«Ответы на вопросы по праву социального обеспечения»

Проблемы конституционно-правовой ответственности выборных лиц государственной власти и местного самоуправления.
Сергеев, А. А.

Процессы развития институтов власти в Российской Федерации выз­вали необходимость введения в законодательство новых механизмов юридической ответственности субъектов властных отношений. Наиболее острый практический интерес в последнее время вызывает проблема дос­рочного прекращения полномочий выборных лиц государственной власти и местного самоуправления как разновидности их ответственности за неис­полнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей.^1. Субъектами указанной ответственности могут являться депутаты законодательных (пред­ставительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, выборные должностные лица государственной власти и местного самоуправления, а также лица, занимающие иные выбор­ные государственные и муниципальные должности, предусмотренные зако­нодательством или нормативными актами муниципальных образований.

Конституционный статус выборных лиц, осуществляющих от имени народа публичную власть, предполагает возможность прекращения их пол­номочий в качестве санкции за недолжное поведение только на основании норм права, закрепленных в надлежащих актах и устанавливающих четкие основания и процедуры ответственности. Действующее законодательство Российской Федерации предусматривает различные разновидности кон­ституционно-правовых санкций, заключающихся в лишении выборных лиц их властных полномочий. Ниже будет сделана попытка дать их систем­ный анализ.

Прекращение полномочий выборных лиц государственной власти и местного самоуправления возможно по воле тех, кто их избрал. Выборные лица могут получить свои полномочия в результате избрания непосредствен­но населением или выборным органом власти из состава своих членов.

В первом случае досрочное прекращение полномочий выборных лиц возможно в форме их отзыва избирателями. Отзыв выборных лиц — форма прямого народовластия, которая прямо не предусмотрена Конституцией России, однако не отрицается ею. Следует отметить, что институт отзыва не может подменяться иными институтами непосредственной демократии. Так, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»² запрещает выно­сить на референдум вопрос о досрочном прекращении полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления и, соответствен­но, осуществляющих власть выборных лиц. Правомерность этого запрета подтверждена Конституционным Судом РФ.³Представляется, что при на­личии института отзыва лица, получившего свои полномочия в результате свободных выборов, недопустимо существование каких-либо иных, упро­щенных механизмов прекращения их полномочий по воле избирателей, не предусматривающих всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Согласно ч. 3 ст. 3 Конституции РФ выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа. Следовательно, ни­какие иные формы непосредственной демократии не должны умалять этот правовой институт, допускать отмену результатов выборов в более простом порядке, чем установленный для волеизъявления на выборах.

Конституция РФ и действующие федеральные законы не предусмат­ривают возможность отзыва Президента РФ и депутатов Государственной Думы. Перечень случаев досрочного прекращения полномочий Президен­та РФ, содержащийся в ч. 2 ст. 92 Конституции РФ, следует считать исчер­пывающим, поэтому федеральным законом не может быть установлен меха­низм отзыва главы государства. Вопрос о возможности введения механизма отзыва депутата Государственной Думы пока остается открытым. Проекты соответствующих федеральных законов уже неоднократно вносились в Госу­дарственную Думу. Однако до вступления в силу такого закона отзыв депута­та Государственной Думы невозможен.

В соответствии со ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных орга­нов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁴полномочия высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного орга­на государственной власти) субъекта Российской Федерации прекращаются досрочно в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации, если такое положение предусмотрено законодательством субъекта Российс­кой Федерации. Конституции (уставы) и законы ряда субъектов Российской Федерации предусматривают такую возможность и регулируют порядок от­зыва. Указанный Федеральный закон не предусматривает возможности от­зыва избирателями депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, члена иного выборного органа, входящего в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с его конституцией (уставом). Однако такая возможность мо­жет быть предусмотрена законом субъекта Российской Федерации. Согласно ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁵ уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата представи­тельного органа местного самоуправления, члена иного выборного органа местного самоуправления, а также выборного должностного лица местного самоуправления, избираемого путем прямых выборов.

Конституционные принципы, в соответствии с которыми должны ус­танавливаться правовые механизмы отзыва высших должностных лиц (ру­ководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и выборных должностных лиц местного самоуправления, были сформулированы в постановлениях Конституцион­ного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П и от 2 апреля 2002 г. № 7-П.⁶ Как подчеркнул Конституционный Суд РФ, отзыв не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти, облегченная процедура отзыва недопустима как на региональном, так и на муниципальном уровне. Однако конкретные критерии, которым должны соответствовать механиз­мы отзыва соответствующих лиц, Конституционный Суд РФ определил по-разному, хотя в обоих случаях речь идет о должностных лицах публичной власти, избираемых населением на основе одних и тех же принципов и вы­полняющих, по сути, схожие функции.

Отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может состояться лишь при условии, что за это проголосует более половины от общего (списочного) числа избирателей. За отзыв выборного должностно­го лица местного самоуправления должно проголосовать не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано. Иными словами, выборное должностное лицо местного самоуправления, если оно избрано меньшинством от общего числа избирателей (например, при проведении вы­боров по системе относительного большинства в один тур), может быть ото­звано также меньшинством избирателей.

Голосование об отзыве высшего должностного лица субъекта Российс­кой Федерации может быть назначено только в том случае, если собраны подписи «весьма значительного числа избирателей по отношению к голо­совавшим на выборах соответствующего должностного лица» (Конституци­онный Суд РФ не конкретизирует это требование). Инициирование голо­сования об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления возможно тем же числом избирателей, которое необходимо для выдвиже­ния на выборах.

Таким образом, механизм отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации должен быть качественно сложнее механизма выбо­ров, что будет препятствовать недобросовестному его использованию, пре­вращению института юридической ответственности в орудие политической борьбы. Механизм отзыва выборного должностного лица местного самоуп­равления не может быть проще механизма выборов этого лица, однако Кон­ституционный Суд РФ, по сути, не требует, чтобы он был и сложнее его. Та­кой подход вызывает определенные сомнения. Ведь стабильность выборных институтов власти, недопустимость противопоставления различных форм прямой демократии — это принципы, в равной степени необходимые как на государственном, так и на муниципальном уровне.

Кроме того, согласно выводам Конституционного Суда РФ основанием для отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации мо­жет служить только его неправомерная деятельность, т. е. конкретное право­нарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежа­щем юрисдикционном порядке. Обстоятельство, являющееся основанием отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного под­тверждения, однако основания отзыва должны быть юридически конкретны­ми, допускающими возможность их объективной проверки, в том числе в су­дебном порядке.

Конституционный Суд РФ не указал, что основанием отзыва на муни­ципальном уровне может быть только правонарушение (пусть без установле­ния его в юрисдикционном порядке, но с возможностью проверки факта его совершения судом). Однако представляется, что юридическая ответствен­ность, формой которой является отзыв выборных лиц, должна наступать только за правонарушение. Суд не может толковать совершение конкретных действий (бездействие), которые норма права рассматривает как недолжное поведение и основание для инициирования процедуры отзыва, иначе как правонарушение.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» предусматривает регулирование по­рядка отзыва выборных лиц местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации. Это не препятствует муниципальным образовани­ям при отсутствии соответствующего закона субъекта Российской Федера­ции самостоятельно определять этот порядок в своих уставах. Однако в ука­занном постановлении от 2 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ сделал вывод, который представляется по меньшей мере странным: «...законы субъектов Российской Федерации во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования». И дело здесь не толь­ко во взгляде на закон как на помеху местному самоуправлению.⁷

Фактически правовые позиции данного постановления Конституцион­ного Суда РФ представляют собой общие принципы, в соответствии с кото­рыми в муниципальных образованиях должен вводиться институт отзыва вы­борных должностных лиц местного самоуправления. При рассмотрении дела, будучи ограниченным конкретными требованиями заявителей, Кон­ституционный Суд РФ, конечно же, не мог сформулировать весь набор таких принципов, проанализировать все проблемы установления данного правово­го института, которые могут возникнуть на практике. Однако вся норматив­ная ткань постановления убедительно доказывает необходимость установле­ния комплекса принципов, касающихся института отзыва выборных лиц местного самоуправления. Эти принципы должны представлять собой сис­тему гарантий реальности, демократичности, справедливости института от­зыва, обеспечивать его реализацию исключительно как механизма ответ­ственности муниципальной власти перед населением. Согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ такие принципы, входящие в число общих прин­ципов организации местного самоуправления, могут быть установлены фе­деральным законом и законами субъектов Российской Федерации.

Кроме того, на практике содержание тех или иных положений устава муниципального образования зависит в первую очередь от субъективной воли главы муниципального образования, как правило, являющегося спике­ром в представительном органе местного самоуправления, и депутатов, ут­верждающих устав, но не от воли населения муниципального образования. Чьи же права защищает передача полномочий по установлению ответствен­ности выборных лиц муниципальной власти фактически самим этим лицам? На наш взгляд, именно закон субъекта Российской Федерации должен обес­печить защиту интересов населения, не допустить принятия конъюнктурных решений при установлении механизма отзыва выборных лиц местного само­управления.

Выборный орган государственной власти или местного самоуправления вправе досрочно прекратить полномочия должностного лица, избранного им из своего состава (например, председателя или иного должностного лица законодательного органа государственной власти, выборного должностно­го лица местного самоуправления) по основаниям и в порядке, установлен­ным нормативным правовым актом соответствующего уровня. При этом порядок досрочного прекращения полномочий не может быть более про­стым, чем порядок избрания этого лица. Так, согласно ст. 9 Федерального закона от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»⁸ полномочия члена Сове­та Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение). Следует также учесть, что законы субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты муниципальных образований не могут устанавливать не пре­дусмотренные федеральным законодательством о труде основания растор­жения трудового договора с выборным лицом соответствующего уровня даже для случаев прекращения полномочий такого лица по воле избравше­го его органа.

Другой разновидностью конституционно-правовой ответственности является досрочное прекращение полномочий выборных лиц ввиду несоб­людения ими установленных законом ограничений, составляющих элемент статуса этих лиц (так называемых условий несовместимости мандата). Как сами ограничения, так и процедура досрочного прекращения полномочий выборного лица, не соблюдающего их, должны устанавливаться законом о статусе соответствующего выборного лица государственной власти или ме­стного самоуправления. Особенность данной санкции заключается в том, что юридическим фактом, являющимся основанием ответственности вы­борного лица, служит нарушение выборным лицом требований закона, свя­занных с его статусом, а не волеизъявление какого-либо правопримени­тельного органа. Причем указанный юридический факт должен иметь неоспоримое документальное подтверждение. Правоприменительный ор­ган обязан лишь зафиксировать наступление предусмотренных законом последствий правонарушения, т. е. прекращение полномочий. Так, в соот­ветствии с п. 5 ст. 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Россий­ской Федерации»⁹ решение о прекращении полномочий депутата Государ­ственной Думы по таким основаниям оформляется постановлением Государ­ственной Думы, в котором определяется день прекращения полномочий депутата. При этом Государственная Дума как правоприменительный орган лишена свободы усмотрения в вопросе о целесообразности или нецелесооб­разности прекращения полномочий.

Выборное лицо вправе добровольно уйти в отставку, если его правовое положение становится несовместимым с установленным законом статусом. Ответственность наступает в случае неисполнения требований закона. Если само выборное лицо или правоприменительный орган, который наделен полномочием зафиксировать нарушение установленных законом ограниче­ний, не принимают соответствующего решения, то досрочное прекращение полномочий возможно по решению суда, принимаемому в установленном процессуальным законодательством порядке.

Основаниями, влекущими такую форму ответственности выборного лица, могут быть: утрата гражданства Российской Федерации или приобрете­ние гражданства иностранного государства; лишение свободы по приговору суда; занятие должности или осуществление деятельности, несовместимых согласно закону со статусом этого выборного лица (например, поступление на государственную или муниципальную службу, занятие коммерческой де­ятельностью и т. п.). Такими основаниями не могут быть обстоятельства, со­вместимые со статусом выборного лица, например, возбуждение в отноше­нии выборного лица уголовного дела. Иногда в законах субъекта Российской Федерации о статусе выборных лиц региональной государственной власти и местного самоуправления указывается данное основание досрочного пре­кращения полномочий. При этом следует иметь в виду, что не всякое лицо, признанное судом виновным в совершении уголовного преступления, утра­чивает право быть избранным. Согласно ч. 3 ст. 32 Конституции РФ не име­ют права быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения сво­боды по приговору суда. Гражданин, которому суд определил наказание без лишения свободы или который был освобожден от уголовного наказания в виде лишения свободы (например, осужденный условно), не теряет права быть избранным. Нелогично досрочно прекращать полномочия выборного лица, если после этого оно будет иметь право вновь баллотироваться на эту же должность. Представляется правильным выбор в качестве основания дос­рочного прекращения полномочий такого юридического факта, как нахож­дение лица в местах лишения свободы по приговору суда, т. е. утрата им из­бирательного права. Это не исключает возможности выбирать любой факт нарушения выборным лицом уголовного закона в качестве основания для возбуждения процедур его отзыва избирателями или отрешения от должнос­ти в установленном законом порядке.

Законодатель не должен выбирать в качестве оснований рассматривае­мой разновидности юридической ответственности иные правонарушения, не заключающиеся в несоблюдении выборными лицами условий несовместимости мандата. Так, неисполнение депутатом своих обязанностей, наруше­ние им регламента и т. п. не могут повлечь принятие представительным орга­ном решения о досрочном прекращении полномочий депутата. В подобных случаях должны использоваться иные механизмы ответственности.¹⁰ Рас­сматриваемая разновидность ответственности имеет исключительно право-восстановительный, но не карательный характер. Она заключается в устра­нении нарушения закона, устанавливающего в рамках общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуп­равления ограничения, связанные со статусом выборного лица. Карательная (штрафная) ответственность за иные нарушения закона должна иметь другие процессуальные формы ее реализации. Правовосстановительная юридиче­ская ответственность не может наступать в тех случаях, когда к моменту при­менения санкции нарушение закона, связанное с несоблюдением условий несовместимости мандата выборного лица, уже прекращено, например, если выборное лицо после соответствующего предупреждения сложило с себя полномочия, несовместимые с его статусом.

Законы о статусе выборных лиц государственной власти и местного самоуправления предусматривают также основания, которые не являются мерами юридической ответственности и предполагают объективную не­возможность исполнения полномочий выборного лица. К ним может отно­ситься смерть; зафиксированная в установленном законом порядке стойкая болезнь, влекущая невозможность исполнения полномочий; признание по суду недееспособным, безвестно отсутствующим либо объявление умер­шим. При этом законами не могут предусматриваться основания досроч­ного прекращения полномочий, нарушающие равенство прав и свобод человека и гражданина, например наступление инвалидности, а также ос­нования с юридически неопределенным содержанием, например «тяжелая болезнь» или «преклонный возраст».

Наиболее пристальное внимание практиков сегодня вызывает третья разновидность рассматриваемой конституционно-правовой санкции — до­срочное прекращение полномочий выборных лиц по воле иных субъектов публичной власти в качестве меры карательной ответственности за правона­рушение. На наш взгляд, можно выделить следующие особенности данной разновидности ответственности:

— такая ответственность наступает не по воле тех, кто наделил выбор­ных лиц соответствующими полномочиями, а по воле иных субъектов пуб­личной власти;

— эта ответственность наступает вне административных правоотно­шений, выборные лица административно не подчинены тем, кто своим ре­шением прекращает их полномочия (так, отставка Правительства РФ по ре­шению Президента РФ, которая обычно относится правоведами к мерам конституционной ответственности,¹¹ на наш взгляд, не входит в число та­ковых. Согласно ч. 2 ст. 117 Конституции РФ право Президента РФ отпра­вить в отставку Правительство РФ не ограничено какими-либо условиями, не предполагает обязательного наличия каких-либо поводов или оснований, что логически следует из административного подчинения Правительства РФ Президенту РФ в соответствии со ст. 80, 83 Конституции РФ. Кадровая по­литика Президента РФ может не иметь ничего общего с институтом юриди­ческой ответственности);

— указанные меры ответственности могут быть применены только к тем субъектам, которые наделены полномочиями принимать от своего имени юридически властные решения, т. е. к выборным коллегиальным органам, а также к выборным должностным лицам, выступающим на правах самосто­ятельного органа власти. Отдельный депутат не может быть отрешен от долж­ности за «неправильное» голосование или иные проступки;

— отрешение от должности выборных должностных лиц возможно только за совершенное ими виновное правонарушение, при этом наличие вины может презюмироваться;

— основанием роспуска выборного коллегиального органа может слу­жить нарушение им закона или иного нормативного правового акта, неис­полнение или ненадлежащее исполнение органом своих обязанностей, при этом вина отдельного его члена, полномочия которого прекращаются с рос­пуском органа, может отсутствовать. Речь в данном случае должна идти об ответственности органа в целом, а не отдельного его члена, хотя неблагопри­ятные последствия в виде утраты полномочий наступают для каждого члена выборного органа;¹²

— ответственность выборных коллегиальных органов и выборных дол­жностных лиц, заключающаяся в досрочном прекращении их полномочий, должна быть соразмерной тяжести совершенного правонарушения и значи­мости защищаемых интересов;

— рассматриваемые правовые механизмы ответственности могут быть закреплены лишь в строго определенных нормативных правовых актах в со­ответствии с разграничением полномочий различных уровней публичной власти, установленным Конституцией РФ. Дополнительные механизмы до­срочного прекращения полномочий выборных федеральных органов госу­дарственной власти могут вводиться не иначе, как путем изменения поло­жений Конституции РФ. Правовые механизмы досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц иных уров­ней публичной власти, поскольку они предполагают ограничение конститу­ционных прав граждан на участие в управлении делами государства, в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ могут устанавливаться лишь федеральным зако­ном. При этом федеральный законодатель обязан точно указать все основ­ные элементы ответственности: ее основания, субъектный состав правоотно­шений, общие требования к процедуре прекращения полномочий и т. д. Законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами муниципальных образований может осуществляться конкретизация условий и процедур ответственности в установленных федеральным законом рамках;

— может предусматриваться как судебный, так и внесудебный порядок отрешения от должности выборного должностного лица или роспуска выбор­ного органа власти. Если решение о досрочном прекращении полномочий выборного органа или лица принимает суд, то законом должны быть строго формализованы основания ответственности и определен круг лиц, имеющих право инициировать рассмотрение судом соответствующего вопроса. Судеб­ная процедура реализации таких механизмов ответственности предпочти­тельна, однако она может устанавливаться законом лишь в тех случаях, когда можно исключить субъективно-оценочный момент, полностью отказаться от анализа целесообразности применения предусмотренных законом мер ответ­ственности. Если решение о досрочном прекращении полномочий выборно­го органа или лица принимается законодательным или исполнительным ор­ганом власти, то юридический факт, служащий основанием ответственности, должен быть подтвержден в судебном порядке. Тем самым будет обеспечено разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также баланс полномочий различных ветвей власти;

— выборные лица, чьи полномочия досрочно прекращаются, не могут быть лишены права оспорить в суде законность применения к ним мер ответственности, в том числе фактическое наличие оснований ответственно­сти и соблюдение установленного порядка досрочного прекращения их пол­номочий.

На сегодняшний день в Российской Федерации установлены следую­щие механизмы, относящиеся к данной разновидности ответственности: роспуск законодательного (представительного) органа субъекта Россий­ской Федерации высшим должностным лицом (руководителем высшего ис­полнительного органа государственной власти) субъекта Российской Феде­рации (п. 2, 3 ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации»); роспуск указанного органа федеральным законом, принимаемым по инициативе Президента РФ (п. 4 ст. 9 указанного Федерального закона); отставка высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной влас­ти) субъекта Российской Федерации ввиду выражения ему недоверия зако­нодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации (п. 2-5 ст. 19 указанного Федерального закона); отрешение от должности указанного лица Президентом РФ (п. 2, 3, 5, 6 ст. 29.1 указанного Федераль­ного закона); роспуск представительного органа местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации либо федеральным законом, отре­шение от должности главы муниципального образования высшим должност­ным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государствен­ной власти) субъекта Российской Федерации либо Президентом РФ (ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации»). Представляется, что ни законами субъектов Российской Федерации, ни нормативными правовыми актами муниципальных образований не могут вводиться никакие иные механизмы досрочного прекращения полномочий выборных лиц по воле иных субъек­тов публичной власти в качестве меры карательной юридической ответствен­ности до тех пор, пока эти механизмы не будут предусмотрены федеральным законом.

Установление федеральным законом указанных механизмов не проти­воречит принципам самостоятельности различных уровней публичной вла­сти, разделения государственной власти и формирования основных инсти­тутов власти волеизъявлением населения. Более того, наличие этих мер ответственности может рассматриваться в качестве самостоятельного прин­ципа организации системы органов государственной власти и местного са­моуправления. Однако при установлении законом такой ответственности обязательно должен соблюдаться баланс полномочий различных ветвей го­сударственной власти в соответствии со смыслом ст. 10 Конституции РФ. Это предполагает закрепление судебных процедур установления юридиче­ских фактов, являющихся основанием ответственности, чтобы при этом ис­ключалась возможность использования данного правового механизма в по­литических целях, для отстранения от осуществления власти неугодных выборных лиц по субъективным мотивам. При этом орган или должностное лицо, привлекаемые к ответственности, должны наделяться правом не только обжаловать уже принятое решение о досрочном прекращении их полномочий, но и участвовать в рассмотрении соответствующим судом вопроса о наличии оснований ответственности до принятия такого реше­ния. Данные позиции были положены автором в основу экспертного зак­лючения, представленного Конституционному Суду РФ при рассмотрении «Дела о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представи­тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"». Постановлением от 4 апреля 2002 г. механизмы конституционно-правовой ответственности, закрепленные в данном Феде­ральном законе, были признаны Конституционным Судом не противоре­чащими российской Конституции.¹³ Конституционный Суд указал на обя­зательность принятия судебных решений для установления оснований ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в связи с невыполнением ими обязанно­сти соблюдать Конституцию РФ и законы.

Однако конституционность тех или иных законодательных решений еще не означает их эффективности с позиций практики. Закрепленные в дей­ствующем законодательстве правовые механизмы досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных лиц государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления оказались в реальной жизни неработоспособными. Большинство из этих механизмов появилось в федеральном законодательстве в 2000 г. в рамках концепции так называемого укрепления вертикали власти и ни разу не сработало на практи­ке (думается, не сработает никогда).

Причина этого — в том, что введение указанных мер в законодатель­ство изначально имело скорее политическое (можно даже сказать, идеоло­гическое), но не юридическое значение. Реальные потребности практики, мер ответственности, научная обоснованность их установ­ления не принимались во внимание при подготовке и принятии соответ­ствующих законопроектов. Например, рассматриваемая ответственность в системе местного самоуправления сегодня возможна только в случае не­исполнения судебного решения об отмене незаконного нормативного пра­вового акта. Но при этом абсолютно безнаказанно ежедневно издаются противоречащие закону нормативные акты при условии исполнения в уста­новленный срок судебного решения об их отмене. С учетом того, что рас­смотрение соответствующего вопроса судом может занимать долгие ме­сяцы, несерьезно говорить о какой-либо эффективности такого механизма ответственности. За издание же ненормативного правового акта, проти­воречащего закону (скажем, предполагающего нецелевое расходование бюджетных средств), указанная ответственность сегодня вообще не предус­мотрена!

Положения законодательства, устанавливающие механизмы конститу­ционно-правовой ответственности выборных лиц государственной власти и местного самоуправления, нуждаются в совершенствовании. Кроме того, необходимо выработать и законодательно закрепить общие принципы при­менения санкций к осуществляющим власть выборным лицам. Эти прин­ципы должны определить допустимость тех или иных оснований и процедур ответственности с обязательным учетом практической эффективности при­меняемых мер воздействия.

* Кандидат юрид. наук, зам. председателя Совета директоров по научной работе Не­зависимого института выборов (Москва).

© А. А. Сергеев, 2003

¹ Авакъян С. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 9-32.

² СЗ РФ. 2002. S 24. Ст. 2253; Российская газета. 2003. 9 июля.

³ Постановление от КС РФ 10 июня 1998 г. № 17-П // СЗ  РФ. 1998. № 25. Ст. 3002.

⁴ Там же. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст.  3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792; №  30. Ст. 3024; № 50. Ст. 4930; Российская газета. 2003. 15 июля.

⁵ Там же. 1995. № 35. ст. 3506; 1997. № 2. Ст. 1378; Российская газета. 2000. 8 авг.

⁶ СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728; 2002. № 14. Ст. 1374.

⁷ Сергеев А. Законы не могут препятствовать местному самоуправлению // Выборы: Законодательство и технологии. 2002. № 4. С. 50-56.

⁸ СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.

⁹ СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74; 199. № 28. Ст. 3466; 2002. № 28. Ст. 2785. 60

¹⁰ Васильев В. И., Павлушкин А. В., Постников А. Е. Законодательные органы субъек­тов Российской Федерации: правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М., 2001. С. 273-279.

¹¹ Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 33.

¹² На наш взгляд, роспуск Государственной Думы не может быть отнесен к мерам юри­дической ответственности. Такой роспуск возможен в случае правомерных и политически обоснованных действий Государственной Думы, заключающихся в негативной оценке деятель­ности Правительства или неутверждении кандидатуры его главы. На нелогичность закреплен­ного в Конституции механизма преодоления политических разногласий между Президентом и парламентом уже неоднократно обращали внимание правоведы (см.: Кондрашев А. А. Кон­ституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодатель­ного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999. С. 37-42). К сожалению, российская Конституция не предусматривает какого-либо правового средства оценки соот­ветствия норм самой Конституции основополагающим принципам права.

¹³ СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 1497.

Источник: http://www.law.edu.ru/article/article.asp?articleID=189855