выносить решения по данному вопросу, поскольку результаты плебисцита были окончательными, а стороны, которые внесли предложения по изменениям избирательной системы, отнюдь не требовали непосредственно после обнародования результатов референдума соответствующей судебной защиты. Более того, судьи, высказавшие особое мнение, подчеркивали, что, хотя, возможно, положения оспариваемого закона о подсчете голосов и вызывают вопросы с конституционной точки зрения, Суду не следовало давать ему новую интерпретацию задним числом и что подсчет голосов отдельно по каждому вопросу референдума вместо подсчета голосов по референдуму в целом – акт весьма произвольный.

Последствия

После того как данное решение Конституционного суда было обнародовано, разразилась буря общественной критики, которая в основном была направлена против того, что Суд, как утверждалось, превысил свои конституционные полномочия. Политический аспект полемики усилился в связи с тем, что решение было принято в тот момент, когда оставалось совсем немного времени до истечения срока полномочий пяти судей Конституционного суда, и это вызвало обвинения в политическом фаворитизме. Обвинения в предвзятости имели тем больший вес, что трое из судей, голоса которых сформировали мнение большинства, впоследствии заняли посты министров в новом правоцентристском правительстве. С практической точки зрения, однако, в 1998 году наиболее трудным обстоятельством оказалось то, что Государственное собрание теперь было обязано принять новый закон о выборах, предусматривающий введение мажоритарной системы голосования, в то время как по крайней мере половина его депутатов была против нее. Весной 1999 года в прессе произошел обмен мнениями ряда ученых-правоведов, в котором приняли участие также двое действующих судей Конституционного суда. По мере расширения эти дебаты между авторитетами в области права все более приобретали политическую окраску. Было ли спорное решение Суда оправданным в свете предшествовавших ему событий, или же оно явилось исключительно политическим актом одного крыла Конституционного суда, поддерживавшего реформу избирательной системы? Всегда ли решения Конституционного суда обязательны к исполнению? А если Суд превышает свои полномочия? Обязаны ли депутаты парламента подчиняться всем решениям Суда, или же они свободны от определенных ограничений в своей законодательной деятельности, особенно когда им необходимо одобрить закон, требующий поддержки большинства в две трети голосов?

По прошествии года вопрос о том, каким образом проводить выборы в 2000 году, продолжал по-прежнему висеть в воздухе. В этих условиях Государственное собрание решило учредить специальную конституционную комиссию, которая начала свою работу в декабре 1999 года. Но среди 20 членов комиссии сразу же обнаружился такой же раскол, как и в парламенте, учредившем ее. Половина ее членов (представители правоцентристских партий) настойчиво требовала принятия нового закона о выборах. Другая половина (представители левоцентристских партий) выступала против этой идеи, отстаивая принятие компромиссного решения и отрицая обязательный характер результатов референдума.

В апреле 2000 года работа над проектом реформы избирательной системы остановилась в связи с глубоким политическим кризисом, когда СНП вышла из правительственной коалиции. В течение двух последовавших месяцев, когда Государственное собрание прилагало все усилия к тому, чтобы назначить новое правоцентристское правительство, разговоры о реформе избирательной системы утихли. Государственное собрание вернулось к этому вопросу в июле, но шансы введения мажоритарной системы уже были весьма незначительны. Вместо этого политические партии начали переговоры о внесении поправок в Конституцию с целью принятия измененного варианта системы пропорционального представительства.

Постскриптум. После того как СНП вышла из состава правительственной коалиции (вследствие ее слияния с СХД) и заявила о своей поддержке внесения поправок в Конституцию с целью разрешения кризиса, Государственное собрание 25 июля внесло поправки в статью 80 Конституции. Теперь статья 80 Конституции гласит, что выборы в Государственное собрание проходят в соответствии с системой пропорционального представительства, предусматривающей порог в 4 %, и дополнительно оговаривает, что избиратели должны взять на себя решающую роль в выборе индивидуальных кандидатов, проходящих по партийным спискам. Принятие этого решения положило конец дебатам по поводу того, каким образом должны проводиться грядущие парламентские выборы, назначенные на 15 октября.

Перспективы

Описанные выше события всколыхнули в обществе волну дискуссий, отразивших различные толкования как самих событий, так и связанных с ними правовых проблем. Большинство комментаторов уделяло основное внимание политическому измерению процесса проведения реформы избирательной системы, в то время как ученые-правоведы дискутировали по поводу конституционно приемлемых путей разрешения кризиса. Я предлагаю вашему вниманию краткий обзор некоторых позиций.

Кризис многопартийной политики. Наиболее простое объяснение описанным выше событиям исходит из общего недовольство народа политическим классом со времени установления в Словении демократического политического режима. В условиях, при которых в течение последних нескольких лет явка избирателей на голосование постоянно сокращалась, необходимость значительных изменений в политической системе чувствовали и народ, и политики. Разоблачения, происходившие в ходе различных политических скандалов, а также скандалов, связанных с коррупцией, разразившихся накануне выборов 1996 года, подорвали убеждение в том, что политики более не несут никакой ответственности перед народом. Столь высоко ценимая в Словении многопартийная демократия, которую всегда ставили в пример при сравнении с другими странами региона, по мнению критиков, начала вырождаться, превратившись в партократию (partitocrazia) итальянского типа, то есть в узкую элиту партийных кадров, имеющую доступ к власти и привилегиям, действующую в своих собственных интересах и лишающую электорат всяких иллюзий относительно какого-либо его участия и влияния на процесс принятия решений. (См. в настоящем номере также статью Фиша и Брукс. – Ред.) Защитники мажоритарной системы настойчиво утверждали, что при этой системе по сравнению с системой пропорционального представительства, в которой главную роль играют партии, выборы в одномандатных округах будут способствовать радикальному повышению ответственности политического класса. Опросы общественного мнения показали, что большинство избирателей поддерживают внесение данных изменений. Однако, как и следовало ожидать, действующие парламентарии отнюдь не приветствовали подобное решение. Это объясняет тактику проволочек, использованную с целью предотвратить надлежащее проведение референдума. Всеобщий референдум можно было бы описать как народную инициативу, направленную против хорошо «окопавшейся» элиты и использующую конституционный механизм для проведения радикальных политических изменений.

Различия между левыми и правыми. Политический аспект истории референдума был очевиден с самого начала. Движение за проведение избирательной реформы было инициировано и возглавлялось оппозиционной СДПС, которая, выступая на платформе борьбы с коррупцией, на выборах 1996 года рассчитывала на получение преобладающего большинства голосов. Их усилия поддерживали ХДС и – с некоторыми колебаниями – СНП, которые сформировали таким образом единый правоцентристский блок. Эти партии рассчитывали на крупную победу с помощью мажоритарной избирательной системы, поскольку левоцентристским партиям было бы труднее провести своих общих кандидатов. Как показали результаты выборов 1996 года, их предположение было абсолютно верным. Если бы выборы проходили на основе мажоритарной системы, правоцентристские партии почти бы наверняка получили большинство в парламенте. Однако ограничения, налагаемые системой пропорционального представительства, не позволили им добиться большего, чем завоеванные ими тогда 45 мест. Правоцентристским партиям не хватило всего одного места для того, чтобы обеспечить себе большинство в парламенте. По всей видимости, сходные мотивы обусловили два года спустя настойчивые требования правоцентристских партий принять новый закон о выборах после того, как Конституционный суд огласил свое решение по результатам референдума. СДПС рассчитывала на то, что, будучи наиболее сильным представителем оппозиции, ей удастся привлечь на свою сторону большинство голосов избирателей, настроенных против действующего правительства.

Верховенство права против политической анархии. Противостояние между парламентом и Конституционным судом по вопросу референдума обнаруживает прочные позиции политических партий, имеющих достаточную силу противостоять внешнему давлению, когда на карту поставлено самосохранение. Кроме того, это подтверждает тот факт, что подчеркнутое стремление к вынесению на повестку дня вопросов, утверждающих верховенство права (одна из первейших обязанностей всех политических партий), теряет всю свою безусловность, когда те, кто у власти, считают это неудобным с точки зрения политической целесообразности. Вопрос о судебном контроле и степени надлежащего исполнения Конституционным судом своих функций никогда ранее не вызывал столько споров, как в 1999 году, когда сложившуюся ситуацию описывали как «конституционный кризис». Например, некоторые аналитики даже утверждали, что парламент не обязан подчиняться решениям Конституционного суда, что, по их мнению, противоречит как Конституции, так и процедурным правилам самого Суда. Государственное собрание, со своей стороны, по-видимому, проявило свою склонность принять такую точку зрения. Позитивным аспектом полемики явилось то, что многие ранее не обсуждавшиеся правовые проблемы, такие как отношения между законодательной и судебной ветвями власти и необходимый объем судебного контроля, теперь заняли важное место как в популярной общественно-политической литературе, так и в литературе профессиональной.

Парламентаризм против конституционализма. Наконец, следует особо подчеркнуть, что словенская демократическая традиция отличается приверженностью не только сильной парламентской форме правления, но и основным правам, которые обеспечиваются и гарантируются процедурой конституционного надзора и контроля. Первое становится очевидным, если принять во внимание тот факт, что Государственное собрание играет особо важную роль в политике, обладая при этом многими прерогативами, которые в западных демократиях обычно принадлежат иным государственным органам. Фрагментарное по своему политическому составу Собрание, в котором до сих пор отсутствовала какая-либо одна ведущая партия, часто оценивают (хотя, по-видимому, и не совсем логично) как институт, способствующий стабильному развитию экономической и политической жизни Словении. Даже обозреватели, занимающие нейтральную позицию, заявляют о том, что положительные аспекты обеспечения консенсуса будут с введением мажоритарной системы утрачены, и на одном лишь этом основании отвергают данную систему. С другой стороны, справедливо также и мнение о том, что в первое десятилетие после провозглашения независимости необычно активную роль играл Конституционный суд, не встречая в большинстве случаев практически никакого противодействия. Тот факт, что деятельность Конституционного суда в течение длительного времени пользовалась поддержкой, можно отнести на счет укрепившегося в обществе осознания важности прав личности, что особенно ярко проявилось в постоянно возраставшем потоке дел, подлежащих рассмотрению в Конституционном суде. Столкновение между этими двумя институтами – Конституционным судом и Государственным собранием – по вопросу о реформе избирательной системы высветило в отношениях между ними существующие элементы неопределенности и явилось лакмусовой бумажкой, показавшей относительные возможности каждого из этих институтов в будущем. Будущее покажет, продолжит ли Конституционный суд настаивать на своих полномочиях жесткого контроля над законодательной деятельностью или же низведет себя до уровня координирующей ветви власти, особенно принимая во внимание тот факт, что более половины из членов Суда были в 1999 году заменены. Но, по всей видимости, члены Конституционного суда в новом составе будут демонстрировать склонность к судебному принуждению еще даже в большей степени, чем их предшественники.

Поправка к Конституции, принятая 25 июля 2000 года и пересматривающая решения Конституционного суда, недвусмысленно заставляет предположить, что в будущих отношениях между тремя ветвями власти ведущую роль намерено играть Государственное собрание. Принимая во внимание преемственность, типичную для политических партий, избираемых в соответствии с пропорциональной системой представительства, не говоря уж об укоренившейся парламентской практике, маловероятно, что тот вид политики, к которому словенцы привыкли за последнее десятилетие, претерпит значительные изменения в будущем.

Андрей Ауэрспергер-Матич в настоящее время работает в аппарате председателя Государственного собрания Словении.

Источник: http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1138596