«Ответы на вопросы по праву»

Правовые акты Президента.
Окуньков, Л. А.

I. Виды и характер правовых актов Президента

Статья 90 Конституции Российской Федерации предусматривает две разновидности правовых актов, из­даваемых Президентом: указы и распоряжения. Указами оформля­ются обычно решения нормативно­го характера, то есть те, что содер­жат общие правила поведения, от­носятся к неопределенному кругу адресатов и рассчитаны на много­кратное применение.

По сложившейся практике и со­гласно п. 3 распоряжения Прези­дента РФ от 5 февраля 1993 г. № 85 "О порядке подготовки и вне­сения проектов указов и распоря­жений Президента РФ", в форме указов издаются также решения о назначении и освобождении от должности руководителей исполни­тельной власти и Администрации Президента, о приобретении граж­данства, предоставлении политиче­ского убежища, награждении госу­дарственными наградами, присвое­нии классных чинов, почетных званий, высших воинских и высших специальных званий, помиловании¹.

В отличие от указов распоряже­ния не должны содержать предпи­саний, носящих нормативный ха­рактер. В идеале они должны из­даваться только по оперативным и организационным вопросам.

Заметим, однако, что такая града­ция соблюдается далеко не всегда. Так, указами оформлялись решения о проведении различного рода меро­приятий, в частности Ассамблеи об­щественного согласия Общероссий­ского конгресса по правовой рефор­ме. В то же время ряд распоряжений содержит правовые предписания нор­мативного характера. Кстати, упомя­нутое решение от 5 февраля 1993 г., включающее положения нормативно­го характера, было оформлено рас­поряжением, а не указом.

Правовые акты Президента не под­лежат утверждению законодательными органами. Согласно Конституции Российской Федерации только два вида издаваемых им указов — о вве­дении военного положения и о введе­нии чрезвычайного положения — требуют утверждения Советом Феде­рации (ст. 102, ч. 1, п. "б" и "в").

Указы и распоряжения Президен­та не должны противоречить Кон­ституции и федеральным законам. Будучи разновидностью подзакон­ных актов, указы тем не менее на­ходятся на более высокой ступени иерархии нормативных актов, чем акты Правительства, которые изда­ются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента. Поэтому, подчеркивая подчиненный характер этих актов, преамбулы многих правительственных поста­новлений строятся примерно по та­кой схеме: "В соответствии с Ука­зом Президента Российской Феде­рации от 30 сентября 1995 г. № 986 "О порядке принятия решений об управлении и распространении на­ходящихся в федеральной собствен­ности акциями..."². Руководящий ха­рактер решений Президента может быть выражен и в самом заголовке правительственного акта — напри­мер, "О первоочередных мерах по реализации государственной страте­гии экономической безопасности Рос­сийской Федерации (Основных по­ложений), одобренной Указом Пре­зидента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 60S"³.

В свою очередь в актах Прези­дента центральное место занима­ют положения, имеющие непосред­ственное отношение к деятельности Правительства. Практически подавляющая часть президентских решений в социально-экономиче­ской сфере, а они занимают веду­щее место в нормотворческой дея­тельности главы государства, име­ет правительственную "субстан­цию". Как правило, в указах и рас­поряжениях Президента содержат­ся поручения Правительству при­нять соответствующее решение, изыскать источники финансирова­ния, войти с законодательной ини­циативой в парламент и т.п. Так, в Указе Президента "О некоторых мерах по стабилизации положения в судебной системе Российской Фе­дерации" от 2 декабря 1996 г. № 1612 федеральному Правитель­ству поручено: обеспечить до кон­ца 1996 г. погашение в полном объ­еме задолженности федерального бюджета по заработной плате судь­ям и работникам аппарата судов, предусмотреть в проекте федераль­ного бюджета на 1997 г. увеличе­ние расходов на нужды правосу­дия, обеспечить выдачу органами внутренних дел служебного ору­жия судьям и т.д.⁴

Отметим императивный характер подобных поручений, особенно в час­ти сроков их выполнения. Например, распоряжением Президента от 18 июля 1995 г. Правительству пред­писано в двухнедельный срок после подписания Федерального закона "О повышении минимального разме­ра оплаты труда" "решить вопрос о повышении тарифных ставок (ок­ладов) Единой тарифной сетки оп­латы труда работников бюджетной сферы в целях обеспечения соци­альной защищенности граждан, за­нятых в бюджетной сфере"⁵. Из со­держания таких формулировок видно, что фактически Президент выступает по отношению к Прави­тельству вышестоящим органом, дающим ему соответствующие ди­рективы и контролирующим ход их выполнения.

Особенно характерны президент­ские поручения Правительству от­носительно расходов на социальные нужды. Так, указом от 25 января 1996 г. № 99 был увеличен на 20 процентов размер стипендий сту­дентам и аспирантам государствен­ных образовательных учреждений на период с апреля 1996 г. до при­нятия нового федерального закона о минимальном размере оплаты труда⁶. Причем решение главной проблемы — определение источни­ков финансирования расходов на повышение стипендий — было воз­ложено на Правительство. Глава государства, таким образом, дис­танцировался от решения вопросов, связанных с финансированием. Аналогичный, по сути, характер имеет и большинство других ука­зов Президента социальной "тематики". К сожалению, ряду из них свойственна декларативность, эко­номическая непроработанность, и по этой причине они зачастую ока­зываются невыполнимыми.

Важнейшее значение для право­вой оценки указов и распоряжений Президента имеет порядок их под­готовки и принятия, установленный Указом от 2 мая 1996 г. № 638 не­соблюдение которого может быть, на наш взгляд, основанием для призна­ния акта Президента неправомер­ным. Речь идет о процедурном са­моограничении, имеющем юридиче­ское значение. Согласно упомянуто­му Указу Президент должен, при­нимая свои решения, предусматри­вающие впоследствии издание пра­вительственных постановлений и распоряжений, согласовывать проек­ты своих решений в Правительстве. Такое самоограничение при реали­зации Президентом собственной ком­петенции представляется вполне оп­равданным, учитывая отсутствие в Конституции нормы о контрассигна­ции президентских актов Правитель­ством. Здесь уместно вспомнить роль регламентов палат Федерального Со­брания, где процедура подготовки федеральных законов имеет прямое значение для оценки самого право­вого акта. При несоблюдении проце­дуры трех чтений Президент как га­рант Конституции возвращал при­нятые парламентом законы без рас­смотрения по существу. Правомер­ность его действий оспаривалась де­путатами, но была в принципе под­тверждена Конституционным Судом РФ. Видимо, процедурные правила, зафиксированные в упомянутом Указе, должны оцениваться Судом с аналогичных позиций.

Действующий порядок подготовки значительной части решений Прави­тельства предполагает обязательный президентский контроль, который, правда, именуется достаточно мяг­ко — согласованием с Администра­цией Президента. Такое согласование необходимо для проектов решений Правительства, предусмотренных указами и другими актами Президен­та либо рассмотренных на заседани­ях Правительства под председатель­ством Президента. Аналогичное со­гласование установлено также для проектов решений Правительства, принимаемых в пределах его компе­тенции, но отнесенных Конституци­ей одновременно и к ведению Пре­зидента — по вопросам прав и сво­бод человека и гражданина, охраны суверенитета страны, ее независимо­сти и государственной целостности; обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; определения основных направлений внутренней и внешней политики, руководства внешней политикой⁸.

II. Классификация указов Президента                                                  

Среди многообразия указов доста­точно четко прослеживаются сле­дующие разновидности:

а) указы исполнительного харак­тера, определяющие порядок прак­тической реализации федеральных законов. Они принимаются либо в связи с изданием новых федераль­ных законов, либо в порядке контро­ля за их выполнением;

б) директивные указы. Такие акты состоят преимущественно из поручений Правительству, другим органам исполнительной власти;

в) программно-политические указы, издаваемые Президентом в целях реализации возложенных на него обязанностей по опреде­лению основных направлений
внутренней и внешней политики (ч. 3 ст. 80 Конституции). По сво­ему содержанию такие указы представляют собой чаще всего федеральные президентские про­граммы, концепции, доктрины (например, военная доктрина), ос­новные направления развития от­дельных отраслей, сфер управле­ния и т.д. В них, как правило, от­сутствуют нормативные установ­ления и преобладают программ­но-политические установки;

г) нормативные указы, то есть указы "в собственном смысле", устанавливающие новые само­стоятельные юридические нормы под условием непротиворечия за­
конам. Содержание этой разно­видности представляет главный предмет правовых исследований.

Возможность издания Прези­дентом нормативных указов пря­мо вытекает из полномочий Пре­зидента и зафиксирована в Кон­ституции РФ и многих федераль­ных законах. Так, в ст. 3 Граж­данского кодекса записано, что отношения в сфере гражданско­го законодательства "могут регу­лироваться также указами Пре­зидента Российской Федерации, которые не должны противоре­чить настоящему Кодексу и иным законам". Принципиальная пози­ция ГК состоит в том, что в гра­жданское законодательство в уз­ком значении этого термина включены только "Кодекс и при­нятые в соответствии с ним иные федеральные законы..." (пункт второй ст. 3). Указы Президента и постановления Правительства в этой области отнесены не к гра­жданскому законодательству, а к "иным актам, содержащим нор­мы гражданского права"⁹.

В текущем законодательстве сложился весьма устойчивый пласт, состоящий из норматив­ных указов Президента, форми­рование которого во многом связано с отсутствием федеральных законов, прежде всего в сфере организации государственной власти, приватизации, налоговой политики, земельных отношений. На этапе становления новой го­сударственности и экономическо­го уклада указные нормы оказы­ваются нередко первичными и единственными в правовом регу­лировании в связи с отсутстви­ем федеральных законов и мед­лительностью парламента в за­конотворчестве.

В указах, временно заменяющих недостающие законы, конечно, не столь очевиден их подзаконный ха­рактер. Именно так обстоит дело, к примеру, с официальной символикой Российской Федерации (го­сударственный герб, флаг и гимн). Хотя ее описание и порядок официального использования устанавливаются федеральным конституционным законом (ст. 70 Конституции), однако он до сих пор не принят. По этой причине новая российская символика регламенти­руется президентскими указами, которые действуют до вступления в силу упомянутого закона, о чем; прямо записано в этих актах¹⁰. Непринятие в течение трех с лиш­ним лет федерального конституци­онного закона по государственной символике свидетельствует не только об упущениях наших законодателей, но и о медлительности Президента в использовании права законодательной инициативы. Такое положение дел усугубляется, на наш взгляд, и отсутствием ответственности за реализацию конституционных предписаний.

Анализ содержания указов, принятых в 1995—1996 гг., показывает, что значительный объем нормативных установлений сосре­доточен в сфере публичного пра­ва: организация исполнительной власти, определение структуры и системы федеральных органов ис­полнительной власти, утвержде­ние положений о министерствах (МИД, Минобороны, ФСБ и т.д.), Администрации Президента и ее основных подразделениях, осуще­ствление различного рода мер по обеспечению согласованного функционирования различных государственных институтов вла­сти, взаимодействия с палатами Федерального Собрания и Прави­тельством. Обратим внимание на активную позицию Президента в формировании нормативного бло­ка своего политического курса и явно недостаточную законода­тельную регламентацию системы и организации федеральной госу­дарственной власти.

Многие нормоустанавливающие указы приняты Президентом в со­ответствии с федеральными зако­нами. На практике содержание значительной части полномочий Президента конкретизируется в текущих законах.

С увеличением числа феде­ральных законов границы нормо­творчества Президента чаще все­го сужаются, и многие указы ут­рачивают силу полностью или частично. К примеру, в связи с принятием федеральных законов в социально-трудовой сфере Ука­зом Президента от 20 мая 1996 г. были признаны утратившими силу четыре указа: "О социаль­ном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)", "О создании Российской трехсто­ронней комиссии по регулирова­нию социально-трудовых отноше­ний", "О социальной защите гра­ждан, получивших увечье либо иное повреждение здоровья в свя­зи с исполнением ими трудовых обязанностей", "О Российской трехсторонней комиссии по регу­лированию социально-трудовых отношений"¹¹.

В тех областях, где полномочия Президента весьма значительны, принятие федеральных законов вле­чет, как правило, лишь частичную отмену указов. Например, в связи с новым Федеральным законом "О го­сударственном регулировании внеш­неторговой деятельности" Президент отметил и внес изменения в 22 ука­за, но ни один из них не был отме­нен полностью.

Наряду с сужением нормотворческой сферы деятельности Прези­дента последствия принятия феде­ральных законов могут быть и иного плана. Ряд федеральных законов содержит положения, конкретизи­рующие и расширяющие компетен­цию Президента. Обратимся, в ча­стности, к Федеральному закону "Об основах государственной служ­бы Российской Федерации"¹². Со­гласно ему за Президентом закре­плены серьезные полномочия в об­ласти кадровой политики. Отметим, что координация деятельности по реализации задач, вытекающих из упомянутого закона, осуществляет­ся Советом по вопросам государст­венной службы, который создает­ся при Президенте (ст. 26). Глава государства самостоятельно прини­мает значительную часть решений, связанных с нормативным регули­рованием по этим вопросам (напри­мер, утверждает Реестр государст­венных должностей). Расширение границ нормотворчества Президен­та в данной области объясняется также отсутствием ряда базовых федеральных законов по пенсион­ному обеспечению, денежному со­держанию госслужащих и др. До сего времени уровень и качество правового обеспечения государст­венной службы крайне недостаточ­ны, а имеющиеся решения фраг­ментарны, что само по себе харак­теризует удручающее состояние кадровой политики.

Приоритет законодательного регу­лирования подтверждается содер­жанием многих федеральных законов. В последнее время в заключи­тельных статьях законов появляют­ся записи примерно такого содержа­ния: "Президенту Российской Феде­рации и Правительству Российской Федерации в месячный срок привес­ти свои нормативные акты в соот­ветствие с настоящим федеральным законом"¹³. Впрочем, некоторые представители исполнительной вла­сти считают подобные формулиров­ки некорректными с точки зрения доктрины разделения властей, по­лагая, что законодатель не вправе давать поручения (предписания) Президенту и федеральному Пра­вительству.

Многие полномочия Президента (ст. 83 и 89 Конституции РФ) долж­ны реализовываться путем издания актов индивидуального характера. Это вытекает из формулировок типа: "назначает и освобождает", "награ­ждает", "представляет", "принима­ет верительные отзывные грамоты" и т.п. Индивидуальные указы состав­ляют примерно половину актов Пре­зидента.

Строго говоря, нормотворческая компетенция Президента не столь обширна и характеризует прежде всего функции исполнительной власти, осуществляемой им. В последние годы многие специалисты обоснованно обращают внимание на избыточность указов. Президенту для осуществления инициативной госу­дарственной политики вовсе не обя­зательно издавать сотни указов, ко­торые к тому же нередко не выпол­няются. Большая политика проявляется в конкретных действиях, зачас­тую не требующих правового оформ­ления.

Нельзя не отметить к тому же, что директивных, программных или нор­мативных указов Президента в "чис­том" виде, то есть подчиненных именно этим целям, сравнительно мало. Как правило, многие указы (особенно в социально-экономиче­ской сфере) имеют комплексный ха­рактер и содержат нормативные по­ложения, оперативно-распоряди­тельные и индивидуальные предпи­сания и поручения, а в некоторых случаях и рекомендации (для палат парламента).

Известный русский правовед Н. М. Коркунов в особую группу вы­делял указы, "вызванные необходи­мостью и могущие противоречить законам". Такие акты он определял чрезвычайными и требующими одоб­рения представительного и законо­дательного органа (парламента)¹⁴. В российской конституционной практи­ке издание Президентом указов за­конодательного характера объясняют прежде всего наличием пробелов в законах. В большинстве случаев ука­зы такого рода принимаются, когда имеют место коллизии между поло­жениями Конституции и федераль­ными законами, действовавшими на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции. Механизм разрешения таких противоречий и природа подобных указов не вполне ясны. Поэтому есть смысл подробнее остановиться на различных точках зрения по этому поводу.

III. Научная дискуссия об указах Президента

Положения действующей Консти­туции, по мнению Б.М. Лазарева, позволяют Президенту издавать нормативные указы по многим во­просам федеральной компетенции, если, конечно, в Основном и фе­деральных законах нет указания на то, что соответствующие вопро­сы относятся к исключительной компетенции парламента (либо од­ной из его палат) или, а это почти одно и то же, — что по ним должны быть приняты именно законы¹⁵.

Еще более широкая возможность издания нормативных указов Президента содержится в одном из ком­ментариев к Конституции РФ, из­данном в 1996 г.: "Конституция Рос­сийской Федерации не ограничива­ет Президента перечнем вопросов, по которым он вправе издавать акты, осуществляя правовое регулирова­ние. С другой стороны, в Конститу­ции отсутствуют исчерпывающие указания на отношения, по которым могут издаваться лишь законы"¹⁶.

Для обоснования особой правотвор­ческой роли Президента ссылаются на то, что предмет закона и норма­тивного указа якобы одинаковы и неразличимы, в связи с чем выдви­гается тезис о допустимости приня­тия указов, выполняющих в опреде­ленных ситуациях функции законов. Как заявлено в Послании Президен­та Федеральному Собранию "О дей­ственности государственной власти в России" (1995 г.), в случаях пробе­лов закона указы являются формой реализации основной функции Гла­вы государства как гаранта Консти­туции и конституционно установлен­ных прерогатив Президента по оп­ределению основных направлений внутренней и внешней политики страны¹⁷. Обратим внимание, что упо­мянутое Послание содержит еще одну из любопытных сентенций. По­скольку указы Президента Россий­ской Федерации — это акты не гла­вы исполнительной власти, а Главы государства, их абсолютно подзакон­ный характер не очевиден.

Между тем подобная точка зрения не встречает поддержки большинст­ва специалистов-государствоведов, указывающих на императивность нормы ст. 90 Конституции, опреде­ляющей, что указы и распоряжения Президента не должны противоре­чить не только Конституции, но и фе­деральным законам. Конституцион­ные нормы достаточно ясно опреде­ляют подзаконный характер актов Президента, их подчиненное положе­ние по отношению к законам в ие­рархии правовых актов Российской Федерации. К тому же единственным федеральным органом законодатель­ной власти в России является Феде­ральное Собрание¹⁸, а положение Президента достаточно дистанцировано от законодательной и других ветвей власти, поскольку во главе угла поставлены его координирую­щие, интегрирующие функции.

Некую промежуточную форму­лу для указов Президента находят авторы Энциклопедического слова­ря "Конституция Российской Фе­дерации". Характеризуя указ как подзаконный акт, они полагают, что издание большого количества нор­мативных указов не означает не­правомерного вторжения в сферу законодательства. Ограничение нормотворческой компетенции Гла­вы государства они усматривают лишь в том, что он "...не может из­давать указы по вопросам, в отно­шении которых Конституция содер­жит прямые указания о том, что они должны быть регламентирова­ны федеральным законом, а тем более федеральным конституцион­ным законом"¹⁹. За пределами упо­мянутых ограничений компетенция Президента, а следовательно, и сфера указов не связаны, по их мнению, рамками какого-либо за­крытого перечня предметов веде­ния. Вследствие этого многие вопро­сы оказываются в сфере компетен­ции как Президента, так и парла­мента при приоритете законодате­ля²⁰.

Подобное обоснование законода­тельных функций Президента не вытекает, по нашему мнению, из российской доктрины разделения властей и не убеждает нас в сов­падении компетенции Президента и парламента. В данном случае мы имеем дело с совместными пред­метами ведения, но не с совмест­ной компетенцией.

Если исходить из возможности совместной компетенции парламен­та и Президента, то она должна была бы последовательно распространять­ся и на федеральное Правительст­во, поскольку перечень его полно­мочий носит также открытый харак­тер (ст. 114). Предметы ведения Пра­вительства корреспондируются с предметами ведения Российской Фе­дерации (ст. 71 и 72). Однако попыт­ки найти "совпадение" компетенции серьезно деформируют закреплен­ный в Конституции принцип разде­ления властей и тем самым чреваты угрозой существованию конституци­онного строя России.

В оценке правовых актов Прези­дента, содержащих нормы законо­дательного уровня, можно согла­ситься с А.В. Мицкевичем, который считает, что такая практика не опи­рается на прямое закрепление в Конституции полномочий Прези­дента принимать указы, замещаю­щие законы²¹. Хотя его предложе­ние предоставить Президенту пра­во издавать указы законодательно­го уровня вряд ли может получить горячую поддержку. И все же пред­ставляется, что при подготовке по­правок к Конституции этот вопрос было бы целесообразно обсудить в парламенте. Видимо, актуальность делегирования Президенту таких полномочий в ближайшие годы зна­чительно снизится, поскольку про­блема пробельности законов станет не столь острой, как это было в на­чале 90-х годов. За последнее вре­мя (1994-1996 гг.) принято более трехсот федеральных законов, в том числе немалое число актов ко­дифицированного характера. Сей­час главное — расчистка законо­дательства, приведение его в кон­трольное состояние. Нельзя забы­вать и непростой характер взаимо­отношений между Государственной Думой и Президентом, а также уро­ки прошлого делегирования, когда депутаты не успевали отслеживать правомерность указов, представ­ленных Президентом в парламент ввиду многочисленности последних. По этой причине, в частности, воз­никало обострение отношений между двумя основными участника­ми законотворческого процесса.

С нашей точки зрения, многие ар­гументы сторонников издания за­конодательных указов Президента основываются на рассуждениях о "плохих законах" и "хорошем пра­ве". По такой логике, как отмечал В. Н. Кудрявцев, "если сегодня мож­но отложить в сторону Конститу­цию, то завтра — Уголовный ко­декс²². Поскольку Основной закон умалчивает о субъекте права тол­кования федеральных законов, то присвоение любой государственной структурой таких прерогатив яв­ляется, на наш взгляд, неправомер­ным. В подобных случаях мы име­ем дело с явлениями, характери­зующими возможность неподчине­ния закону на основе субъективной оценки их необоснованности или не­эффективности, а равно утвержде­ния об отсутствии необходимых за­конодательных предписаний. Кста­ти, утверждения о том, что указа­ми Президента заполняются про­белы в российском законодатель­стве, не всегда соответствуют ис­тине. В настоящее время состояние правовой системы характеризует­ся в большей мере противоречия­ми и несогласованностями норм, нежели пробелами. Каковы же спо­собы разрешения отмеченных про­тиворечий?

С правовых позиций предпочти­тельнее выглядит принятие парла­ментом пусть даже фрагментарно­го федерального закона (по пред­ложению Президента или Прави­тельства), нежели опережающее издание Президентом аналогично­го по содержанию указа. Такой акт Главы государства, не согласован­ный с палатами Федерального Со­брания, но фактически затрагиваю­щий его законодательные прерога­тивы, всегда вызывает негативную реакцию парламента и иницииру­ет запросы депутатов в Конститу­ционный Суд.

На наш взгляд, нет серьезных ре­зонов для заполнения указами про­белов в законах, даже если Прези­дент это делает вынужденно, в свя­зи с тем что Государственная Дума "медленно раскачивается" в плане законотворчества. Но нельзя забы­вать и другое. Во-первых, разра­батывать законы, обсуждать и при­нимать их — дело гораздо более хлопотное, хотя бы в процессуаль­ном отношении, чем издание любо­го другого правового акта. Регла­менты палат Федерального Собра­ния предусматривают достаточно сложную процедуру рассмотрения законопроектов, в которой активно задействованы обе палаты, Прези­дент и Правительство, введены спе­циальные фильтры "очистки" в виде трех чтений и т.д. Можно ли ожидать, что Президент это сделает лучше, принимая указ законода­тельного характера единолично, минуя законодательный орган Рос­сии? Быстрее, оперативнее — да, но выше качеством — вряд ли. Однако выигрыш во времени, пусть и с благими намерениями, объяс­няемыми необходимостью решения насущных проблем, не приводит, как показывает жизнь, к желаемо­му результату. Многие указы из-за поспешности проигрывают в каче­стве (хотя качество федеральных законов тоже невысоко), юридико-техническом оформлении, эко­номической обоснованности. Да и реализация указов испытывает те же трудности, что исполнение фе­деральных законов.

Сложившаяся практика издания так называемых законодательных указов создает прецедент конкурирующей компетенции парламента и Президен­та. Тем самым фактически исповеду­ется порочный принцип: "прав тот, кто издал акт последним".

Строгое следование указов и рас­поряжений Президента букве и духу Конституции, федерального закона должно стать главным постулатом правотворчества Главы государст­ва — гаранта и хранителя Консти­туции. Представляется, что медве­жью услугу Президенту оказывают те, кто "открывает" ему все новые перспективы деятельности в роли законодателя. Было бы полезнее, если бы Президент как Глава госу­дарства более активно участвовал в законодательном процессе на всех его стадиях, памятуя о том, что на федеральном уровне имеется толь­ко один законодательный орган — парламент. В свою очередь, россий­скому парламенту не следует дожи­даться, пока Президент примет тот или иной указ, чтобы затем крити­ковать его и обращаться с запросом в Конституционный Суд. Парламен­тариям следовало бы активнее дей­ствовать в тех сферах, где объектив­но ощущается "законодательный де­фицит". Именно в этом, а не в пере­хватывании инициативы или в по­иске повода для ограничения пре­рогатив и возможностей ветвей вла­сти проявился бы дух сотрудниче­ства двух главных субъектов зако­нотворчества. Таким путем практи­чески могла бы решаться проблема разграничения полномочий Прези­дента и парламента. Как уже отмечалось, в повседнев­ной жизни необходимость приня­тия Президентом нормативных указов определяется в первую оче­редь реальными потребностями в связи со значительным отставани­ем законодательного регулирования в сфере экономики, социального и государственного развития. В такой ситуации ждать, пока парламент через два-три года примет соответствующие законы, было бы для Президента равносильно серьезной политической ошибке в государст­венном управлении. Он не может находиться в роли нейтрального на­блюдателя. Однако у Президента в отсутствие федерального закона есть определенные правовые пути достижения поставленных целей. Прежде всего, это предварительное согласование с палатами Федераль­ного Собрания и Правительством своих намерений по выбору опти­мального решения, затрагивающе­го компетенцию законодательной и исполнительной власти.

Для обеспечения согласованного взаимодействия и выработки единой политики целесообразно зафиксировать в федеральном законе взаим­ные обязательства Президента и парламента.

На законодательном уровне было бы полезно определить последствия необоснованного затягивания рас­смотрения законопроектов, и в ча­стности предусмотреть право Пре­зидента издавать в целях обеспече­ния выполнения возложенных на него конституционных обязанностей указы законодательного характера со строго ограниченной сферой дей­ствия (во времени и по кругу объек­тов регулирования). В связи с этим заслуживают внимания положения проекта Федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", одобренного в первом чтении Государственной Думой осенью 1996 г. В нем пред­принята попытка определить сферу исключительного регулирования фе­деральными законами Российской Федерации и тем самым более чет­ко разграничить компетенцию пар­ламента и Президента. Авторы за­конопроекта не исключают возмож­ность издания указов Президента, восполняющих пробелы законода­тельства в сфере регулирования ис­ключительно федеральными закона­ми и действующих впредь до при­нятия соответствующих законов. Для того чтобы ускорить их принятие, намечаются весьма жесткие сроки представления проектов. В случае издания Президентом указов, вос­полняющих пробелы закона, Прези­дент не позднее десяти дней вносит в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы соот­ветствующий законопроект, а Гос­дума рассматривает его в первооче­редном порядке. Вместе с тем предлагаемый порядок конкретизации компетенции парламента имеет, на наш взгляд, и весьма серьезные изъяны. Один из них заключается в искусственном и необоснованном огра­ничении сферы и предметов исклю­чительного законодательного регули­рования. Это, вероятно, понимают и сами разработчики проекта, ибо по­следняя позиция в перечне предме­тов исключительного законодатель­ного регулирования сформулирова­на следующим образом: "Иные во­просы, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации". Такая за­пись фактически перечеркивает "ис­ключительность" и возвращает "на круги своя" прежние неясности.

Критерий разграничения законов и подзаконных актов следует искать прежде всего в полномочиях и функциях соответствующих органов власти. Можно проиллюстрировать это на примере ст. 71 (пункт "д"), согласно которой в ведении Россий­ской Федерации находится "феде­ральная государственная собствен­ность и управление ею". Как извест­но, правовое регулирование отноше­ний в этой сфере не является пред­метом исключительной компетенции парламента России. Согласно ст. 114 Конституции, осуществление управ­ления федеральной собственностью относится к полномочиям федераль­ного Правительства. Следовательно, ст. 71 Конституции РФ в этой части реализуется законами и постанов­лениями Правительства, имеющи­ми подзаконный характер, посколь­ку они издаются на основании и во исполнение Конституции, феде­ральных законов и нормативных указов Президента.

Окуньков Лев Андреевич — директор Институ­та законодательства и сравнительного правове­дения при Правительстве Российской Федера­ции, кандидат юридических наук.

¹См.: Собрание актов Президента и Правитель­ства РФ. 1993. № 7. Ст. 598.

²См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 42. Ст. 3874.

³См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1996 г. № 1569 (СЗ РФ, 1997, № 2, ст. 240).

⁴Собрание законодательства Российской Феде­рации. 1996. № 49. Ст. 5536.

⁵Собрание законодательства Российской Феде­рации. 1996. № 30. Ст. 2929.

⁶Там же. 1996. № 5. Ст. 464.

⁷См.: Указ Президента "О порядке подготовки проектов Указов, распоряжений Президента Рос­сийской Федерации, предусматривающих приня­тие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федера-ции". (Собрание законодатель­ства Российской Федерации. 1996. № 19. Ст. 2257.)

⁸См.: Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. № 1185 "Об обеспечении взаи­модей-ствия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации" (СЗ РФ 1994 г. № 7. Ст. 697).

⁹Однако идея "узкой сферы" законодательства не получила последовательной реализации в других за-конодательных актах, и в него наряду с федеральными законами включаются также нормативные указы Прези-дента и постановле­ния Правительства.

¹⁰См.: Указ Президента "О Государственном гер­бе Российской Федерации" от 30 ноября 1993 г. (САПП РФ, 1993, № 49. Ст. 4761); Указ Прези­дента Российской Федерации "О Государственном флаге Российской Фе-дерации" от 11 декаб­ря 1993 г. (САПП РФ,- 1993. Ст. 4928).

¹¹См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 21. Ст. 2476.

¹²См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990.

¹³Федеральный закон от 30 декабря 1996 г. № 162 ФЗ "О внесении изменения в статью 17 федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 3).

¹⁴Коркунов Н. Лекции по общей теории права. С.-Петербург. 1890. С. 279.

¹⁵См.: Законы в переходный период: опыт со­временной России // Государство и право. 1995. № 10. С. 42.

¹⁶Комментарий к Конституции Российской Фе­дерации / Под. общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М. 1996. Ав-тор комментария к ст. 80-85 Конституции — Г. В. Васильева.

¹⁷Послание Президента Федеральному Собра­нию 1995 г. "О действенности государственной власти в России".

¹⁸Государственное право Российской Федера­ции / Под ред. О. Е. Кутафина. М. 1996. С. 380; Консти-туционное право./ Под ред. А.Е. Козлова. М. 1996. С. 302.

¹⁹Конституция Российской Федерации: Энцик­лопедический словарь. М. 1996. С. 238.

²⁰ См.: Там же. С. 238.                                                                                                         

²¹См.: Конституция. Закон. Подзаконный акт. М.: Юрид. лит. 1994. С. 57.

²²Кудрявцев В. Н. О правопонимании и законно­сти // Государство и право. 1994. № 3. С. 5.