«Ответы на вопросы по праву»

Проблема повышения профессионализма и компетентности государственной службы и качества оказываемых ею услуг актуальна для большинства стран мира. Сегодня в Казахстане, в стране с переходной экономикой, наряду с изменениями, происходящими в общественных и экономических отношениях, идет сложный процесс трансформации роли самого государства. Именно поэтому и сложилась ситуация, при которой реформирование государственной службы является приоритетным направлением реформ. Для суверенного Казахстана становится актуальной способность государственного аппарата адекватно реагировать на потребности населения и общества с учетом изменяющихся функций государства. Повышение эффективности государственной службы должно происходить в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, обеспечения открытости и регламентации деятельности государственных органов и государственных служащих, создания положительного имиджа государственной службы в обществе. Эффективность деятельности государственного аппарата прежде всего зависит от профессионализма государственных служащих.

После распада СССР в 1991 г. и провозглашения государственной независимости в Казахстане, впервые на постсоветском пространстве, было разработано совершенно новое законодательство о государственной службе, создан уполномоченный орган по делам государственной службы — Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы (далее — Агентство).

В целях создания единой системы обучения государственной службы, на базе Национальной Высшей Школы Государственного Управления при Президенте Республики Казахстан и Института повышения квалификации государственных служащих при Правительстве Республики Казахстан, в 1998 г. была создана Академия государственной службы при Президенте Республики Казахстан.

Правовой массив, регулирующий деятельность системы государственного управления и государственной службы, требует к себе постоянного внимания, так как он изменяется и дополняется в соответствии с современными требованиями.

Советская власть не ставила перед собой задачи принятия закона о государственной службе, напротив, она сыграла негативную роль в законодательном регулировании и научной разработке данной проблемы. В тексте Программы КПСС, принятой XXI съездом партии (1962 г.), говорилось следующее: «Необходимо вести к тому, чтобы навыками управления овладевали все более широкие массы, и работа в этом аппарате в перспективе перестала быть особой профессией»[1]. В то время коммунистическая система ставила целью увеличение количества государственных служащих при одновременном сокращении так называемой «элиты».

Сегодня в Казахстане государственные служащие относятся к властвующей элите, которая в свою очередь складывается из экономической, военной, бюрократической, идеологической и политической элит. Иными словами, государственные служащие Республики Казахстан — это определенная группа общества, которая концентрирует в своих руках государственную власть и отвечает за выработку стратегии развития всей системы[2]. Имея такую власть, каждый чиновник должен стремиться к овладению такими качествами, как профессионализм, компетентность, культура общения и справедливость.

Наряду с профессионализмом нельзя забывать о высокой нравственности. К сожалению, сегодня, как замечает академик НАН РК, д.ю.н., профессор М.Т. Баймаханов, кризис морали и нравственности дополняется и усугубляется кризисом в правовой сфере жизни общества[3].

Кадры всегда и везде решали все. Так, выступая в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Борис Ельцин сказал: «Центральное звено проблем государственного управления — кадры. Они — лицо власти. И Россия нуждается в новом грамотном поколении кадров, особенно государственных чиновников…»[4]

Казахстану также необходимы компетентные кадры, обладающие знаниями, умениями и навыками, которые будут использованы в их профессиональной деятельности. Не случайно в своем «Послании Президента страны к народу Казахстана. Казахстан — 2030» Глава государства Нурсултан Назарбаев пишет о том, что «чиновник новой генерации — это слуга нации, патриотичный и справедливый, преданный своему делу и профессиональный. Создание и поддержка высокой репутации госслужбы — наша стратегическая задача, которую мы должны решить в ближайшие годы»[5].

Стоит также заметить, что правовое регулирование государственной службы является многоотраслевым, поэтому вопросы компетенции, деятельности государственных служащих регулируются всеми отраслями права.

Институт государственной службы устанавливает только правовые основы ее организации и особенности правового положения государственных служащих. В настоящее время проводится работа по изменению сложившейся ситуации и созданию единой государственной службы, переходу к конкурсной системе и использованию положительного опыта законодательства о государственной службе в правоохранительных и силовых государственных органах.

К сожалению, данный вопрос пока еще не нашел своего нормативного закрепления в действующем законодательстве. Тем не менее, Закон «О государственной службе» оговаривает, что его действие не распространяется на государственных служащих с иным правовым статусом (судьи, военнослужащие, работники правоохранительных органов и т.п.). Существование такой оговорки вполне объяснимо. В силу специфики деятельности прием на такую службу, продвижение, повышение квалификации, ответственность, а также особый порядок присвоения специальных званий требуют отдельного самостоятельного правового регулирования.

Например, в США служба в органах, играющих особо важную роль в обеспечении интересов государства (ЦРУ, ФБР, Агентство по национальной безопасности, Агент­ство по атомной энергии, представительства США в различных международных организациях), не подпадает под действие закона о гражданской службе1978 г.[6]

Некоторые подходы, реализованные в системе государственной службы, успешно адаптируются в системе «особых видов государственной службы». Примечателен опыт внедрения в этих службах новых Реестров должностей и методик по исчислению оплаты труда, основанных на коэффициентах. В Агентстве Республики Казахстан по делам государственной службы считают, что такая тенденция должна продолжаться и способствовать в конечном итоге созданию единых основ и принципов всех видов государственной службы и повышению качества предоставляемых услуг населению.

В этой связи Агентство продолжает работу по совершенствованию Реестра должностей государственных служащих. Так, предполагается, что часть служащих (гражданских) Министерства обороны, МВД и других государственных органов будет включена в Реестр должностей административных государственных служащих.

В целях обеспечения единства системы государственной службы и совершенствования кадровой работы в силовых и правоохранительных органах, Агентство считает целесообразным осуществлять прием сотрудников на вакантные должности в данных органах также на конкурсной основе в соответствии с квалификационными требованиями к должностям. Кроме того, в связи с принятием в будущем Закона «О гражданской службе», который будет регулировать отношения работников бюджетной сферы — учителей, врачей и т.д. — предполагается внедрить принципы меритократии в государственном секторе в целом. Это обеспечило бы реализацию конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе и предоставило бы возможность отобрать в равных условиях самых лучших специалистов.

Сегодня в Казахстане государственная служба является особым видом трудовой деятельности, осуществляемой за вознаграждение на профессиональной основе работниками государственных органов в целях осуществления задач и функций государства.

Закон «О государственной службе» трактует понятие «государственного служащего» в узком смысле, т.е. таковыми являются только граждане Республики Казахстан, занимающие в установленном законодательством порядке оплачиваемую из республиканского или местных бюджетов, либо из средств Национального Банка РК должность в государственном органе и осуществляющие должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства.

В свою очередь государственные служащие подразделяются на политических и административных. Данная классификация позволила снизить влияние политических процессов на государственный аппарат и обеспечить правовую защиту административных государственных служащих при смене политических назначенцев. Об этом говорил и Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев, выступая в Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации: «После внимательного изучения международного опыта реформирования государственной службы мы пришли к пониманию того, что в интересах общества необходимо, во-первых, уменьшить влияние политических процессов на аппарат государства и, во-вторых, осуществлять его профессионализацию»[7].

Хотелось бы подчеркнуть, что такое разделение закреплено законодательством многих зарубежных стран. Еще Вудро Вильсон, предлагая свою модель «административной эффективности», говорил, что смена политических руководителей не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата. Государственная администрация должна выполнять задачи оперативного компетентного проведения в жизнь решений любой группы политических лидеров — «избранников наций»[8]. Политическим (4 % от общего количества) является государственный служащий, назначение (избрание), освобождение от должности и деятельность которого носит политико-определяющий характер и который несет ответственность за реализацию политических целей и задач[9].

Так, в США победившая партия может заменить 500–700 политических должностей, иначе называемыми должностями партийной добычи. Остальные чиновники не могут быть уволены по усмотрению новых политических руководителей. То есть сам профессиональный корпус государственных служащих остается без каких-либо изменений в интересах его профессиональной квалифицированности. В настоящее время институт защиты от произвольного увольнения государственных служащих развился до такой степени, что даже в случае грубых дисциплинарных нарушений со стороны государственного служащего процедура его увольнения растягивается до одного года[10].

Законодательством Германии, кроме указанных двух основных групп государственных служащих, дополнительно предусмотрен институт почетных чиновников. Почетными чиновниками являются лица, имеющие гражданскую профессию и назначаемые на почетную должность без оплаты труда и права претендовать на особое социальное обеспечение[11].Тем не менее само звание почетного чиновника является в глазах германских сограждан статусным отличием получившего его человека, что, учитывая высокий престиж чиновника в обществе, дает ему определенные моральные преимущества. К таковым относятся присяжные, выборные консулы.

В Республике Казахстан к политическим относят государственных служащих (ст. 7 Закона):

1) назначаемых Президентом РК, их заместителей;

2) назначаемых и избираемых палатами Парламента РК и Председателями Палат Парламента, их заместителей;

3) возглавляющего аппарат Верховного Суда РК, его заместителей;

4) являющихся представителями Президента и Правительства в соответствии с Конституцией;

5) возглавляющих (руководители) центральные исполнительные органы и ведомства, их заместителей;

6) иные должности, определяемые Президентом РК.

На основании общего анализа Закона «О государственной службе» считаем, что по причине фактической незащищенности Законом политических государственных служащих целесообразно принятие специального закона «О политических государственных служащих». Необходимость принятия такого правового акта вызвана значительным различием в правовом статусе, порядке назначения и освобождения от должности, прохождения государственной службы и т.д. Ряд принципиальных вопросов, касающихся механизма отбора политических государственных служащих и прохождения ими службы, остаются неурегулированными.

Разработка принципов механизма отбора политических служащих с целью создания целостной и открытой системы рекрутирования, мобилизации грамотных административных служащих в ряды политических как одного из основных аспектов кадровой политики государства, создания т.н. «политического кадрового резерва» не терпит отлагательства. При этом наиболее важными критериями отбора должны стать патриотизм, профессиональные и деловые качества, компетентность, служебная этика, законопослушность, преданность государственной службе, образование, достижения по работе.

Такой Закон о политических государственных служащих может положительно повлиять на повышение их ответственности за результаты своей работы, создание профессиональной государственной службы.

Состав политических и административных служащих зависит от решения Президента, так как и порядок отнесения административных должностей по категориям утверждается Главой государства по представлению уполномоченного органа по делам государственной службы.

Закон «О государственной службе», двигаясь в направлении развития профессиональной государственной службы, опирается на принципы законности, казахстанского патриотизма, равного доступа к государственной службе, меритократии, лояльности, внепартийности, компетентности государственных служащих и соблюдения ими профессиональной этики.

Основным ядром кадров государственной службы являются административные государственные служащие (96% от общего количества) — это государственные служащие, не входящие в состав политических государственных служащих, осуществляющие должностные полномочия на профессиональной основе в государственном органе.

Административные служащие подразделяются на следующие категории:

А — Администрация Президента;

В — аппараты конституционных государственных органов, представляющих все ветви власти;

С — государственные органы, непосредственно подчиненные и подотчетные Президенту Республики Казахстан, центральные исполнительные органы;

D — аппараты маслихатов и акимов;

Е — местные исполнительные органы.

Прохождение административной государственной службы представляет собой динамику служебного статуса лица, процесс пребывания в должности и его служебную карьеру в целом.

Отличающим моментом административного государственного служащего от политического является содержание функций, круг полномочий и способ назначения и замещения должности.

На административную государственную службу можно поступить только после прохождения обязательного конкурсного отбора на вакантную административную должность и при соответствии кандидата квалификационным требованиям, предъявляемым к данной должности. С момента прохождения необходимых процедур административный служащий становится носителем определенных прав и обязанностей, установленных и гарантированных государством, оговоренных в Законе и должностных инструкциях. И хотя любой конкурс не может полностью исключить влияние субъективных факторов, однако в мире пока не придумали другого механизма подбора наиболее подготовленных кадров[12].

Например, во Франции замещение должностей осуществляется на конкурсной основе, путем сдачи письменных и устных экзаменов[13]. В Великобритании кандидаты на занятие вакантных должностей проходят письменный экзамен, основанный на программах ведущих университетов — Оксфорда и Кембриджа. В США 90% должностей замещаются на конкурсной основе. Из-под действия конкурсной системы выведены должности, известные как «реестры А и В»:

1) «реестр А» объединяет должности, для занятия которых проведение экзаменов считается некорректным (служащие Федеральной резервной системы, юристы, священники и т.д.);

2) «реестр В» включает должности, для занятия которых необходима сдача экзаменов, не носящих характера конкурса (гражданские должности в системе разведки, инспектора банков в системе Министерства финансов и т.д.)[14].

Также внеконкурсное назначение возможно для замещения должностей, носящих временный характер на срок до 120 дней, и в случаях, когда дальнейшее продвижение при успешном выполнении своих обязанностей предусматривалось при приеме на предыдущую должность (для стажеров, учеников и т.п.). Исключения могут быть сделаны и для служащих, попавших под сокращение штатов и переведенных в другие учреждения[15].

В соответствии с внесенными изменениями и дополнениями в законодательство о государственной службе, при сохранении конкурсной системы при поступлении на государственную службу занятие административной государственной должности административным служащим может осуществляться в порядке перевода, т.е. казахстанская государственная служба перешла к позиционно-карьерной модели. Перевод возможен только в случае соответствия государственного служащего предъявляемым квалификационным требованиям к соответствующей вакантной должности и только с согласия административного государственного служащего, а также уполномоченного органа по делам государственной службы или его территориальных подразделений. Кроме того, внеконкурсный отбор разрешен для политических государственных служащих, депутатов Парламента и маслихатов.

В казахстанской модели государственной службы большое внимание уделено вопросам квалификационной подготовки государственных служащих (образовательный уровень, повышение квалификации). Поэтому введение пакета новых документов по государственной службе послужит мотивацией для государственных служащих заниматься своим профессиональным ростом, а также будет условием совершенствования деятельности государственных органов по вопросам развития персонала (поиск возможностей для повышения квалификации государственных служащих, стимулирование наиболее отличившихся).

Также регламентирован порядок формирования и функционирования резерва кадров государственной службы. Кадровый резерв формируется уполномоченным органом и его территориальными подразделениями из граждан:

1) принявших участие в конкурсном отборе и рекомендованных конкурсной комиссией для зачисления в кадровый резерв;

2) прошедших обучение по государственным программам подготовки и переподготовки государственных служащих на основании государственного заказа;

3) направленных государственными органами на работу в международные организации или другие государства в целях повышения профессионального уровня;

4) прошедших аттестацию и рекомендованных аттестационными комиссиями для зачисления в кадровый резерв.

Особенностью формирования резерва является то, что он создается в соответствии с Реестром должностей административных государственных служащих для каждой категории административных государственных должностей.

Зачисление в кадровый резерв осуществляется на основе принципа добровольного волеизъявления граждан. Данные о резервисте вносятся уполномоченным органом в систематизированный список и на него заполняются соответствующие формы регистрации, утвержденные уполномоченным органом.

Необходимость в формировании кадрового резерва, особенно в условиях переходного периода, резко возрастает, так как государственная служба испытывает потребность в обновлении кадров, приеме людей, мыслящих по-современному, не обремененных грузом прежней управленческой культуры и идеологии. Планирование кадров является одной из основ современного менеджмента и гарантом будущего любой организации. Для государственной службы независимого Казахстана это вопрос будущих реформ и качественного обновления. Подготовка преемников представляет собой сложный многоступенчатый процесс, требующий постоянного внимания, как со стороны высшего руководства, так и специалистов кадровых служб, руководителей структурных подразделений государственных органов.

Далеко не все государственные органы эффективно управляют этим процессом, многие до сих пор решают эту проблему в оперативном порядке, в момент освобождения той или иной должности. Резерв кадров должен стать гарантом стабильности государственной службы и повышения профессиональной и деловой активности государственных служащих.

Внесение изменений и дополнений в Закон усилило правовую и социальную защиту государственных служащих. Так, ранее в случае ликвидации или реорганизации государственного органа только государственные служащие, имеющие трехлетний стаж государственной службы, обеспечивались работой. Теперь же работой обеспечиваются все служащие, независимо от стажа. Что касается стажа, то указом Главы государства внесены дополнения, согласно которым период работы исполняющим обязанности до момента получения результатов специальной проверки будет включаться в стаж государственной службы и, соответственно, повлияет на уровень заработной платы.

Кроме того, при переводе административного государственного служащего либо в связи с назначением политического служащего на другую должность, если ими не был использован отпуск по прежнему месту работы, на новом месте ему может быть предоставлен отпуск до истечения срока, предусмотренного Законом о труде.

Все эти факты свидетельствуют о том, что в Казахстане продолжается реформа государственной службы. Переход казахстанского общества к демократии и новым социальным ценностям выдвинул ряд новых приоритетных задач, достичь которых возможно лишь при наличии компактного и профессионального корпуса государственных служащих.