«Ответы на вопросы по праву социального обеспечения»

Правовые режимы граждан и иностранцев в России и мире.
Басик, В. П.

 

Лица, находящиеся на территории того или иного го­сударства, в зависимости от наличия или отсутствия у них гражданства государства пребывания, могут отно­ситься к одной из следующих категорий: граждан госу­дарства пребывания, иностранных граждан или лиц без гражданства (апатридов). Гражданами называются физи­ческие лица, имеющие устойчивую правовую связь с го­сударством, выражающуюся в совокупности их взаим­ных прав и обязанностей. Иностранный гражданин - это лицо, не являющееся гражданином государства пре­бывания и имеющее гражданство иностранного государ­ства. К апатридам относятся лица, не имеющие доказа­тельств наличия у них гражданства какого-либо государ­ства. При этом в правовой науке последние две катего­рии лиц принято объединять обобщенным термином "иностранец", используя понятие "иностранный гражда­нин" или "лицо без гражданства" лишь для определения особенностей правового статуса именно этой категории лиц[1]. Кроме того, возможно наличие у лица гражданства нескольких государств (двойного гражданства).

Правовые нормы, установленные в государстве, на­правлены прежде всего на регулирование отношений с участием его граждан. Реализация же прав и обязаннос­тей иностранцами зависит от правового режима, предо­ставляемого им государством пребывания. Правовой ре­жим иностранцев - это правовой статус, определяющий объем их прав и обязанностей на территории государст­ва пребывания[2]. В российской правовой науке выделяют следующие виды режима иностранцев: национальный, специальный, режим оккупации, режим наибольшего благоприятствования, а также преференциальный ре­жим.

Правовой режим иностранцев необходимо отграни­чивать от режима пребывания. Если правовой режим иностранцев характеризует правовой статус лица в целом, то режим пребывания выражает совокупность прав и обязанностей иностранцев, связанных с въездом-выез­дом и фактическим нахождением иностранцев на терри­тории данного государства. В РФ режимы пребывания иностранцев можно классифицировать на: режим вре­менного пребывания, режим временного проживания и режим постоянного проживания. Также законодательство РФ различает визовый и безвизовый режим пребыва­ния[3]. Кроме того, условно можно выделить режим специ­ального пребывания (пребывание представителей спе­циальных миссий иностранных государств, пребывание иностранцев, являющихся сотрудниками дипломатичес­ких и консульских учреждений и т.п.). В некоторых слу­чаях режим пребывания напрямую оказывает влияние на предоставление иностранцам того или иного правового режима. Так, в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 195 ФЗ "Об основах со­циального обслуживания населения в РФ" "постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане имеют равные с гражданами Российской Феде­рации права на социальное обслуживание, если иное не установлено международным договором Российской Фе­дерации"[4], то есть в области социального обслуживания населения национальный режим предоставляется только иностранцам, которые находятся в РФ на условиях режи­ма постоянного проживания.

Проводя анализ режимов иностранцев, следует ска­зать следующее.

Национальный режим означает уравнивание иност­ранцев в той или иной области с собственными гражда­нами государства пребывания. Это наиболее распростра­ненный в правовых системах режим иностранцев. Так, законодательством Испании установлено, что "иностранцы в Испании пользуются теми же гражданскими правами, что и испанцы, за исключением случаев, преду­смотренных специальными законами и соглашениями"[5]. Зачастую принцип национального режима провозглаша­ется в конституционных актах государств. Например, в статье 47 Конституции Республики Грузия прямо предус­мотрено, что иностранные граждане и лица без граждан­ства, проживающие в Грузии, имеют равные с граждана­ми Грузии права и обязанности, кроме случаев, предус­мотренных Конституцией и законом[6].

В Российской Федерации национальный режим ино­странцев также является базовым, а основополагающим источником, закрепившим этот принцип, является Кон­ституция РФ, в статье 62 которой закреплено: "Иностран­ные граждане и лица без гражданства пользуются в Рос­сийской Федерации правами и несут обязанности нарав­не с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международ­ным договором Российской Федерации"[7]. Указанная нор­ма продублирована в законе, устанавливающем основы правового положения иностранцев на территории РФ, - Федеральном законе от 25.07.2002 № 115-ФЗ "О право­вом положении иностранных граждан в Российской Фе­дерации"[8], а также в ряде законодательных актов, регули­рующих отношения в отдельных областях жизнедеятель­ности.

В российском законодательстве имеется масса приме­ров включения специальных норм о национальном ре­жиме в законы, регулирующие определенную сферу пра­воотношений. Так, в соответствии с положениями Феде­рального закона от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ "Об адво­катской деятельности и адвокатуре в Российской Федера­ции" право на получение адвокатского статуса не постав­лено в зависимость от принадлежности к гражданству РФ, причем особо оговорено, что иностранные граждане и лица без гражданства, получившие в установленном порядке статус адвоката, допускаются к осуществлению адвокатской деятельности на всей территории Россий­ской Федерации, если иное не предусмотрено законо­дательством[9]. А Федеральным законом от 08.05.1996 № 41-ФЗ "О производственных кооперативах" закрепле­но, что "членами (участниками) кооператива могут быть граждане Российской Федерации, иностранные гражда­не, лица без гражданства"[10].

Наиболее ярко принцип национального режима про­является в области частного права. Статьей 1196 Граж­данского кодекса РФ установлено, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Россий­ской Федерации (кроме случаев, установленных зако­ном) гражданской правоспособностью наравне с рос­сийскими гражданами[11].

Законодательство различных государств, как правило, не связывает применение национального режима с принципом взаимности: он предоставляется иностран­цам независимо от того, пользуются ли таким режимом в соответствующем иностранном государстве граждане данного государства. Однако предоставление иностран­ным гражданам отдельных прав на основе взаимности также достаточно широко практикуется. Например, зако­нодательством о занятости Австрии установлена возмож­ность получения безработным, потерявшим право на по­лучение пособия по безработице, так называемой "чрез­вычайной помощи", когда он находится в тяжелом мате­риальном положении. Право на получение данного вида социальной помощи в принципе распространяется толь­ко на австрийских граждан, однако на основе взаимнос­ти этот вид социальной помощи распространен также и на граждан Германии и Великобритании[12].

Закрепленный в российском законодательстве нацио­нальный режим иностранцев также по общему правилу имеет безусловный характер и лишь в отдельных случаях делается ссылка на взаимность. В частности, взаимность является условием предоставления на территории РФ иностранным гражданам прав в области правовой охраны топологий интегральных микросхем[13] или охраны селекционных достижений[14].

Национальный режим, как можно было заметить, ус­танавливается обычно с оговоркой: иностранцам предо­ставляются равные с гражданами права и обязанности, если иное не установлено соответствующим правовым актом: Конституцией, законом или международным дого­вором. Такая оговорка является основой для формирова­ния специального режима иностранцев. Специальный режим означает предоставление иностранцам в какой-либо области определенных прав и/или установление для них обязанностей и запретов, отличающихся от тех, которые предусмотрены в данной области для собствен­ных граждан соответствующего государства[15].

Специальный режим, как правило, носит негативный характер и сводится к изъятию из правоспособности иностранцев определенных прав, связывая напрямую обладание ими с наличием гражданства данного государ­ства, а также к возложению на иностранцев дополнитель­ных обязанностей.

Права иностранцев ограничены прежде всего в поли­тической сфере. В соответствии с общемировой практи­кой только гражданину предоставляется право прини­мать участие в ведении государственных дел непосредст­венно или посредством свободно выбранных представи­телей, что включает в себя право избирать и быть из­бранным, право на участие в референдуме, право на до­ступ к государственной службе, право на участие в от­правлении правосудия.

Конституция РФ аналогичным образом решает этот вопрос и закрепляет указанные основные политические права только за российскими гражданами[16]. Положения Конституции РФ развиваются в текущем законодательстве: в Федеральном законе от 10.01.2003 № 19-ФЗ "О выбо­рах Президента Российской Федерации", в Федеральном законе от 20.12.2002 № 175-ФЗ "О выборах депутатов Го­сударственной Думы Федерального Собрания Россий­ской Федерации"[17], в Федеральном законе от 28.08.1995 № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[18], в Федераль­ном законе от 31.07.1995 № 119-ФЗ "Об основах государ­ственной службы Российской Федерации"[19] и целом ряде других нормативных актов федерального, а также регио­нального и местного уровня.

Изъято из национального режима и большинство других политических прав, например, право на членство в политических партиях: российским законодательством строго установлено, что "не вправе быть членами поли­тической партии иностранные граждане и лица без гражданства"[20]. Лишь некоторые права в политической сфере не привязываются к гражданству государства пре­бывания (например, свобода слова)[21].

Наряду с этим мировой практике известны случаи предоставления иностранцам национального режима в политической сфере. На такой позиции стояло, в частно­сти, ранее советское законодательство. Так, Конституция РСФСР 1918 года в статье 20 провозглашала: "Исходя из солидарности трудящихся всех наций, Российская Соци­алистическая Федеративная Советская Республика пре­доставляет все политические права российских граждан иностранцам, проживающим на территории Российской Республики, для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству, и признает за местными Советами право предоставлять таким иностранцам без всяких затрудни­тельных формальностей права российского гражданст­ва"[22]. Аналогичные нормы содержались в Положении о союзном гражданстве от 29 октября 1924 года[23] и Поло­жении о гражданстве Союза ССР от 22 апреля 1931 года[24].

В настоящее время также имеет место предоставление некоторых основных политических прав иностранцам. В частности, статьей 8b Договора о Европейском союзе от 7 февраля 1992 года установлено, что "каждый гражда­нин Союза, проживающий в государстве - члене, гражда­нином которого он не является (авт. то есть является иностранцем), имеет право участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на муниципаль­ных выборах в государстве - члене, в котором он прожи­вает, на тех же условиях, что и граждане этого государст­ва[25]. Таким образом, государства-члены Европейского Союза предоставляют иностранцам в рамках союза на условиях взаимности активное и пассивное избиратель­ное право на муниципальных выборах. Положения Дого­вора о Европейском союзе от 7 февраля 1992 года разви­ваются во внутреннем законодательстве стран-участниц. Так, статьей 6 Закона Испании о правах и свободах ино­странцев, проживающих на территории Испании, уста­новлено, что "Иностранцы-резиденты имеют избира­тельное право во время муниципальных выборов в соот­ветствии с требованиями, установленными законами и соглашениями. Иностранцы-резиденты, внесенные в ре­естры муниципалитета, которые не могут участвовать в местных выборах, могут выбрать демократическим пу­тем среди них собственных представителей, с целью принятия участия в дебатах и решениях муниципалите­та, к которым они относятся, в соответствии с положени­ями местного законодательства"[26].

В России в соответствии с частью 2 статьи 32 Консти­туции РФ только гражданам РФ предоставляется право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Однако пункт 10 статьи 4 Федерального за­кона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" от 12 июня 2002 № 67-ФЗ предусматривает, что на основании между­народных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, посто­янно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указан­ных выборах, а также участвовать в местном референду­ме на тех же условиях, что и граждане Российской Феде­рации[27]. Аналогичные положения содержатся в Феде­ральном законе от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ "О право­вом положении иностранных граждан в Российской Фе­дерации"[28]. По смыслу законодательной нормы для при­обретения избирательных прав на муниципальных вы­борах и права голоса на местном референдуме необхо­димы два условия: постоянное проживание иностранца на территории соответствующего муниципального обра­зования, а также наличие международного договора РФ с данным государством и соответствующего федерального закона. В то же время такая трактовка закона ограничи­вает права лиц без гражданства, поскольку для них невоз­можно соблюдение второго условия.

Единственным международным договором РФ, преду­сматривавшим предоставление иностранцам прав на вы­борах в органы местного самоуправления, был Устав Со­юза России и Белоруссии от 23 мая 1997 года[29]. В настоя­щее же время в связи с принятием Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г.[30] Договор о Со­юзе России и Белоруссии от 2 апреля 1997 года[31], неотъ­емлемой составной частью которого был Устав Союза Бе­лоруссии и России, утратил силу, а Договор между Рос­сийской Федерацией и Республикой Беларусь о создании Союзного государства от 8 декабря 1997 года не содер­жит нормы, предоставляющей гражданам Союзного го­сударства, постоянно проживающим на территории дру­гого государства-участника, право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на терри­тории этого государства.

Формирование специального режима иностранцев на основании изъятий из национального режима имеет место также и в иных областях жизнедеятельности. До­статочно большое количество специальных ограниче­ний в трудовой сфере. В России иностранцам запрещено занимать некоторые должности или заниматься опреде­ленными видами деятельности, в том числе находиться на муниципальной службе, быть членом экипажа воен­ного корабля Российской Федерации или другого экс­плуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспери­ментальной авиации, быть командиром воздушного суд­на гражданской авиации и др.[32] Участие иностранцев в трудовых отношениях обусловливается, за исключением некоторых случаев, наличием у лица разрешения на ра­боту.[33] Закон также запрещает временно проживающему в Российской Федерации иностранному гражданину осу­ществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание.[34] Специальный ре­жим трудовой деятельности предусматривается обычно и в других правовых системах. Иностранец, желающий осуществлять на территории Польши трудовую деятель­ность, обязательно должен иметь специальную визу с правом на трудоустройство[35].

В ряде случаев ограничена и гражданская правоспо­собность иностранцев. Так, в соответствии с положения­ми Федерального закона от 24 июля 2002 года №101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" иностранные граждане, иностранные юридические ли­ца, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иност­ранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, мо­гут обладать земельными участками из земель сельскохо­зяйственного назначения только на праве аренды.[36] Пра­во на приватизацию жилых помещений в государствен­ном, муниципальном и ведомственном фондах также принадлежит только российским гражданам[37]. Аналогич­ные нормы можно найти и в законодательстве других го­сударств. Так, статья 6 Земельного кодекса Украины от 18 декабря 1990 года 561-ХII строго устанавливает, что ино­странным гражданам и лицам без гражданства земель­ные участки в собственность не передаются, а Закон Ук­раины от 19.06.1992 года 2482-ХII "О приватизации госу­дарственного жилищного фонда", давая в статье 1 опре­деление понятию "приватизация государственного жи­лищного фонда", подчеркивает, что это отчуждение толь­ко в пользу граждан Украины[38].

Ограничению могут быть подвержены отдельные личные права иностранцев, прежде всего право на сво­бодное передвижение, выбор места пребывания и жи­тельства (устанавливается особый режим пребывания и проживания, предусматриваются ограничения возмож­ности посещения отдельных территорий, организаций и объектов и др.)[39].

Специальный режим предусмотрен в некоторых слу­чаях, связанных с привлечением иностранцев к юриди­ческой ответственности. Так, если граждане РФ не могут быть выданы иностранным государствам, то экстради­ция иностранных граждан и лиц без гражданства вполне допустима[40]. А Кодекс РФ об административных правона­рушениях, называя среди возможных видов администра­тивных наказаний выдворение за пределы Российской Федерации, устанавливает, что оно может быть примене­но только к иностранным гражданам или лицам без гражданства[41].

Специальный режим может заключаться также в пре­доставлении определенных преимуществ для иностран­цев в виде дополнительных прав (например, иностранцы имеют право на беспрепятственный выезд с территории РФ, в том числе при наличии доступа к сведениям, со­ставляющим государственную тайну, в отличие от рос­сийских граждан, право выезда которых с территории РФ может быть временно ограничено при их допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям)[42] или путем исключения некоторых граждан­ских обязанностей (например, обязанности по несению срочной военной службы)[43].

Установление специального режима путем предостав­ления иностранцам отдельных преимуществ по сравне­нию с гражданами государства пребывания необходимо отличать от режима капитуляции, суть которого - прин­ципиальное общее предпочтение прав иностранцев пра­вам местных жителей какой-либо территории. Такой спе­цифический правовой режим в соответствии с названи­ем применялся только на оккупированных территориях, причем последний раз официально после первой миро­вой войны[44].

Из положений Конституции РФ и законодательных актов следует, что любое отклонение от национального режима в независимости от того, выражено это в форме ущемления прав иностранцев или в предоставлении им преимуществ, возможно лишь на основе федерального закона или международного договора РФ. Введение осо­бых правил для иностранных граждан и лиц без граждан­ства в каких-либо других актах неправомерно.

Предоставление специального режима тесно связано с установлением государством ответных ограничений (реторсий) в отношении граждан тех государств, в кото­рых имеются специальные дискриминационные ограни­чения в отношении граждан первого государства. Ретор­сии - правомерные действия одного государства, при­нимаемые им в ответ на специальные дискриминацион­ные ограничения, установленные другим государством, в отношении физических или юридических лиц первого государства[45]. Целью принятия реторсий является стрем­ление к отмене ограничений, установленных против граждан этого государства за рубежом. По своей сути они являются введением в тех или иных областях специаль­ного ограничительного режима для граждан определен­ного иностранного государства или группы государств.

При этом надо иметь в виду, что ограничения прав граждан того или иного государства следует считать от­ветными и правомерными только в том случае, если в иностранном государстве, гражданами которого они яв­ляются, имеют место именно специальные ограничения, т.е. установлены в отношении прав граждан одного или нескольких государств, а не являются общими ограниче­ниями, установленными в данном государстве в отноше­нии всех иностранцев (например, введение особого раз­решительного порядка приобретения прав на земельные участки для иностранцев или полного запрета приобре­тения ими земли или иных недвижимостей в данном го­сударстве). Ответные ограничения должны быть сораз­мерны - иными словами, адекватны тем ограничениям, которые были введены дискриминационным актом ино­странного государства.

В РФ возможность введения реторсий предусмотрена целым рядом отраслевых законодательных актов. Так, статья 1194 Гражданского кодекса РФ установила, что в Российской Федерации могут быть установлены ответ­ные ограничения (реторсии) в отношении имуществен­ных и личных неимущественных прав граждан и юриди­ческих лиц тех государств, в которых имеются специаль­ные ограничения имущественных и личных неимущест­венных прав российских граждан и юридических лиц[46]. По действующему процессуальному законодательству РФ ответные ограничения могут быть установлены в отно­шении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются специальные ограничения процессуальных прав организаций и граждан РФ[47]. Во всех случаях введе­ние ответных ограничений отнесено к компетенции ор­гана исполнительной власти - Правительства РФ, что следует объяснить, с одной стороны, необходимостью обеспечения оперативности в принятии решений о вве­дении этих мер, а с другой - конкретным разовым ха­рактером принятия таких ответных мер в отношении оп­ределенного государства. Так, Правительством России был введен визовый порядок въезда на территорию РФ граждан Литвы в качестве ответной меры на введение Правительством Литовской Республики визового режима въезда граждан Российской Федерации на территорию Литовской Республики[48].

Следует, однако, заметить, что в российском законода­тельстве отсутствует общая норма, определяющая воз­можность и порядок установления реторсий. Ранее такая общая норма содержалась в Законе СССР от 24 июня 1981 года № 5152-Х "О правовом положении иностран­ных граждан в СССР", в статье 3 которого было установле­но, что "в отношении граждан тех государств, в которых имеются специальные ограничения прав и свобод граж­дан СССР, Советом Министров СССР могут быть установ­лены ответные ограничения"[49]. В новом же Федеральном законе от 25.07.2002 № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" указан­ные положения не были восприняты. Однако это принци­пиально лишает права Правительство РФ или какой-либо иной государственный орган вводить ответные ограниче­ния в областях, где право установления реторсий не ого­ворено специальным отраслевым законодательством.

Если национальный и специальный режимы являют­ся по своей сути производными от правоспособности граждан государства пребывания, то режим наибольшего благоприятствования и преференциальный режим, о ко­торых речь пойдет далее, существуют в отношении к пра­вам и обязанностям граждан третьих государств, предо­ставляемым на территории данного государства.

Режим наибольшего благоприятствования - это пре­доставление иностранцам в какой-либо области таких прав и/или установление для них в какой-либо области таких обязанностей, какие предусмотрены для граждан любого третьего государства, находящихся на террито­рии данного государства в наиболее выгодном в право­вом отношении положении[50]. То есть такой режим дол­жен быть не менее благоприятным, аналогичным режи­му, распространенному на любое третье государство. Ес­ли же в будущем наилучшим режимом будет пользовать­ся другое третье государство, то речь пойдет об этом тре­тьем государстве. При этом не имеет значения, каким об­разом третье государство приобретет преимущества: в силу законодательства государства пребывания, на осно­ве межгосударственного соглашения или каким-либо иным образом. Не имеет также значения, воспользова­лось ли фактически третье государство предоставленны­ми привилегиями и льготами[51].

Режим наибольшего благоприятствования предусмат­ривается межгосударственными договорами и соглаше­ниями путем введения специальной оговорки (клаузу­лы). Содержание указанной клаузулы сводится к положе­нию об обязательстве одного государства предоставить другому государству режим наиболее благоприятствуемого государства. Такое обязательство дается, как прави­ло, на условиях взаимности. Так, Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительст­вом Украины о торговом судоходстве от 8 февраля 1995 года установлено, что "каждая (курсив авт.) Догова­ривающаяся Сторона предоставит другой Договариваю­щейся Стороне во всех вопросах торгового судоходства режим наибольшего благоприятствования"[52]. Однако по­мимо таких традиционных случаев, встречаются и одно­сторонние клаузулы. Примером тому являются взаимоот­ношения между морской державой и государством, не имеющим морского побережья, по поводу доступа к мо­рю и от моря.

Фактически режим наибольшего благоприятствова­ния носит отсылочный характер и в конченом счете вы­ражается в установлении либо специального, либо наци­онального режима в зависимости от того, какой из них более выгоден с точки зрения прав иностранцев[53].

Что касается сферы отношений между государствами, где возможно включение оговорки о режиме наибольше­го благоприятствования, то это могут быть как политиче­ские, так и экономические, социальные, культурные или иные взаимоотношения между государствами. Объекта­ми режима наибольшего благоприятствования могут быть такие виды деятельности, как занятие определенны­ми видами трудовой деятельности, доступность получе­ния образования иностранными гражданами, адекватное социальное обеспечение, вопросы пенсионного права и так далее.

В практике Российской Федерации режим наиболь­шего благоприятствования, как правило, предоставлялся в сфере международной торговли, транспорта (эксплуа­тации судов, самолетов, автомобилей), отправления пра­восудия и выполнения соответствующих иностранных судебных решений. В качестве примеров оговорок о на­ибольшем благоприятствовании, кроме уже упомянутого Соглашения между Правительством Российской Федера­ции и Правительством Украины о торговом судоходстве от 8 февраля 1995 года, можно назвать положения Гене­рального Соглашения между Правительством Россий­ской Федерации и Правительством Королевства Саудов­ская Аравия от 20 ноября 1994 года, в котором стороны обязались строго применять режим наибольшего благо­приятствования в торговле между двумя странами[54]. Рос­сийской Федерацией заключены также и иные междуна­родные соглашения, предоставляющие режим наиболь­шего благоприятствования.

Преференциальный режим - это предоставление в тех или иных областях гражданам (а также в некоторых случаях и жителям) определенных государств преиму­ществ и льгот по сравнению с общим правовым положе­нием иностранцев. Преференциальный режим форми­руется путем перечисления конкретных правомочий, предоставляемых гражданам (жителям) иностранного государства на территории данного государства допол­нительно к общему правовому статусу иностранцев. Пре­ференции сводятся обычно к предоставлению нацио­нального режима там, где для всех иностранцев предус­мотрен специальный режим в его ограничительной фор­ме. Так, если по общему правилу иностранные граждане в Российской Федерации не могут находиться на госу­дарственной или муниципальной службе[55], то в соответ­ствии с Договором между Российской Федерацией и Кир­гизской Республикой о правовом статусе граждан Рос­сийской Федерации, постоянно проживающих на терри­тории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Ре­спублики, постоянно проживающих на территории Рос­сийской Федерации, от 13 октября 1995 года граждане одной из Сторон договора, постоянно проживающие на территории другой Стороны, могут занимать должности руководителей и заместителей руководителей структур­ных подразделений областных, районных, городских, сельских, поселковых администраций, а также отделов, управлений, комитетов и других организаций, входящих в систему местных органов исполнительной власти[56].

Кроме того, преференциальный режим может сво­диться к предоставлению льготного специального режи­ма в той или иной сфере, распространяемого только на граждан (жителей) тех государств, для которых эта пре­ференция предусмотрена. Например, в соответствии со статьей 10 Соглашения "О порядке выезда граждан госу­дарств - участников Содружества Независимых Госу­дарств в государства, не входящие в Содружество Незави­симых Государств, и выезда из них" от 17 января 1997 го­да "граждане Сторон, прибывшие в пункт пропуска из го­сударств, не входящих в Содружество, без необходимых документов, не могут быть выдворены обратно или пере­даны властям государств, не входящих в Содружество, без согласия на это Стороны, гражданами которой они явля­ются"[57], в отличие от граждан государств, не входящих в СНГ, выдворение которых не обусловливается наличием согласия уполномоченного представителя этого государ­ства.

Необходимым условием функционирования префе­ренциального режима являются изъятия из режима наи­большего благоприятствования, предусматриваемые при заключении соответствующих договоров. Например, Со­глашением между Правительством Российской Федера­ции и Правительством Республики Македония о торгов­ле и экономическом сотрудничестве от 28 мая 1993 года Стороны предоставили друг другу режим наибольшего благоприятствования во всем, что касается торговли и других видов экономических связей между обеими стра­нами, но в то же время оговорились, что эти положения не будут распространяться на преимущества, привилегии и льготы, которые каждая из Договаривающихся Сторон предоставила или может предоставить:

- соседним странам в целях облегчения развития при­граничной торговли;

- странам, с которыми Российская Федерация или Ре­спублика Македония заключили или заключат в будущем соглашения о таможенном союзе или зоне свободной торговли;

- развивающимся странам на основе международных соглашений.

Кроме того, Стороны достигли договоренности о том, что режим наибольшего благоприятствования не рас­пространяется также на преимущества, привилегии и льготы, которые Российская Сторона предоставила или может предоставить в будущем государствам - участни­кам Содружества Независимых Государств и другим госу­дарствам, ранее входившим в состав Союза Советских Социалистических Республик, и, соответственно, кото­рые Македонская Сторона предоставила или может пре­доставить другим государствам, ранее входившим в со­став Социалистической Федеративной Республики Юго­славии.[58]

Отсутствие таких изъятий означало бы, что префе­ренциальный режим, предусмотренный в той или иной сфере, автоматически распространялся бы на все госу­дарства, для которых в той же сфере предусмотрен ре­жим наибольшего благоприятствования, что сводило бы преференции на нет. Поэтому зачастую в международ­ных соглашениях, устанавливающих преференциальный режим, прямо предусмотрена обязанность государств-участников в договоры с третьими странами включать условия о соответствующих изъятиях из режима наи­большего благоприятствования[59].

Предоставление преференциального режима, в отли­чие от режима наибольшего благоприятствования, воз­можно не только в международных договорах, но также и во внутреннем законодательстве, причем льготы могут быть обращены не только на иностранных граждан, но и на лиц без гражданства, проживающих в определенных государствах. Так, в соответствии с Федеральным зако­ном от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ "О гражданстве РФ" ли­ца, которые имели гражданство СССР, проживали и про­живают в государствах, входивших в состав СССР, не по­лучили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства, имеют право на при­нятие в гражданство РФ в упрощенном порядке (без со­блюдения условий о пятилетнем цензе оседлости)[60]. Та­ким образом, нормами российского законодательства лицам без гражданства, проживающим или проживав­шим на территории стран СНГ и Балтии, предоставлен преференциальный режим при натурализации в РФ.

Надо учитывать, что преференции не носят исключи­тельного характера, аналогичные льготы могут предо­ставляться также и представителям иных государств. До­говор между Российской Федерацией и Республикой Гру­зия о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Грузия, и граждан Республики Грузия, постоянно прожи­вающих на территории Российской Федерации, от 15 сентября 1995 года закрепляет право граждан одного из государств, постоянно проживающих на территории другого, участвовать в приватизации государственной собственности Стороны проживания наравне с ее граж­данами[61]. В то же время аналогичными льготными права­ми на территории России наделяются и постоянные жи­тели - граждане Армении на основании Договора между Российской Федерацией и Республикой Армения о пра­вовом статусе граждан Российской Федерации, постоян­но проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 29 августа 1997 года[62].

Таким образом, режимы, выделяемые в правовой на­уке, можно разбить на две группы: первая группа включа­ет национальный и специальный режим, а вторая - ре­жим наибольшего благоприятствования и преференци­альный режим.

В законодательстве каждого государства всегда при­сутствует сочетание указанных режимов. Государство как суверен свободно в определении прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства, находящих­ся на его территории. Однако оно должно соблюдать ос­новные международно-правовые принципы и нормы. В современном демократическом обществе недопустима дискриминация иностранцев. В этой связи в доктрине и в практике появилось понятие "минимальный международ­ный стандарт обращения с иностранцами"[63]. Он рассмат­ривается как некий правовой уровень, которому как ми­нимум должно соответствовать законодательство любого государства, устанавливающего права иностранцев. Он довольно нечеткий и определяется совпадающей дого­ворной практикой и международными обычаями. Попыт­ка сформулировать минимальный стандарт прав и свобод иностранцев была предпринята в Декларации о правах в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в ко­торой они проживают, от 13 декабря 1985 года. В качест­ве неотъемлемых прав иностранцев в ней, в частности, были провозглашены следующие:

- право на жизнь и личную неприкосновенность;

- право на защиту от произвольного или незаконного вмешательства в личную и семейную жизнь и в отноше­нии жилища или переписки;

- право на равенство перед судами, трибуналами и всеми другими органами и учреждениями, отправляю­щими правосудие, и, при необходимости, на бесплатную помощь переводчика при уголовном разбирательстве и, когда это предусмотрено законом, при других разбира­тельствах;

- право на выбор супруга, на брак, на создание семьи;

- право на свободу мысли, мнения, совести и религии; право исповедовать свою религию или убеждения с уче­том лишь таких ограничений, которые предусмотрены законом и которые необходимы для защиты обществен­ной безопасности, порядка, здоровья или нравственнос­ти населения или основных прав и свобод других;

- право на сохранение своего родного языка, культу­ры и традиций;

- право на перевод доходов, сбережений или других личных денежных средств за границу с учетом внутрен­них валютных правил[64].

Кроме режимов иностранцев, можно также выделить и правовые режимы граждан. Под режимом гражданина следует понимать совокупность его прав и обязанностей лица, вытекающих из отношений гражданства, то есть режим гражданина представляет собой наиболее общую характеристику правового статуса лица. Условно режим граждан можно разделить на два вида: общий и специ­альный режим. Общий режим гражданина - это сово­купность всех гражданских прав и обязанностей физиче­ского лица. Специальный режим сводится к введению ог­раничений или специальных обязанностей для некото­рых категорий граждан, причем эти ограничения (обя­занности) обусловлены теми или иными особенностями, опять-таки вытекающими из отношений гражданства. Следует заметить, что статус гражданина (а следователь­но, и режим гражданина) не следует путать с иными, бо­лее дробными статусами физических лиц (например, статусом вынужденного переселенца).

Если обратиться к мировой практике, то можно выде­лить следующие особенности отношений гражданства, определяющие распространение на гражданина специ­ального ограничительного режима.

Во-первых, это форма приобретения гражданства. В правовой науке и законодательстве выделяются следую­щие основные формы приобретения гражданства: фили­ация (приобретение гражданства по рождению) и нату­рализация (это индивидуальный прием в гражданство по просьбе или с согласия заинтересованного лица оформ­ляемым официальным актом компетентного государст­венного органа)[65]. Во многих правовых системах приоб­ретение лицом статуса гражданина путем натурализации является основанием для ограничения прав натурализо­ванного в политической сфере. Так, Закон Аргентинской Республики о гражданстве № 21795 от 18 мая 1978 года устанавливает, что аргентинцы по рождению пользуются гражданскими правами (понятие использовано как си­ноним политических прав) по достижении 18 лет, а нату­рализованные аргентинцы - по истечении трех лет со дня получения гражданства по натурализации и пяти лет непрерывного общего проживания в стране[66]. Француз­ское законодательство о гражданстве содержит, по сути, аналогичные положения. Натурализованный во Фран­ции иностранец имеет следующие ограничения право­способности:

- в течение 10 лет, считая с даты принятия декрета о натурализации, он не может быть облечен выборными функциями или мандатом, для выполнения которых тре­буется французское гражданство;

- в течение 5 лет, считая от даты принятия декрета о натурализации, он не может быть назначен на долж­ность, оплачиваемую государством[67].

Таким образом, в некоторых государствах для натура­лизованных граждан за счет изъятия у них ряда полити­ческих прав и свобод вводится временный специальный режим, отличный от общего режима граждан этих госу­дарств.

В Российской Федерации провозглашен принцип ра­венства гражданства в независимости от оснований его приобретения[68]. Поэтому лицо, приобретающее россий­ское гражданство путем натурализации, имеет такие же гражданские права, что и лицо, ставшее гражданином РФ в силу рождения, восстановления в гражданстве РФ или по иным основаниям, предусмотренным законодательст­вом РФ.

Одним из обстоятельств, являющихся основанием введения определенных ограничений в правовой режим гражданина, является наличие у лица гражданства иност­ранного государства, то есть двойного гражданства.

В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 года № 62 ФЗ "О гражданстве Российской Федера­ции" гражданин Российской Федерации, имеющий так­же иное гражданство, рассматривается Российской Феде­рацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международ­ным договором Российской Федерации или федераль­ным законом[69]. Из положений законодательства вытека­ет, что лицо с двойным гражданством по общему прави­лу рассматривается как гражданин РФ, а в случаях, ука­занных в международных соглашениях и федеральных законах, может рассматриваться в ином статусе.

В настоящее время Российская Федерация заключила договоры, регулирующие вопросы двойного гражданст­ва, только с двумя государствами: Туркменистаном[70] и Та­джикистаном[71]. Указанные соглашения текстуально прак­тически идентичны. Основной их смысл заключается в том, что каждая из Сторон соглашений признает за своими гражданами право приобрести, не утрачивая ее граж­данства, гражданство другой Стороны. При этом лица, состоящие в гражданстве обеих Сторон, в полном объеме пользуются правами и свободами, а также несут обязан­ности граждан той Стороны, на территории которой они постоянно проживают. Таким образом, по общему пра­вилу лица с двойным гражданством, постоянно прожива­ющие на территории РФ, рассматриваются как граждане РФ, а бипатриды, постоянно проживающие на террито­рии другой стороны международного договора по во­просам двойного гражданства, в РФ по статусу приравне­ны к иностранным гражданам. Российские граждане, имеющие гражданство государств, с которыми РФ не имеет договоров о двойном гражданстве, рассматрива­ются в статусе граждан РФ в независимости от места про­живания.

Однако как на тех, так и на других распространяются правила внутреннего российского законодательства, оп­ределяющие особенности правового положения (режи­ма) граждан, имеющих гражданство иностранного госу­дарства.

Специальный режим российских граждан, имеющих гражданство иностранного государства, сводится в ос­новном к ограничению права занимать определенные должности. В соответствии с Федеральным законом от 31.07.1995 № 119-ФЗ "Об основах государственной служ­бы Российской Федерации" гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на госу­дарственной службе при наличии у него гражданства иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаим­ной основе межгосударственными соглашениями[72]. Ука­занные положения развиты в других законодательных актах. Так, Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в статье 40.1. запре­щает лицу, имеющему иностранное гражданство, нахо­диться на службе в учреждениях прокуратуры[73].

Российское законодательство о выборах, в том числе о выборах Президента РФ и депутатов Государственной думы, не содержит ограничений прав баллотироваться на выборные должности для лиц, имеющим наряду с гражданством РФ также и гражданство иностранного го­сударства. Законодательство требует только одного: что­бы о факте наличия у претендента на выборную долж­ность гражданства иностранного государства было дове­дено до сведения избирателей. Это требование относит­ся ко всем стадиям избирательного процесса: информа­ция о наличии у кандидата гражданства иностранного государства должна отражаться в его заявлении на регис­трацию, в подписных листах, на информационных стен­дах в помещениях для голосования, в избирательном бюллетене[74]. Такие требования следует также расцени­вать как элемент специального режима граждан, имею­щих также гражданство иностранного государства.

Наряду с этим Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе де­путата Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации" в качестве одного из оснований досрочного прекращения полномочий члена Совета Фе­дерации, депутата Государственной думы называет, утра­ту членом Совета Федерации, депутатом Государственной думы гражданства Российской Федерации либо приобре­тения гражданства иностранного государства[75].

С некоторой долей условности можно охарактеризо­вать как специальный режим лиц, лишенных политичес­ких прав в качестве особой санкции за определенные действия (бездействия).

Так, аргентинское законодательство о гражданстве предусматривает следующие основания лишения граж­дан политических прав по решению компетентного су­дебного органа:

- невыполнение своего гражданского долга на двух последовательных выборах или трех чередующихся;

-наличие судебного приговора сроком свыше трех лет за совершенное уголовное преступление, даже если этот срок будет сокращен в силу амнистии;

- выполнение каких-либо функций политического ха­рактера в интересах другого государства или службу в иностранной армии без предварительного разрешения верховного исполнительного органа;

- отказ служить в армии в установленные законом сроки;

- нарушение верности республике, конституции и за­конам страны;

- оскорбление национальных символов;

- вхождение в состав каких-либо групп, как на терри­тории Аргентины, так и за границей, действующих в на­рушение Конституции, ведение за границей и в Аргенти­не антигосударственной деятельности[76].

Лишение гражданских прав здесь следует как наказа­ние за совершение действий, причиняющих вред госу­дарству и обществу, а также неисполнение обязанностей перед государством, вытекающих из отношений граж­данства.

В Российской Федерации также предусмотрена воз­можность ограничения политических прав некоторых категорий граждан и введение тем самым для них специ­ального правового режима гражданства. Речь идет о нор­ме Конституции РФ, предусматривающей ограничение избирательных прав лиц, осужденных за совершение преступлений и содержащихся в местах лишения свободы[77].

Подводя итог проделанной работы, можно сделать не­которые теоретические выводы.

1. Исходя из анализа внутреннего законодательства различных государств, межгосударственных соглаше­ний, а также учитывая научные разработки, можно выде­лить следующие виды режимов иностранцев: националь­ный режим, специальный режим, оккупационный режим (в настоящее время не применяется), режим наибольше­го благоприятствования и преференциальный режим.

2. Режимы иностранцев можно разбить на группы, включив в одну из них национальный, оккупационный и специальный режимы, а во вторую - режим наибольшего благоприятствования и преференциальный режим. Ре­жимы первой группы являются производными от право­способности граждан государства пребывания и сущест­вуют только в отношении к ней. Так, национальный ре­жим означает наделение в той или иной сфере иностран­цев правоспособностью, аналогичной правоспособнос­ти граждан государства пребывания.

Режимы же второй группы выражают отношения пра­воспособности граждан одного иностранного государст­ва к правоспособности граждан третьих государств. При этом режим наибольшего благоприятствования предпо­лагает уравнивание в правах и обязанностях граждан го­сударства, которому этот режим предоставлен, с гражда­нами тех государств, которым предоставляются каким-либо образом наиболее льготные условия. Преференци­альный режим означает предоставление гражданам от­дельных государств преимуществ по отношению к обще­му правовому положению иностранцев в данном госу­дарстве. Его реализация возможна в большинстве случа­ев только при условии соответствующих изъятий из ре­жима наибольшего благоприятствования.

3. В настоящее время общепринятым правилом опре­деления правового положения иностранцев является предоставление им национального режима, скорректи­рованного в необходимых случаях специальным режи­мом. При этом в современном демократическом общест­ве установление государством пребывания специального режима иностранцев в ограничительной форме возмож­но только с учетом норм и принципов международного права.

4.  Возможно установление специального ограничи­тельного режима в отношении граждан отдельно взятого государства, но только как ответ на дискриминационные ограничения в этом государстве прав и свобод граждан первого государства. Такие ответные ограничения име­нуются реторсиями.

5. Теоретически возможно также выделение правовых режимов граждан. Гражданство - это наиболее общий статус физического лица. Однако законодательство и здесь может вводить ограничения (в основном в полити­ческой сфере). Такие ограничения являются основанием выделения двух режимов граждан: общего и специаль­ного.

Предоставление лицу ограниченного гражданского статуса (специального режима) возможно при наличии определенных негативных с точки зрения закона обсто­ятельств, связанных с отношениями гражданства. Такими обстоятельствами могут выступать: приобретение лицом гражданства путем натурализации, наличия у лица граж­данства иностранного государства, совершение дейст­вий, несовместимых со статусом гражданина.

В целом же можно сказать, что вопрос о правовых ре­жимах граждан и иностранцев нуждается в более глубо­ком изучении.

Из анализа российского законодательства вытекает следующее:

1. По общему правилу в РФ иностранцам предостав­лен национальный режим. Практически во всех сферах жизнедеятельности иностранные граждане и лица без гражданства уравнены в правах с гражданами РФ. При этом национальный режим, за исключением некоторых случаев, предоставлен без требования взаимности.

2. В необходимой мере национальной режим допол­нен режимом специальным. При этом ограничения, уста­навливаемые им, в полной мере учитывают международ­ные стандарты прав иностранцев. Более того, правовое положение иностранцев в России зачастую выгодней, нежели во многих других государствах.

3. Россия является участницей целого ряда договоров, в которых предоставляется режим наибольшего благо­приятствования или преференциальный режим. Это, как правило, торговые и иные экономические соглашения. При этом преференциальные отношения установлены в основном с государствами-членами Содружества Незави­симых Государств.

Преференциальный режим предоставляется в России гражданам и жителям отдельных государств также на ос­новании внутреннего российского законодательства.

4. В Российской Федерации также предусмотрено предоставление гражданам РФ специального режима. Это возможно при наличии у российского гражданина гражданства иностранного государства, а также в случае его осуждения к лишению свободы. Специальный режим сводится в основном к изъятию избирательных прав, а также права на занятие определенных должностей в го­сударственных органах.

В процессе работы также был выявлен ряд недостат­ков в законодательстве.

1. В отечественном законодательстве отсутствует об­щая норма, предоставляющая Правительству РФ право устанавливать на территории РФ ответные ограничения (реторсии) в отношении прав граждан тех государств, в которых имеются специальные ограничения прав рос­сийских граждан, подобно той, которая содержалась в Законе СССР от 24 июня 1981 года № 5152-Х "О правовом положении иностранных граждан в СССР"[78]. Это затруд­няет возможность реализации Правительством РФ поли­тики по защите прав и свобод граждан за РФ за рубежом, так как, по сути, оставляет на откуп аналогии закона вве­дение реторсий в сферах, где это право прямо не предус­мотрено отраслевым законодательством, что не соответ­ствует положениям Конституции РФ.

В этой связи целесообразно статью 4 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"[79] до­полнить частью 2 следующего содержания.

"В отношении граждан тех государств, в которых име­ются специальные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, Правительством Российской Фе­дерации могут быть установлены ответные ограниче­ния".

2. Как уже было отмечено, законодательство РФ пре­доставляет иностранным гражданам право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указан­ных выборах, а также участвовать в местном референду­ме. Для реализации таких прав необходимы два условия: постоянное проживание иностранного гражданина на территории соответствующего муниципального образо­вания, а также наличие международного договора РФ с государством, гражданином которого он является, преду­сматривающего аналогичные права для российских граждан на территории этого государства.

Также было отмечено, что такая трактовка закона ог­раничивает права лиц без гражданства, поскольку для них невозможно соблюдение второго условия.

На взгляд автора, лица без гражданства, постоянно проживающие на территории Российской Федерации, также должны наделяться избирательными правами на муниципальных выборах и местных референдумах. Для этого необходимо ввести прямое указание на это в феде­ральном законодательстве и в принятых в его соответст­вии законах субъектов РФ. В частности, статью 4 Феде­рального закона "Об основных гарантиях избиратель­ных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" от 12 июня 2002 № 67-ФЗ[80] необходимо дополнить час­тью 11 следующего содержания.

"Лица без гражданства, постоянно проживающие на территории Российской Федерации, имеют право изби­рать и быть избранными в органы местного самоуправ­ления, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации".

Такая позиция будет полностью согласовываться с по­ложениями Конвенции о статусе апатридов от 28 сентяб­ря 1954 года, которая предписывает государствам предо­ставлять апатридам такое правовое положение, которым пользуются иностранные граждане[81].