«Задачи по медицинскому праву»

Одним из актуальных вопросов современного муниципального права России является юридическое оформление института главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления. Есть все основания для утверждения, что именно этот институт вынес на себе основную организационно-правовую, идеологическую и психологическую тяжесть при смене парадигмы власти в 1993 году и последующие годы. Небольшой исторический экскурс к теме трансформаций статуса глав местных администраций будет полезен.

Под занавес советской власти устройство государственного управления в городах и районах страны выглядело так: основное управленческое бремя лежало на секретаре партийного комитета соответствующего территориального уровня, исполнительный комитет местного Совета народных депутатов возглавляло лицо по масштабу своего влияния гораздо уступавшее первому секретарю (иногда это был проштрафившийся партийный работник, иногда подросший комсомольский секретарь, иногда крепкий хозяйственник продвинутый в политическом смысле - вариаций было не так уж много). В то время при декларативном верховенстве представительного органа местной власти - совета народных депутатов, обеспечивалось повседневное доминирование исполкома, а точнее его председателя со вспомогательным аппаратом, которое осуществлялось во вторичной управленческой нише по отношению к носителям партийной государственности и носило скорее декларативный характер.

После неудачного горбачевского эксперимента по призыву на должности председателей советов партийных секретарей, созданные малые советы оказались оккупированы маргинализированной публикой, жаждающей оплодотворить своей энергетикой засушенную законодательную схему верховенства представительной системы над исполнительной властью. Таким образом, председатели исполкомов оказались под давлением двух неблагоприятных факторов действующих одномоментно - из позиции политического декора пришлось стартовать в реальное управление и делать это в условиях противостояния с малыми советами. Дополнительной сложностью в конце 80-х стал переход на новую для советской доктрины терминологию местного самоуправления. Местные советы были названы в законодательстве органами местного самоуправления без глубокой проработки всего комплекса организационно-правовых проблем на доктринальном уровне. Мало что решали здесь и заклинания вождя типа “Советы и демократия несовместимы”.

В конце 1993 г. порядок разрешения противоречий между властными федеральными структурами нашел свою проекцию применительно к организации власти на местах в серии указов Президента РФ: “О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации” от 9 октября 1993 г. № 1617 (действует в ред. Указа Президента РФ от 16.08.96 № 1197), “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации” от 26 декабря 1993 № 1760 ( действует в ред. Указа Президента РФ от 22.12.93 № 2265), “О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации” от 22 декабря 1993 г. № 2265.

В сублимированном виде основные идеи указов были направлены на обеспечение примата власти глав местных администраций над представительными органами местного самоуправления, осуществленного при поддержке глав исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В правовой форме это выглядит следующим образом:

местные бюджеты утверждаются с согласия местной администрации;

деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая местная администрация;

в случае самороспуска Совета народных депутатов или невозможности выполнения Советом своих полномочий ввиду отсутствия необходимого кворума функции органа представительной власти временно осуществляет соответствующая администрация;

органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являются выборные и другие органы местного самоуправления - собрания представителей (дума, муниципальный комитет и т.п.), глава местного самоуправления (глава администрации, мер староста и т.п.);

выборный представительный орган местного самоуправления (собрание представителей) работает, как правило, на непостоянной основе и созывается на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления (главой администрации);

решения выборного представительного органа местного самоуправления подписываются главой местного самоуправления (главой администрации);

решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, принимаются выборным представительным органом местного самоуправления по представлению и согласованию с главой местного самоуправления (главой администрации);

установлен исчерпывающий перечень полномочий представительного органа местного самоуправления, предусмотренных Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Остальные полномочия местного самоуправления, предусмотренные законом о местном самоуправлении, осуществляет местная администрация;

глава местного самоуправления вправе выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствует на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления и является главой соответствующей администрации;

глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могут быть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления.

Как можно заметить, приведенные нормы должны были заложить новую идеологию власти на местных и обеспечить примат исполнительной власти над представительной. Хотя здесь нужно оговориться, что четкого разделения властей на данном уровне не происходит, а статус главы местного самоуправления приобретает сложный характер. Он аккумулирует не только исполнительно-распорядительную функцию, но не в меньшей степени и представительскую. Таким образом, разрушается монополия городских и районных дум на представительство интересов избирателей, поскольку степень легитимности главы местного самоуправления сопоставим с совокупным мандатом членов муниципального совета. Этот факт следует специально зафиксировать, так как он имеет практическое значение для определения юридической природы выборного лица местного самоуправления - главы муниципального образования. Сложная конструкция статуса главы местного самоуправления позволяет точнее определить его место по отношению к городской или районной думе, муниципальной службе и региональному парламенту, что по понятным причинам имеет ключевое значение в региональной системе властеотношений.

Указный сериал президента заложил основу реформирования местного самоуправления в субъектах федерации. 13 января 1994 года Губернатор Иркутской области принял постановление, утвердившее “Положение об основах организации местного самоуправления в Иркутской области”. Положение определяло сроки полномочий выборных органов местного самоуправления, численный состав дум, полномочия представительных органов и глав местного самоуправления, порядок их взаимоотношений. Интересные детали этого положения следующие: в городских и сельских поселениях с населением до 5 тысяч человек избирались старосты, свыше 5 тысяч - мэр и Дума. В городах с сельской зоной и районах местное самоуправление осуществляется выборными мэрами и Думой. При этом мэр города с сельской зоной, мэр района является мэром районного центра.

Органы местного самоуправления избираются сроком на 2 года. Мэры, старосты избираются сроком на 4 года. В случае несостоявшихся выборов мэр, староста назначается на 2-летний срок соответственно вышестоящим главой местного самоуправления или главой администрации области. В случае грубого нарушения мэром, старостой законодательства Российской Федерации и Иркутской области он может быть отстранен от должности вышестоящим руководителем по заключению соответствующих правоохранительных и контролирующих органов. При этом должностное лицо, отстранившее старосту или мэра от должности, назначает досрочные выборы старосты или мэра.

Как видим, приведенный фрагмент нормативного правового акта не выдерживает никакой критики с точки зрения теории местного самоуправления и действующего законодательства. Характерны презумпции авторов положения - в состав органов местного самоуправления они не включили мэров, разведены сроки легислатур Дум и мэров в пользу последних, развод между органами государственной власти и мэрами получился какой то односторонний - глава областной администрации мог вмешиваться в дела местного самоуправления, изначально предполагается, что мэры будут грубо нарушать закон, авторы мыслят категориями “вышестоящий” и “нижестоящий” начальник, хотя субординизированность не самая характерная черта местного самоуправления, осуществлена фетишизация роли правоохранительных и контролирующих органов в оценке спорных ситуаций с участием властных структур. Робость и недоверчивость региональной власти по предоставлению муниципальной демократии объясняется наличием множества предрассудков и страхов у лиц ее олицетворявших, поверхностностью их знаний о реальном самоуправлении.

Мэр, староста является главой местного самоуправления и главой администрации, высшим должностным лицом на своей территории, выполняет представительные и исполнительно-распорядительные функции, возглавляет исполнительную власть. Мэр руководит работой соответствующей Думы. Такое ассорти полномочий и фраз их оформляющих является хорошим примером эклектичности переживаемого периода и желания власти определить местную доминанту устройства административного быта. Это своего рода отвар против страха исполнительной власти рецидивов противостояния с законодателями.

Компетенцию мэра города, района областного подчинения составили полномочия по управлению муниципальным хозяйством, распоряжению имуществом и объектами муниципальной собственности, решению кадровых вопросов, разработке местного бюджета и его исполнению, программ в области экономики, строительства, культуры, социального развития, обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, осуществлению иных исполнительно-распорядительных функций и полномочий, возложенных на него законодательством. Староста обеспечивает выполнение функций мэра на соответствующей территории. Правовой формой актов мэра являются постановления и распоряжения, обязательные для исполнения всеми физическими и юридическими лицами. Мэр имеет право представлять свои заключения по проектам правовых актов, рассматриваемых Законодательным собранием области по вопросам, затрагивающим интересы жителей данного города, района. Эти заключения подлежат обязательному обсуждению Законодательным собранием области. Несмотря на явное нарушение принципа разделения властей между Губернатором и Законодательным собранием, норма о правотворческой инициативе должна быть признана весьма полезной, поскольку дает возможность представить и соответственно учесть специфические интересы отдельных территорий при региональном законотворчестве.

Тема взаимоотношений мэра и думы также нашла свое отражение в Положении. Дума созывается на заседание мэром по мере необходимости, но не реже 1 раза в месяц. Организационное и техническое обеспечение деятельностью Думы осуществляется по поручению мэра аппаратом администрации. Решения Думы в 10-дневный срок подписываются мэром. Не подписанные мэром решения Думы не имеют юридической силы. В случае несогласия с решением Думы мэр в 10-дневный срок со дня заседания Думы обязан созвать ее повторное заседание и изложить мотивы отказа от подписания.

Приведенные извлечения из Положения достаточно красноречиво характеризуют складывающуюся на тот момент систему местного самоуправления. В классическом варианте это получило название - сильный мэр - слабый Совет. Харизматичность представленной системы по мысли авторов должна была обеспечить преемственность с исполкомовской конструкцией и обеспечить на предстоящих выборах привлечение наиболее сильных местных политиков. Так в сущности и произошло в марте 1994 года. Попытки некоторых председателей советов составить конкуренцию председателям исполкомов как правило не увенчались успехом (красноречивым примером может служить г. Иркутск).

В дальнейшем правовой статус мэра развивался посредством локальных актов принимаемых органами местного самоуправления вскоре после выборов. Так, например, автор этих строк принял участие в подготовке положения о Думе городов Иркутска и Братска, идеи которых были мультиплицированы затем повсеместно в Иркутской области и Сибири и составили базу для уставного регулирования.

Последовательная работа городских и районных сообществ по юридическому оформлению структуры местного самоуправления увенчалась принятием уставов. Правда, нельзя сказать, что все муниципальные образование смогли легко зарегистрировать эти документы и с юридической точки зрения они остаются сомнительными, но с позиции занесенных в них норм о статусе мэра вполне характерными и этапными.

Устав городского самоуправления города Иркутска был принят на 16 заседании городской Думы города Иркутска 4 августа 1995 года и зарегистрирован Законодательным собранием Иркутской области 21 сентября 1995 года. Восемь специальных статей посвящено в уставе фигуре мэра. Здесь, общие положения статуса, полномочия, правовые акты, прекращение полномочий, право мэра на отставку, отрешение от должности, отзыв, замещение должности мэра. Но интересной деталью конструирования правового статуса мэра города Иркутска явилось специальное приложение, которое стало неотъемлемой частью устава, под названием Временное Положение “О трудовых гарантиях главы городского самоуправления г. Иркутска”. Предметом правового регулирования этого акта стали общественные отношения, комплексно оформляющие права, обязанности, требования, гарантии, режим работы, ответственность и статус мэра после оставления им должности.

Можно сказать, Временное Положение - документ знаковый. Оно обеспечивает достаточную степень нюансировки положения мэра во всей системе городского самоуправления: 1) как главы - выборного должностного лица; 2) Как главы - высшего должностного лица. К особенностям правового положения мэра по данному документу следует отнести акцентирование на таком его элементе как гарантии деятельности и выполнение своих функций и задач. Перечислим наиболее существенные из них:

· декларирование сведений об имуществе и доходах производится в соответствии с федеральным законодательством;

· гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, Защита прав, чести и достоинства;

· не может быть задержан на территории муниципального образования (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнут обыску по месту жительства или работы, арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия прокурора области;

· должностной оклад устанавливается в 5-кратном размере средней месячной заработной платы работников в отраслях промышленности муниципального образования на основе представляемых областным комитетом по государственной статистике данных;

· устанавливается надбавка к должностному окладу за выслугу лет;

· устанавливается дополнительный оплачиваемый отпуск за выслугу лет, производится дополнительная выплата к отпуску в размере его 2-кратного месячного должностного оклада;

· жизнь, здоровье и имущество мэра подлежат обязательному государственному страхованию из средств местного бюджета на сумму его 7-летней оплаты труда;

· подлежит обязательному медицинскому и социальному страхованию;

· обеспечение связью производится в течение трех месяцев с момента вступления его в должность за счет средств местного бюджета;

· в целях осуществления должностных полномочий обеспечивается персонально закрепленным за ним транспортным средством;

· повышение квалификации осуществляется за счет средств местного бюджета, производится в форме краткосрочного или долгосрочного обучения;

· обеспечение всех компенсаций в случае служебных командировок;

· предоставляются льготные ссуды;

· предоставляется в течение года в размере не более 2-кратной месячной оплаты труда по решению Думы материальная помощь;

· для приобретения жилья предоставляется беспроцентная ссуда и (или) льготный кредит.

Представленный перечень льгот требует определенной апологетики, поскольку может показаться, что он достаточно велик. Действительно, при дальнейшем конструировании регионального законодательства автору этих строк не раз приходилось вести дискуссию на тему об объеме гарантий деятельности главы муниципального образования. Наша точка зрения сводится к тому, что каждое лицо, становясь мэром, лишается многих возможностей поддержания собственного социального статуса за счет источников, связанных с его профессиональными навыками и способностями. Достойный уровень существования как на должности, так и на какой-то период после ее оставления, кроме всего прочего является гарантией объективности и взвешенности принимаемых мэром решений. В противном случае, лицо будет рассматривать свою должность как возможность кормления, о последствиях которого говорить не приходится. После оставления должности мэр как бы выпадает из местного пространства, поскольку его предыдущая работа связанная с решением вопросов общественного значения вполне может нарушать корпоративные интересы и интересы отдельных, часто влиятельных, личностей. Гарантии в этом случае служат не столько компенсатором, сколько тормозом от искушений корыстного порядка.

Принятие локальных правовых актов в муниципальных образованиях подготовило почву для закрепления статуса мэров в рамках современного регионального законодательства. Проанализировать особенности правового регулирования данной темы помимо всего прочего важно и с той точки зрения, что принятый Государственной Думой 8 апреля 1998 года Федеральный Закон “Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации” был отклонен 22 апреля 1998 года Советом Федерации с предложением о создании согласительной комиссии. Таким образом правовое регулирование федерального уровня статуса мэров на сегодняшний день осталось незавершенным.

Законодательство Иркутской области отреагировало на потребности в оформлении правового положения глав местного самоуправления в следующей форме:

1) внесены поправки в Устав, корректирующие правовой режим работы мэров (временное государственное управление);

2) занесена специальная норма в закон о местном самоуправлении, определяющая абрис правового статуса главы (статья 41);

3) временно в текст закона о муниципальной службе внедрено пять статей о правомочиях глав (до принятия специального закона);

4) принят специальный закон “О статусе главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления в Иркутской области”;

5) принят закон о муниципальный выборах.

Представленный комплекс норм на основании современной теории местного самоуправления достаточно полно оформил правовой статус этой категории должностных лиц, определил их права и обязанности, трудовые, социальные, правовые и иные гарантии их деятельности, ограничения, связанные с замещением соответствующих должностей, а также порядок наделения и прекращения должностных полномочий.

Законодательство последней волны качественно отличается от нормативных актов переломного периода, оно более комплексно охватывает институт главы муниципального образования, стабилизирован понятийный аппарат, учтен практический опыт деятельности мэров. Резюмирующим моментом стало определение главы муниципального образования -это выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения, осуществляющее общее руководство и координацию деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и представляющее муниципальное образование во взаимоотношениях с иными муниципальными образованиями, органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. Несмотря на то, что в комплекте с главой муниципального образования закон охватывает иное выборное должностное лицо, это скорее дань федеральной юридической технике, чем практическая потребность сегодняшнего дня для Иркутской области. Определение статуса иного выборного должностного лица носит скорее виртуальный характер.

Закон опредмечивает сферы правового регулирования статуса мэров на каждом уровне. Сказано, что в уставе муниципального образования должны содержаться положения о полномочиях выборного должностного лица местного самоуправления: о процедуре вступления в должность: о формах взаимодействия с органами местного самоуправления и органами государственной власти: о гарантиях деятельности: о формах контроля за деятельностью: об ответственности выборного должностного лица местного самоуправления: о порядке временного замещения должности выборного должностного лица местного самоуправления при невозможности исполнения им своих полномочий, а также иные положения в соответствии с федеральным и областным законодательством. Наличие подобной бланкетной нормы вполне оправдано и необходимо, так как позволяет упорядочить круг вопросов, подлежащих закреплению в уставах муниципальных образованиях. При последующей экспертизе принимаемых уставов возможна властная коррекция предмета уставного регулирования, что позволяет держать практику локального нормотворчества в определенной желаемом русле.

Нет необходимости подвергать полному анализу закон Иркутской области “”О статусе главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления в Иркутской области” от 7 декабря 1998 г. № 51-оз, скорее это предмет специального разговора, но выделим некоторые характерные вещи. Например, сформулированы принципы осуществления мэром своих полномочий:

1) приоритета прав и свобод человека и гражданина;

2) законности;

3) гласности;

4) подконтрольности представительному органу местного самоуправления;

5) самостоятельности в пределах собственной компетенции;

6) ответственности перед населением муниципального образования, физическими и юридическими лицами, перед государством в соответствии с федеральным и областным законодательством;

7) экономической, социальной и правовой защищенности выборных должностных лиц местного самоуправления.

Определена финансовая основа его деятельности. В законе сказано, что минимально необходимые расходы местных бюджетов на деятельность выборного должностного лица местного самоуправления, включая обеспечение гарантий его деятельности, определяются на основе минимальных социальных норм и финансовых нормативов в соответствии с законом области и включаются в состав минимальных местных бюджетов, обеспечиваемых в соответствии с федеральным и областным законодательством. Приведенные две нормы имеют принципиальное значение, поскольку заключают в себе основополагающие идеи всего института главы муниципального образования, они в обобщенной форме указывают на меру возможного и должного поведения мэра.

Далее Закон перечисляет основные элементы статуса, мало чем отличающиеся от тех, что мы привели применительно к Временному положению по городу Иркутску. Но стоит обратить внимание на главу 4 Закона, посвященную прекращению и приостановлению полномочий выборного должностного лица местного самоуправления. Во-первых, он полномасштабно развернут, во-вторых, в детальной форме звучит мысль о предельности статуса мэра, что является своего рода знамением времени об особенностях взаимодействия органов региональной власти по отношению к муниципальной демократии сводящихся к навязыванию ответственного поведения мэров и созданию правовой площадки для ротации. Не будет самонадеянным предположить, что развитие регионального законодательства может в этой части протекать в сторону упрощения процедур устранения мэров с должности.

Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случаях:

1) отставки (добровольного сложения полномочий);

2) прекращения гражданства Российской Федерации;

3) выезда на постоянное место жительства в местность, удаленную от муниципального образования, если это препятствует осуществлению полномочий выборного должностного лица местного самоуправления;

4) вступления в силу решения суда о признании выборов, в результате которых было избрано выборное должностное лицо местного самоуправления, недействительными;

5) досрочного прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления (в случае, если выборное должностное лицо местного самоуправления было избрано представительным органом местного самоуправления из своего состава);

6) упразднения в установленном порядке муниципального образования, упразднения должности выборного лица местного самоуправления;

7) наступления обстоятельств, свидетельствующих о фактическом прекращении его деятельности;

8) длительной (не менее четырех месяцев) неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия выборного должностного лица местного самоуправления;

9) отзыва избирателями - при избрании непосредственно населением в результате муниципальных выборов;

10) несоблюдения ограничений, связанных с осуществлением полномочий выборного должностного лица местного самоуправления;

11) вступления в силу закона области о досрочном прекращении полномочий выборного должностного лица местного самоуправления согласно статье 49 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”;

12) вступления в силу обвинительного приговора суда в отношении гражданина, осуществляющего полномочия выборного должностного лица местного самоуправления;

13) вступление в силу решения суда о признании гражданина, осуществляющего полномочия выборного должностного лица местного самоуправления, умершим, безвестно отсутствующим, недееспособным;

14) смерти.

Как видим список практически предусматривает все случаи возможные в жизни. В дальнейшем Закон детализирует каждое из представленных оснований в этом списке. Однако, с нашей точки зрения, наиболее сложные поводы к прекращению полномочий необходимо оформить в виде особого законодательного акта.

В заключение, отметим, что за последние пять лет состоялся динамичный транзит правового статуса главной фигуры местного сообщества по дистанции между пунктом вторичной инкорпорированности в партийную государственность до пункта достаточной организационной и правовой автономности в системе муниципальной демократии, относительно зависимой от государственно-властных и финансовых обстоятельств. Регионально правотворчество ушло довольно далеко по сравнению с федеральным уровнем законодательства, но протекает в нише, обусловленной указной властью Президента. Тенденцией в юридическом оформлении статуса главы муниципального образования становится поиск правовых средств включения этого института в государственную управленческую вертикаль.

Источник: http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1118087