«Понятие "бюджетный процесс". Законодательство РФ о бюджетном процессе»

ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Югова Н. В.,
Филиал РГСУ в г. Красноярске

Избирательное законодательство продолжает оставаться одной из наиболее динамично развивающихся частей системы российского законодательства. При этом частая смена законово выборах, корректировка подходов к правовомурегулированию в основном не связаныс необходимостью восполнения пробелов в законодательстве.Эта задача была решена непосредственно после принятия Конституции Российской Федерации, когда в 1994 – 1996 гг.сформировалась достаточно разветвленная система законодательных актов о выборах как на федеральном уровне, так и на уровнесубъектов Федерации.

Изменения, происходившие в последнее время в избирательномзаконодательстве были вызваны преимущественно политическими причинами, стремлением руководства страны усилить «вертикаль власти». Наиболее важными результатами явилось разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере организации государственной власти и местногосамоуправления, создание инструментов, которые обеспечивают надлежащий контроль федеральных органов государственной властиза политическими процессами, затрагивающими деятельность политических партий, ход избирательных кампаний не толькона федеральном, но и на региональном и местном уровнях.

Рассмотрим основные проявления этих изменений и их правовоезначение. Центральное место в системе российского избирательного законодательства занимает Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдумеграждан Российской Федерации» 2002 года. В соответствии с нимпринимаются законы субъектов Российской Федерации о выборахорганов государственной власти субъектов РФ и выборах органов местного самоуправления. Первый ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» был принят в1994 году. Он являлся рамочным, поскольку устанавливал только основные параметры механизма реализации гражданами избирательных прав при проведении как федеральных, таки региональных выборов; на их основе законодательные органы субъектов Российской Федерации могли осуществлять детальное правовое регулирование, исходя из особенностей организации государственной власти и местного самоуправления в конкретномсубъекте Федерации. Принятый в 1997 году ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдумеграждан Российской Федерации» и внесенные в него в 1999 годуизменения коренным образом изменили соотношение федеральногои регионального избирательного законодательства. Федеральный закон стал постепенно утрачивать черты рамочного, и правовоерегулирование вопросов формирования органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления фактически стало все больше переводиться в сферу ответственности федерального законодателя. Этот процесс в целом никакне предопределялся установленным Конституцией РФ разграничением предметов ведения между Российской Федерацией иее субъектами. Дело в том, что правоотношения по формированию выборных органов государственной власти и органов местного самоуправления объективно имеют двойственную природу, что никак нельзя игнорировать в законодательстве. С одной стороны, в нихреализуются конституционные права граждан избирать и бытьизбранными, и в этом смысле они являются предметом законодательного регулирования со стороны Российской Федерациив соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации.С другой стороны, способ формирования данных органови применяемые для этого процедуры зависят от конкретной системы организации государственной власти и местного самоуправленияв субъекте Российской Федерации. Именно в этой особенности избирательных правоотношений и коренятся прерогативы субъектов Федерации по их самостоятельному регулированию. Права избиратьи быть избранными, закрепленные в ст. 32 Конституции Российской Федерации, могут реализовываться по-разному, с использованиемразличных избирательных процедур. В сферу федерального регулирования избирательных прав граждан все чаще стали включаться отношения по поводу избирательных процедур, прямоне связанных с защитой конституционных прав избирать и бытьизбранными. Это прежде всего нашло отражение в определениив федеральном законодательстве понятия «избирательные права граждан». Так, если в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 года избирательные права граждан определялись как конституционное активноеи пассивное право (ст. 2), то в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав...» 1997 года было введено новое понятие, включающее не только активное и пассивное право, нои право участвовать в выдвижении кандидатов (списков кандидатов), предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в другихизбирательных действиях (ст. 2). Таким образом, любое конкретное правомочие граждан в правоотношениях, возникающих с участиемв тех или иных избирательных действиях, стало рассматриваться как объект регулирования федерального законодательства. Тем самымпрактически все избирательные правоотношения также были переведены в разряд объектов федерального регулирования. Такая фактически сложившаяся конструкция разграничения полномочийв сфере избирательного законодательства существенно ограничила диапазон регулирования выборов законами субъектов РФ.Если проанализировать законы субъектов Федерации о выборах,легко убедиться, что подавляющее большинство норм этих законов лишь более или менее точно повторяет нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...», а нормы,направленные на учет региональной специфики, составляют крайне незначительный элемент регионального избирательного законодательства. Это связано с тем, что унификация правового регулирования, содержащаяся в Рамочном законе, препятствует учету региональных особенностей.

В подтверждение этого тезиса достаточно привести примерс неоднократными попытками автономных округов создать адекватный механизм обеспечения представительства коренных малочисленных народов в органах власти на основе установления квот представительства для таких народов. Этот вопрос в связис детальным регулированием процедуры выдвижения кандидатов Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав...» было невозможно решить только на уровне законодательства субъектов Российской Федерации, и в то же время федеральный законодатель неоднократно отклонял инициативы субъектов Федерации по внесению соответствующих изменений и дополненийв Федеральный закон. Здесь прослеживается одно из отрицательныхпоследствий централизации правового регулирования выборов.Путь к решению особых проблем представительства населенияв органах власти становится более длительным, и одновременноорганы государственной власти субъектов Федерации утрачивают возможность результативно влиять на решение этих проблем.

В связи с принятием в 2002 году нового Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участиев референдуме граждан Российской Федерации» соотношение федерального регионального избирательного законодательства перешло в принципиально новую плоскость. В соответствии с егонормами субъекты РФ лишились возможности самостоятельно определять целый ряд параметров избирательной системы, применяемой при выборах органов государственной власти. Наиболее существенно то, что при выборах законодательного (представительного) органа государственной власти субъектане менее половины депутатов было предписано избирать на основепропорционального представительства. Не возражая в принципепротив использования смешанной избирательной системына региональном уровне. Федерации с большой численностью избирателей), следует отметить, что не существует каких-либоконституционных оснований для обязательного применения этой избирательной системы в регионах. Кроме того, посколькув соответствии с Федеральным законом «О политических партиях»2001 года не предусмотрены создание и деятельность региональных политических партий, половина депутатских мандатов законодательных органов субъектов Федерации будет распределяться исключительно между представителями федеральных политических партий. Такое положение вещей не согласуетсяс принципами федерализма и объективно ведет к отчуждению властиот населения. Следует отметить, что именно по этому вопросу наблюдался беспрецедентный всплеск несогласия со сторонысубъектов Российской Федерации, что, в частности, проявилосьв значительном числе законопроектов с предложением отменить соответствующую норму Федерального закона, внесенныхв Государственную Думу Федерального Собрания законодательными органами субъектов Российской Федерации.).

В настоящее время любые региональные, а равно федеральные выборы проводятся в соответствии с двумя законами, регулирующими подготовку и проведение выборов. С одной стороны, это Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прави права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».С другой стороны, это закон субъекта Российской Федерациио выборах или Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации». То есть участникам избирательных кампаний, избирательным комиссиям приходится одновременно руководствоваться положениями двух законодательных актов, детально регулирующих все стадии избирательного процесса.В то же время не все положения данных Законов совпадают.Это касается не только соотношения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...», законов субъектов Федерации, в ряде случаев неполно или неточно воспроизводящих нормы Федерального закона. Существуют весьма серьезные различияв формулировках Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» и Федеральных законов «О выборах депутатов Государственной Думы...» и «О выборах Президента Российской Федерации». Эти различия создают существенные сложности в реализации избирательных прав кандидатами, иными участниками выборов.

Так, федеральным законодательством установлены ограниченияна рекламу коммерческой и иной не связанной с выборамидеятельности с использованием фамилии или изображения кандидата, наименования, эмблемы, иной символики политической партии. В то же время Рамочный закон (п. 4 ст. 56) устанавливает дополнительное ограничение, отсутствующее в Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: в период избирательной кампании за счет средств соответствующего избирательного фонда также должна осуществляться оплата рекламы организаций, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами органов управления которых являются кандидаты, избирательные объединения, их доверенные лица и уполномоченные представители, общественные объединения, входящие в состав избирательных блоков, уполномоченные представители избирательных блоков.

При этом следует учесть, что последнее ограничение носит строго формальный характер, в частности, не определены пределы его действия, связанные с территорией распространения рекламы.Если исходить из буквального толкования данной нормы, получится, что во время избирательной кампании для кандидата, баллотирующегося по одному из одномандатных округови являющегося владельцем акций либо учредителем однойиз достаточно крупных компаний, могут быть созданы непреодолимые препятствия для участия в выборах в случае осуществления этой компанией рекламной деятельности даже вне территории соответствующего избирательного округа и вне всякой связис выборами.

Налицо серьезная коллизия в формулировках законов, которойне было найдено адекватного разрешения в ходе избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы 2003 года.

Пунктом 6 ст.1 Рамочного закона предусмотрено, что если федеральный закон противоречит Рамочному, то применяются нормы последнего закона. В то же время нельзя не учитывать, чтов соответствии с Конституцией Российской Федерациине допускается установление более высокой юридической силы одного федерального закона по отношению к другому федеральному закону. Недопустимость установления приоритетности одного федерального закона перед другим неоднократно подчеркиваласьв правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации.Ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции не обладаетпо отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. Практика проведения выборов депутатов Государственной Думы в 2003 году показала серьезность противоречий между указанными нормами федеральных законов.В одних случаях избирательные комиссии и суды при решении вопроса об ответственности кандидата руководствовались нормами Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...», в других случаях избирательные комиссии и судыориентировались на более благоприятные для кандидатов формулировки Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Такая правовая ситуация существенно снижает защищенность избирательных прав кандидатов, поскольку вопрос о продолженииих участия в выборах решается по усмотрению правоприменительных органов.

Несмотря на достаточно высокие темпы модификации современного российского избирательного законодательства на лицо проблемы, которые проявляются в излишней громоздкости сформировавшейся системы избирательного законодательства. Действующий Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прави права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»с его предметом регулирования фактически играет роль избирательного кодекса страны, однако в этом качестве онне вполне эффективен, поскольку параллельно с ним действуют иные законы о выборах, при этом федеральными законами о выборахможет изменяться его содержание. Превратиться в полноценныйизбирательный кодекс России, исчерпывающим образом регулирующий проведение всех выборов в Российской Федерации, онне может без изменения Конституции России, без ревизии основ федеративного устройства страны, предполагающих определенную самостоятельность субъектов Федерации в формированииобразуемых ими органов государственной власти, а такжеустановленного Конституцией разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В этой связи представляется актуальной постановка вопроса о том,чтобы регулирование, содержащееся в данном Законе, было рассчитано, прежде всего, на выборы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Применительно к выборам депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации это более правильно сделать в соответствующих федеральных законахо выборах. Унификация регулирования для всех выборов (федеральных, региональных и муниципальных) необходима тольков отношении отдельных избирательных процедур – составления списков избирателей, порядка голосования, подсчета голосови некоторых других. Что касается регулирования иных избирательных правоотношений, то Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...» должен быть возвращен на изначальнуюпочву рамочного регулирования как наиболее соответствующего конституционному разграничению полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в областиизбирательного законодательства.

«Рамочный» федеральный закон требует серьезной переработки.При этом изменения требует не только содержание, но и форма.При разработке нового Федерального закона целесообразно поставить задачу создания единого Избирательного кодекса Российской Федерации, который включал бы в качестве общей части «рамочные» нормы, регулирующие любые выборы в РоссийскойФедерации, а в качестве особенной части- нормы, касающиеся выборов депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации.

Источник: http://kraspubl.ru/content/view/71/50/