«Ответы на вопросы по праву»

Полное Собрание законов Российской империи (история создания) [Журнал "Правоведение"/1991/№4]
Сидорчук М.В.
 

Полное Собрание законов Российской империи, знаменовавшее важный этап на пути систематизации законодательства, было создано в 1826—1832гг. Новое законодательство было нацелено на повышение эффективности деятельности огромного административного аппарата России, наведение порядка в управлении и правосудии. Единая правовая система призвана была выполнять охранительную функцию, направленную на защиту интересов крепостничества. В условиях кризиса феодальной государственности необходимо было законодательство, позволявшее правящим слоям маневрировать при проведении своей политической программы.

Именно такие цели преследовал Николай I, образовавший в 1826г. в собственной канцелярии специальный кодификационный орган — II отделение. Непосредственным руководителем и вдохновителем работ по систематизации законодательства стал М. М. Сперанский. Он разделил их на два этапа: составление Полного Собрания законов и составление Свода законов. В официальных документах первый этап именовался предварительным, который заключался: 1) в проведении архивных изысканий и подготовке реестров всех существующих законов; 2) в размещении законодательных актов по специальным реестрам; 3) в осуществлении проверки законов.¹

Начальные работы были связаны со значительными трудностями, поскольку существовало большое количество законов, разбросанных по различным архивам страны. Так, в начале XVIII в. они хранились в архивах нескольких приказов: Посольского, Разрядного, Поместного, Иноземного и др.² С образованием в 1711г. Правительствующего Сената законы стали поступать на хранение в Петербургский сенатский архив и Московский архив иностранных дел. Кроме того, многие «узаконения» посылались в архивы высших органов государственного управления: Главного штаба Его императорского величества, различных министерств и департаментов, Сената, Синода.

Такая разбросанность законодательного материала чрезвычайно затрудняла систематизацию, что отмечалось в отчете II отделения: «Главнейшее было то, что не было общего собрания законов, они разбросаны во многих собраниях, изданных от Правительства и частных лиц. Ни одно неполно; все ошибочны. — Множество указов не напечатано, напечатанные растеряны. Нигде, даже в Архиве Правительствующего Сената, нет полного их собрания, по сему чиновникам было должно не только соображать и излагать узаконения, но приискивать и открывать самые их материалы».³ Подобные осложнения чиновники II отделения испытывали на всем протяжении работ, особенно в процессе архивных изысканий, при составлении и пополнении реестров по разным частям законодательства, т. е. на этапе подготовки Полного Собрания законов. Существующие трудности усугублялись неудовлетворительным состоянием самих архивов. Ни в одном, даже самом крупном — сенатском, архиве не было обнаружено полных реестров существующих законов.⁴

М. М. Сперанский осознавал всю сложность предстоящей деятельности. Он сам осуществлял переписку о предоставлении реестров и отдельных «узаконений» в распоряжение II отделения.⁵ Эта трудоемкая работа требовала большого организаторского таланта от руководителя и незаурядных способностей от конкретных исполнителей. Основная часть работ по подбору законодательства, его проверке и составлению реестров была проделана во II отделении за 8 месяцев силами четырех основных чиновников и двух помощников. Они изучили фонды двух главных архивов: сенатского и инспекторского департамента,⁶ сделали выписки из реестров и начали проверку законов. Впоследствии штат чиновников, занимавшихся пополнением реестров, был увеличен на 6 человек.⁷ Общее число чиновников, осуществлявших составление Полного Собрания законов, было весьма незначительным — всего 12 человек.

Во II отделении создавалось два реестра: хронологический и алфавитный; первый должен был служить основанием для Полного Собрания законов, второй— для Свода законов. Важный момент в ходе разработки хронологических реестров — правильная «журнальная запись тех дней, когда введено какое-либо узаконение».⁸ Для внесения нормативного акта в алфавитный реестр необходимо было выделить главный его предмет. В свою очередь, алфавитный реестр служил основанием для составления систематического, что облегчало работу кодификаторов при построении Свода законов. Соотношение названных реестров определялось следующим образом: «Хронологический реестр будет служить удостоверением, что ни одно из существующих узаконений не пропущено, а алфавитный реестр представит основу Свода и верный способ приискания законов».⁹

Деятельность по составлению сводного реестра должна была стать важным моментом для достижения наибольшей полноты и точности будущего законодательства... Поэтому на данном этапе особое внимание уделялось обнаружению реестров всех существующих указов и постановлений, изданных с 1649г. За основу был взят реестр Комиссии составления законов, насчитывающий 23433 «узаконения». Он дополнялся, данными из Сенатского архива в Петербурге, Московского архива, из Святейшего Синода, Кабинета министров и т. д. Общее количество указов, изданных в период с 1649 по 1826г., достигло 53 239.¹⁰

Получаемые из архивов основные и дополнительные реестры необходимо было» сравнить с подлинными «узаконениями», поскольку «при сличении указов, входящих, в состав Собрания, как письменных, так и печатных, встречаются разности, для разрешения коих необходимо сводить их с подлинниками».¹¹ С этой целью отделение затребовало подлинники и копии нормативных актов.¹² Например, многие копии трактатов и договоров, заключенных российскими монархами с иностранными державами; до 1782г., хранились не в архивах бывшей Комиссии составления законов, а в Московском архиве Государственной коллегии иностранных дел. В обращении М. М. Сперанского к министру иностранных дел гр. К. В. Нессельроде имеется любопытное высказывание, наглядно показывающее зависимое положение М. М. Сперанского по отношению к истинному руководителю кодификационных работ II отделения — Николаю I: «От благорассуждений в-ва будет зависеть, которые из сих договоров нужно будет поместить в П.С.З. Большая часть из них, как заключенные по особым политическим обстоятельствам, а наипаче секретные артикулы, хотя уже и давнего времени, не войдут в упоминаемое собрание».¹³ Это не единственный пример строгой регламентации процесса систематизации, ограничивавшей возможности основного творца Полного Собрания и Свода законов.

Кодификаторы сразу приступили к проверке реестров, поскольку в отделении имелся «фонд» для такой работы. Он состоял из материалов Комиссии составления законов: подлинных и печатных указов, дел, сводов, проектов, собранных в разное время.¹⁴ Проверка¹⁵ началась с 1711г., поскольку реестры указов с 1649 по 1710 г. были довольно полными и работа не вызывала особы, затруднений, в связи с чем могла быть проведена в самой канцелярии. В распоряжении чиновников имелись реестры архива названной комиссии, дополнительные реестры сенатских архивов Петербурга и Москвы, а также инспекторского департамента. Каждый чиновник рассматривал указы за несколько лет (например, с 1711 по 1715; с 1716 по 1720 и т. д.). Цель проверки—выявление указов, одинаковых по содержанию, но различных пo датировке. Было принято за правило оставлять более ранний указ. При отсутствии пометок о характере указа (именной или сенатский) проводилось сравнение с подлинником. Одновременно сличались заглавия двух одинаковых по содержанию законов. Кроме того, осуществлялась двойная проверка деятельности по созданию реестров, что способствовало достижению большей точности реестров, ликвидации повторов, противоречий, а также существенному дополнению и исправлению реестров.

Результатом этой работы стало создание многотомного Полного Собрания законов Российской империи, отражавшего историческое развитие права за 180 лет. Построенное в строго хронологическом порядке, оно включало все законодательство, начиная с Соборного уложения 1649г. То, что данное уложение было принято за точку отсчета, не было случайным. Оно закрепляло развитые феодально-крепостнические отношения, а следовательно, сохраняло значение и во второй четверти XIX в.¹⁶ По мнению М. М. Сперанского, Соборное уложение являлось «единым корнем» российских законов.¹⁷

Все правовые акты, принятые до 1649 г., признавались недействительными, а потому не подлежали включению в Полное Собрание. Однако они представляли большой исторический интерес и должны были быть систематизированы. В будущем планировалось издать их в качестве самостоятельного сборника — Собрания древнейших законов русского государства.¹⁸

Полное Собрание законов объединяло чрезвычайно разнообразный нормативно-правовой материал. В русском праве первой половины XIX в. отсутствовало четкое разграничение понятий «закон» и «подзаконный акт», хотя соответствующие попытки и предпринимались. Данное обстоятельство повлияло на состояние действующего законодательства. С каждым годом количество нормативно-правового материала возрастало, причем собственно законы невозможно было выделить из массы частных и временных актов.¹⁹ Они утрачивали характер «общности и прочности», что снижало, эффективность правовых норм. Это усугублялось тем, что государственные органы на местах зачастую издавали нормативные акты, не соответствовавшие законодательству верховных органов власти.

Противоречия между законами и подзаконными актами свидетельствовали не только о возросшем произволе нижестоящих органов власти, но в определенной степени и о расхождении ряда законодательных актов с действительными потребностями государства. Поэтому необходимость различения законов и подзаконных актов с особой остротой встала перед самодержавием в XIX в. Попытки разрешения этой проблемы предпринял М. М. Сперанский, выделивший следующие критерии их разграничения. «Все постановления, коими государство управляется, составляют неразрывную связь последствий, из одного начала истекающих... Но не все последствия равно существенны для политической и гражданской свободы. В отношении к свободе они могут быть разделены на два главных класса. В первом должно положить те постановления, коим вводится какая-либо перемена в отношениях сил государственных или в отношениях частных лиц между собой. Во втором — те, кои, не вводя никакой существенной перемены, учреждают токмо образ исполнения первых. Первым принадлежит в точном смысле толкование закона, вторым — уставов и учреждений. Первые должны составлять предмет законодательного сословия, вторые же относятся к действию власти исполнительной».²⁰ Такое разграничение, если бы оно было принято, облегчило бы задачу создания единого законодательства. Отбор нормативного материала для систематизации не представлял бы тогда особых трудностей. Но так как предложение М. М. Сперанского не было принято, на практике по-прежнему не делалось никаких различий между законами и подзаконными актами.

Отрицательно сказывалось на систематизации законодательства и разнообразие видов законов, закрепленных в ст. 53 Основных законов, они издавались в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утверждения.²¹ Однако, несмотря на объемность законодательного материала, отдельные нормативные акты в состав Полного Собрания законов все же не вошли. При всей тщательности исследований, проведенных в архивах Петербурга и Москвы, некоторые, законы найдены не были. Только исследования К. П. Победила, П. М. Строева и П. И. Баранова позволили обнаружить ряд законов, не известных кодификационным комиссиям и II отделению Собственной его Императорского величества канцелярии.

В результате отбора законодательного материала па основе правил, разработанных во II отделении, число указов в первом издании Полного Собрания законов составило 30600, большая часть которых приходилась на время царствования Екатерины II (5948) и Александра I (10822). Наименьшее количество законодательного материала— 192 указа—относилось к периоду правления Петра III. Эти данные, однако, не отражали истинного объема законодательной деятельности в тот или иной период, поскольку количество нормативно-правового материала, как правило, не соответствовало его качественной характеристике. Например, при Петре I, царствование которого продолжалось 43 года, было издано 3107 указов, в то время как при Анне Иоанновне, правившей 10 лет, количество законодательных актов достигло почти такого же числа — 2765. Вместе с тем масштабы деятельности монархов и значение преобразований петровского времени и периода царствования Анны Иоанновны едва ли сопоставимы.²²

Другая причина множественности нормативного материала Полного Собрания законов— в своеобразии принципов его подбора. Во-первых, в него вошли акты как действующие, так и отмененные. Они охватывали «все постановления ко всегдашнему исполнению от Верховной власти или именем Ея; от учрежденных Ею мест и правительств, происшедшее по всем частям государственного управления, без всякого изъятия».²³ Во-вторых, в Собрание вносились акты неюридического характера, например отдельные временные и частные распоряжения, имеющие исключительно историческое значение. Решение вопроса о частном, общем или временном характере было возложено на ведомства, представляющие материалы во II отделение, или на главноуправляющего канцелярией, который в случае сомнения разрешал данный вопрос с императором.

В-третьих, Собрание включало судебные решения, которые с течением времени стали общераспространенными и служили образцом для аналогичных дел. Они содержали толкование закона, правила общего характера и судебные решения по важнейшим делам. Помещение в Собрание материалов ненормативного характера свидетельствовало о неразвитости в тот период юридической науки, об отсутствии четких критериев отбора законодательства. Это отрицательно сказалось на содержании Собрания и соответственно в дальнейшем — Свода законов.

Из Полного Собрания подлежали исключению следующие категории «узаконений»: законы, «вызванные обстоятельствами чрезвычайной важности»; частные законы, касавшиеся какого-либо лица или содержавшие правила внутреннего распорядка государственных органов. Не включались в Собрание и судебные решения, кроме перечисленных, а также законы, подлежащие отмене и изъятию из употребления, если последующими указами они не были восстановлены. В последнем случае в Собрание следовало помещать не только эти законы, но и законы, восстанавливающие их юридическую силу.²⁴

Полное Собрание законов подразделялось на два издания в зависимости от времени опубликования законодательных актов. Первое охватывало период с 1649г. до 12 декабря 1825г., второе — «узаконения» царствования Николая I. Правила построения и отбора нормативного материала для эти; изданий были в основном одинаковы и разрабатывались чиновниками II отделения под руководством М. М. Сперанского. Вместе с тем второе издание отличалось более строгим отбором нормативно-правового материала. В него вошли указы, напечатанные Правительствующим Сенатом, подлинные именные указы и их копии, разосланные в государственные органы; принадлежавшие министерствам и главным управлениям нормативные акты, не напечатанные в Сенате и не являвшиеся секретными.²⁵ Кроме того, в процессе создания второго издания Полного Собрания законов кодификаторы приобрели опыт и усовершенствовали правила отбора нормативного материала, методы построения сборника. Претерпели изменения и другие, менее значительные моменты, его характеризующие.²⁶ 1) каждый том охватывал один год; 2) в нем помещались штаты при соответствующих законах; 3) гербы, рисунки монет, планы городов и т. д.; 4) хронологический и алфавитный указатели, систематическая таблица.

Второе издание отличалось значительно меньшим по сравнению с первым количеством частных, временных актов, указов неюридического характера.²⁷ Несмотря на это в некотором отношении оно было полнее первого, поскольку при его составлении отсутствовали трудности, возникавшие ранее в связи с архивными изысканиями.

Полное Собрание законов — монументальный памятник русского права. Его сила и действие распространялись на значительную часть общественных отношений России, что и предопределило его существование вплоть до Октябрьской революции. Хотя впоследствии единственным законом, отменяющим ранее существовавшее законодательство, считали Свод законов Российской империи, практика государственных органов нередко обращалась к Собранию как к достоверному источнику законодательства. Трудности в применении Свода вызывались неполнотой законов, их противоречивостью и встречающимися в тексте ошибками. Исторические и историко-юридические документы свидетельствовали, что Полное Собрание было важнейшим пособием для разъяснения смысла законов. При обосновании вынесенного решения государственные органы делали ссылки не только на Свод, но и на Собрание законов. Судебная практика сталкивалась с необходимостью обращения к нему ²⁸при решении спорных гражданских и уголовных дел. Предвидя это, М. М. Сперанский писал: «Разум Закона изображается в причинах, па коих он основан. Но причины сии не означены в статьях Свода; их должно искать в самых источниках, в самых текстах, из коих статьи составлены».²⁹ Значение Полного Собрания законов в том, что оно содержало отмененные и действующие законы и потому могло служить материалом и руководством для дальнейшего развития законодательства.³⁰ Кодификационные работы, предпринятые после издания Собрания, должны были ориентироваться не только на действующее, но и на утратившее силу законодательство, поскольку существовала преемственность между старыми и новыми законами, закреплявшими феодально-крепостнические порядки. Пробелы в законодательстве указывали на необходимость проведения дальнейших работ по систематизации, но уже на более высоком уровне — в форме кодификации. По этому пути и пошло дальнейшее развитие законодательства России.

* Кандидат юридических наук, доцент Межотраслевого института повышения квалификации при Инженерно-экономическом институте им. Пальмиро Тольятти.

1 Филиппов А. Н. К вопросу о составе первого Полного Собрания законов Российской империи. М., 1916. С. 33.

2 Карнович Е. П. О новом издании Полного Собрания законов // Русская старина. 1874. Т. X. С. 417.

3 ГПБ. Отдел рукописей. Ф. 637. Ед. хр. 786. Л. 9.

4 ПСЗ. Т. XXI. Предисловие.

5 ЦГИА СССР. Ф. 1251. Оп. 1. Ед. хр. 83; Ф. 1261. Оп. 1. 1828г. Ед. хр. 9; 1829г. Ед. хр. 2 (Ч. 1); 1830г. Ед. хр. 4, и др.

6 Там же. Ф. 1251. Оп. 1. Ед. хр. 83. Л. 22.

7 Там же. Л. 23.

8 ГПБ. Отдел рукописей. Ф. 731. Ед. хр. 990. Л. 1.

9 Там же. Ф. 731. Ед. хр. 990. Л. 2; см. также: ЦГИА СССР. Ф. 1251. Оп. 1. бд. хр. 119. Л. 55—56.

10 ГПБ. Отдел рукописей. Ф. 731. Ед. хр. 1004. Л. 22.

11 ЦГИА СССР. Ф. 1261. Оп. 1. Ед. хр. 9. 1827г. Л. 24.

12 Там же. Ф. 1251. Оп. 1. Ед. хр. 83.

13 Цит. по: Филиппов А. Н. Указ. соч. С. 83.

14 ГПБ. Отдел рукописей. Ф. 637. Ед. хр. 786. Л. 15.

15 ЦГИА СССР. Ф. 1251. Оп. 1. Ед. хр. 83. Л. 25—28.

16 Маньков А. Г. Уложение 1649 года. Кодекс феодального права России. Л., 1980.

17 Сперанский М. М. Обозрение исторических сведений о Своде законов. СПб., 1833. С. 154—158.

18 ЦГИА СССР. Ф. 1251. Оп. 1. Ед. хр. 85. Л. 143—151.

19Градовский А. Д. Закон и административное распоряжение по русскому праву//Сборник государственных знаний. СПб., 1874. Т. 1. С. 2.

20 Сперанский М. М. План государственного преобразования. М., 1905, С. 46—47.

21 Свод законов Российской империи. СПб., 1832. Т. 1. С. XXI—XXII.

22 Карнович Е. П. Указ. соч. С. 419.

23 ЦГИА СССР. Ф. 1251. Оп. 1. 1828 г. Ед. хр. 9. Л. 8.

24 Там же. Ф. 1251. Оп. 1. 1828г. Ед. хр. 9. Л. 8.

25 Там же. Ф. 1261. Оп. 1. 1830г. Ед. хр. 1. Л. 191.

26 Там же. Ф. 1251. Оп. 1. 1830г. Ед. хр. 4. Л. 192.

27 Во всеподданнейшей записке М. А. Багульянского от 10 сентября 1830 г. по этому поводу сказано: «Само собой разумеется, что определения в службе, награждения и другие личные или частные назначения в собрание не помещаются» (ЦГИА СССР. Ф. 1251. Оп. 1. 1830г. Ед. хр. 4. Л. 191).

28 К а р н о в и ч Е. П. Указ. соч. С. 409.

29 С п е р а н с к и и М. М. Обозрение исторических сведений о Своде законов. С. 155.

30 Ш е б а н о в А. Ф. Полное Собрание законов Российской империи (Из истории систематизации законодательства в России)//Труды ВЮЗИ. М., 1970. Т. XIV. С. 277—298.

Источник: http://www.law.edu.ru/article/article.asp?articleID=156531