«Ответы на вопросы по праву»

Мировая юстиция и местное управление в дореволюционной России.
Лонская, С. В.

На протяжении всей своей истории — с 1864 по 1917 г. — мировая юс­тиция России функционировала в рамках системы взаимоотношений с ор­ганами местного управления (земского и городского). Эти взаимоотноше­ния менялись по мере того, как менялось представление о сущности данных государственных институтов, находившее свое отражение в праве.

Согласно законодательству 1860—1870-х годов о местном самоуправле­нии, деятельность мировой юстиции — сфера не публично-политическая, а исключительно частная, ибо преследует не государственный, а частный интерес (т. е. хозяйственные и общественные дела). Отсюда следовало, что государство не должно вмешиваться в общественную компетенцию, равно как и земства не должны брать на себя правительственные функции. Миро­вые суды выделялись из общей судебной системы не просто как обычные местные суды ограниченной юрисдикции, т. е. по малозначительным делам, а как примирители спорящих сторон, судьи совести, хранители мира и спо­койствия среди обывателей. Авторам Судебных уставов 1864 г. хотелось ви­деть в мировом суде нечто большее, чем орган правосудия, — он нес еще и определенную идеологическую нагрузку, которая, впрочем, по своему со­держанию была характерна скорее для средневекового правосознания и со­вершенно устарела в Новое время. Таким образом, особая функция мирово­го суда требовала установления его связи с земствами как с единственными учреждениями, реально воплощавшими сословное единство и представляю­щими интересы всего населения.

По мере накопления практического опыта выяснилось, что мировой суд — всего лишь местный суд по малозначительным делам. Комиссия 1894— 1899 гг. по пересмотру Судебных уставов, учрежденная при Министерстве юс­тиции (известная как Комиссия Н. В. Муравьева, бывшего тогда министром), констатировала: «Отправление правосудия во всем его объеме должно быть проникнуто одними и теми же началами, и если в системе судоустройства, наряду с коллегиальными установлениями, может быть допущено учреждение единоличных органов местного суда, то основанием такого различия служит единственно лишь необходимость более простого, скорого и дешевого раз­решения маловажных судебных дел. Но такая необходимость не связана с изменением существа деятельности местных судей, которая по своим це­лям и приемам не должна отличаться от деятельности высших судебных мест».[1] Это означало отказ от теоретической концепции «хранитель мира» и полную бюрократизацию местной юстиции. Однако окончательного раз­рыва деятельности мировых судов и земств не произошло по причине изме­нения сущности местного управления.

После контрреформ общественному самоуправлению был придан госу­дарственно-публичный характер, земства фактически стали низшим звеном системы административно-хозяйственных учреждений при Министерстве внутренних дел. Поэтому уже в целях рационального перераспределения власт­ных полномочий основные связи мировых судов и земств были сохранены, что и закреплено впоследствии Законом «О преобразовании суда в сельских мест­ностях» от 15 июня 1912 г.[2]

Подчеркнем, что не всякое местное управление является самоуправлени­ем. Под последним понимается функционирование какой-либо организации, предполагающее наличие трех условий: 1) принятие членами данной органи­зации норм и решений, касающихся ее жизнедеятельности; 2) совместное ве­дение этими индивидами общих для них дел; 3) отсутствие в организации раз­рыва между субъектом и объектом управления.[3] В то же время управление местными делами может осуществляться исключительно посредством государ­ственных органов, при этом все указанные выше условия отсутствуют. Воз­можны также различные варианты, сочетающие общественное и государ­ственное начала. Российское дореволюционное земство в большей степени соответствовало понятию самоуправления с 1864 по 1890г., а позднее было в основном «огосударствлено». В настоящей статье мы употребляем термин «самоуправление» как более узкий по смыслу, чем местное управление вообще.

Итак, во взаимоотношениях местных органов управления и мировых су­дов в России во второй половине XIX — начале XX в. можно выделить три ас­пекта: организационный, финансовый (материально-технический) и конт­рольный. Следует уточнить, что Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. распространялось лишь на 34 губернии (так называемые губернии, управлявшиеся на общих основаниях), охватывающие центрально-европейскую часть Российской империи. Национальные окраины, Сибирь, Дальний Восток управлялись на основании особых положений, а также имели несколько иную систему мировых судов.

1. Организационный аспект. В объяснительной записке к «Основным по­ложениям преобразования судебной части в России» 1862 г. отмечалось, что «мировые судьи должны быть по преимуществу местными судьями и храните­лями мира; общее доверие местных обывателей составляет необходимое ус­ловие их назначения, а потому правительство было бы поставлено в крайне затруднительное положение, если бы приняло на себя их избрание; ибо на­чальствующим лицам, во всяком случае, труднее найти столь значительное число вполне достойных лиц для замещения всех должностей мировых су­дей, чем обывателям каждой местности приискать людей для определенного округа».[4] О прямых всенародных (всесословных) выборах речь, разумеется, не шла. В качестве избирателей подразумевались органы местного самоуп­равления — земства. Недвусмысленно выглядела формулировка принципа выборности в самих Судебных уставах: «Мировые судьи избираются всеми сословиями в совокупности и утверждаются Правительством» (ст. 10 Учреж­дения судебных установлений).[5] Тем самым центральная власть оставляла за собой право контроля за выборами, что делали от ее имени губернаторы, министр юстиции и Правительствующий Сенат.

Поскольку выборы осуществлялись земствами, а также в целях упро­щения административного надзора за процессом избрания и деятельности мировых судей, территориальная организация мировой юстиции была синх­ронизирована с земской: мировой округ совпадал с уездом. Списки лиц, об­ладающих правом баллотироваться в мировые судьи, составлялись предсе­дателем уездного земского собрания по согласованию с уездным городским головой и действующими мировыми судьями. Далее список передавался гу­бернатору, который мог делать замечания по кандидатурам, носившие, од­нако, для земского собрания рекомендательный характер. С 1879 г. губерна­тору было предоставлено право сообщать свои отзывы об уже избранных мировых судьях непосредственно в Сенат, утверждавший их в этой должно­сти. Таким образом, губернаторский контроль стал не только предваритель­ным, но и последующим, причем во втором случае губернатор не был обязан ставить земские органы в известность о замечаниях. С 1881 г. помимо общих отзывов губернаторы извещали Сенат и о политической благонадежности избранных мировых судей, и это на практике приобрело характер обязатель­ной аттестации.

Мировые судьи избирались земским собранием большинством голо­сов, тайным голосованием. При отсутствии на собрании кворума (не менее 12 гласных) выборы проводились губернскими земствами.

В законе содержалось и особое «право единогласного избрания» миро­вых судей. Его использование давало возможность избрать тех лиц, которые, не удовлетворяли установленным цензам (очень высокому имущественному, [возрастному и служебно-образовательному). В первоначальной редакции Учреждения судебных установлений единогласие подразумевало консенсус «полного законом определенного числа гласных», но поскольку на практике достичь этого было тяжело, уже через год формулировка была изменена на «всех присутствующих».[6] В итоге «право единогласного избрания» было ликвидировано Законом от 15 июня 1912 г.

Несмотря на административный контроль, земства все же реально влияли на состав корпуса мировых судей. В последнем, как в зеркале, отражались земские настроения. Некоторая оппозиционность местных учреждений по отношению к Правительству передавалась и мировым судьям. Известны факты и, так сказать, оборотной стороны медали: практиковались «раздачи» должностей мировых судей (особенно почетных, которые занимали этот пост без вознаграждения и чаще по совместительству) в знак уважения и лю­безности — губернаторам, другим «полезным» людям. Сопряженная с едино­гласным избранием, эта порочная традиция приводила в судейские кресла лиц весьма далеких даже от элементарных познаний в области права и, как следствие, к судебным ошибкам.

Используя указанные полномочия, земства пытались решать возникаю­щие организационные проблемы. Так, многие съезды мировых судей (апелля­ционная и кассационная инстанции) испытывали трудности с обеспечением явки судей на сессии: отдаленность участков, большая загруженность мешали периодически собираться, и часто невозможно было составить ни одного пол­ноценного присутствия (минимум три судьи). Подобное положение не только осложняло работу, но и подрывало авторитет мирового суда. Методом проб и ошибок была выработана практика, легализованная впоследствии Законом от 15 июня 1912г.: мировому съезду придавался постоянный, а не периодиче­ский характер путем избрания на постоянной основе председателя съезда и установления очередности по участию в съезде мировых судей.

Часто обращались земства и с ходатайствами к административным вла­стям по поводу организации деятельности мировой юстиции. Но если это касалось принципиальных интересов самодержавия, отклика ходатайства не получали. Отметим два вопроса, относительно которых позиция местного самоуправления была наиболее единодушной и активной.

Первый касался имущественного ценза, установленного для кандида­тов в мировые судьи. Рамки его были чрезвычайно высоки: владение землей, вдвое превышающей размер, определенный для того, чтобы принимать учас­тие в избрании гласных уездного земского собрания (в зависимости от уезда это составляло от 430 до 870 га), либо владение иной недвижимостью стоимо­стью не ниже 15 тыс. рублей, а в городах— недвижимой собственностью, оцененной для взимания налога: в столицах — Санкт-Петербурге и Моск­ве — не менее 6 тыс. рублей, в прочих городах — не менее 3 тыс. рублей. Выполнить такое условие могли далеко не все желающие баллотироваться, и нередко вакантных мест оказывалось больше, чем лиц, на них претендую­щих. Это буквально парализовало работу мировых судов.

Земства неоднократно ходатайствовали об упразднении или хотя бы понижении рамок имущественного ценза, но получали в ответ лишь глухое молчание властей. Примечательно, что сомнения в целесообразности уста­новления столь высокого размера имущественных требований возникали уже в процессе разработки Судебных уставов.[7] Но все сомнения перевеши­вал один аргумент: при помощи высокого имущественного ценза обеспечи­валось преобладание дворянства в составе мирового судейского корпуса.

Другой показательный факт — протесты местного самоуправления против учреждения в 1889 г. института земских участковых начальников.

При этом рушились не только надежды земств распространить свою власть на сельские волости, но и относительно единая система мирового суда — он фак­тически упразднялся в тех губерниях, где вводилось Положение от 12 июля 1889 г.[8] Земства встали на защиту мировой юстиции (защищая одновремен­но и себя), но, как и в предыдущем случае, их просьбы были проигнорирова­ны, за исключением нескольких крупнейших российских городов: Санкт-Петербурга, Москвы, Астрахани, Вильно, Казани, Кишинева, Нижнего Новгорода, Одессы, Саратова, Харькова.

Помимо избрания мировых судей земствам было делегировано право устанавливать время и место собраний мировых съездов и число судебных приставов при них. В основном это связывалось с тем, что на земства возла­гались заботы о финансировании и материально-техническом обеспечении мировой юстиции. Поэтому (например, при отсутствии средств) приставы могли не назначаться, а их функции передавались полиции. Позднее Законом 1912 г. земским собраниям было предоставлено право самостоятельно уста­навливать число мировых участков в уезде (вместе с заключением мирового съезда расписание участков передавалось на утверждение министру юстиции) и определять в соответствии с этим количество участков мировых судей.

2. Финансовый и материально-технический аспект. Со времени своего основания мировые суды практически полностью находились на содержа­нии земств. Из уездного бюджета (в Санкт-Петербурге и Москве — из город­ского) на «содержание, разъезды, наем письмоводителя и рассыльного и на канцелярские расходы» выделялась сумма в 1500 рублей серебром годовых (2200 рублей — в Санкт-Петербурге и Москве), что равнялось жалованью, которое получал член окружного суда. Земствам вместе с тем предоставля­лось право финансирования мировых судов и свыше установленных рамок, если на то имелись средства. Помимо денежного содержания земства содей­ствовали в найме служебного и жилого помещений для мирового судьи.

Естественно, переложение всех финансовых тягот на местные бюдже­ты значительно облегчало нагрузку на государственную казну. Тем не менее в тех губерниях Российской империи, где земские органы не учреждались вообще или их образование затягивалось, финансирование мировых судов осуществлялось из государственных средств.

Статистика показывает, что земства выделяли на мировую юстицию от 8 до 25 % своих бюджетов.[9] Любопытно, как соотносились эти цифры с сословным составом земских собраний, другими расходами.

К концу 1870-х годов гласные от сельских обществ составляли в земских собраниях 38—58 % от общего числа. В тех губерниях, где этот процент был наименьшим (38—49 %, например, Санкт-Петербургская, Московская, Нов­городская, Симбирская губернии), отчисления на мировой суд оказывались, наоборот, наибольшими — в среднем 14,6%, причем восемь губерний (Хер­сонская, Орловская, Санкт-Петербургская, Екатеринославская, Харьковская, Черниговская, Смоленская, Бессарабская) выделяли на эти нужды от 15,2 до 25,5 % своих бюджетов. Там же, где крестьянские гласные составляли большинство (50-58 %, например, Пермская, Вологодская, Вятская, Олонец­кая губернии), аналогичные расходы составляли 10,5 %. Одновременно изме­нялись и другие главнейшие статьи бюджета. В основном подобная обратная зависимость коснулась расходов на народное образование: средние показате­ли выглядели так: 17,5 % в земствах с долей крестьянских гласных 50 % и вы­ше, 12—13 % в так называемых «землевладельческих» земствах, где крестьян было меньшинство. А вот траты на здравоохранение держались на одном уровне (17—18 %) везде независимо от сословного состава земских собраний.

Приведенные цифры проясняют приоритеты земств: «крестьянские» больше внимания уделяли просвещению, «землевладельческие» (читай — дворянские) — дворянскому же мировому суду. Однако абсолютные цифры не дают оснований полагать, что в «крестьянских» земствах мировой суд пребы­вал в нищете и забвении. Так, Вятская губерния расходовала на него в 1879 г. 164 тыс. рублей из общего бюджета в 1 млн. 800 тыс. рублей, что составляло 9 %, а Владимирская («землевладельческая») — только 144 тыс. рублей из об­щего бюджета в 995 тыс. рублей, т. е. 14,5 %. В некоторых уездах Пермской гу­бернии годовое содержание мирового судьи достигало 3 тыс. рублей.

С началом контрреформ мировые суды начали постепенно переводить­ся на казенное финансирование. Связано это было с общей тенденцией бю­рократизации мировой юстиции, с укреплением финансового состояния страны, а также со стремлением устранить финансовую зависимость миро­вых судей от земств, о которой говорили в обществе как о зависимости от «местной власти тьмы» — всесильного воротилы, его партии, знакомых, родственников, должников и т. д. По закону 1912 г. за местным самоуправле­нием осталась лишь материально-техническая сторона: предоставление средств сверх казенного жалования на наем жилья и служебного помещения.

3. Контрольный аспект был наиболее слабым во взаимоотношениях рос­сийских земств и мировых судов. Естественно, что контроль за деятельностью судов со стороны административных учреждений противоречил принципу независимости судебной власти. Однако существовавшее положение объяс­нялось в большей степени иными обстоятельствами. Надзирателей за миро­выми судами было достаточно и без земств: губернатор, министр юстиции, Сенат. Передача контроля за деятельностью судов в руки местного управления означала бы утрату правительственного контроля над уездной властью в це­лом. А до 1890 г., до издания нового земского положения, такой передачи и быть не могло, ибо, во-первых, земства являлись общественными органами, а любой общественный контроль над государственной властью в условиях са­модержавия — абсурд, во-вторых, в силу своего негосударственного статуса земские органы не обладали соответствующими инструментами контроля.

Иначе говоря, рассматриваемый нами контрольный аспект заключался в участии представителей земских учреждений в ревизиях финансовой деятель­ности мировых судов, что совершенно логично, учитывая огромную роль земств в этой области. Председатель земского собрания уезда, председатель и члены уездной управы, городской голова и гласные городской думы уездного города участвовали в работе комиссий по проверке денежных сумм, докумен­тов и книг мирового съезда, а депутаты от уездной управы и городской думы — в ревизиях деятельности единоличных мировых судей. Будучи осведомленны­ми о финансовом состоянии мировой юстиции, земства могли реагировать на возникающие проблемы доступными им средствами: изменением пропорций статей расходов, ходатайствами в вышестоящие инстанции.

Итак, во взаимоотношениях органов местного самоуправления и ми­ровых судов в России во второй половине XIX — начале XX в. отчетливо просматриваются два этапа. Первый этап связан с господством теории об общественном характере и органов местного самоуправления, и мировых судов. В это время (1864 — конец 1870-х годов) их взаимодействие было мак­симальным во всех аспектах. Второй этап обусловлен изменением в пред­ставлениях о природе мировой юстиции и местного управления, переходом к «государственной» точке зрения на эти институты (конец 1870-х — 1917 г.). На этом этапе их взаимоотношения строятся по принципу разделения пол­номочий по государственно-административной вертикали: местному управ­лению делегируется в основном организационный аспект, но под строгим контролем губернских, т. е. вышестоящих властей.

* Кандидат юрид. наук, доцент Калининградского государственного университета.