«Ответы на вопросы по философии права»

Вето Президента.
Окуньков, Л. А.

 

Конституционные основания и практика

Российская Конституция предусмат­ривает право отклонения Президен­том федеральных законов, принятых парламентом, и механизм разреше­ния разногласий между Президентом и палатами парламента (ст. 107 Кон­ституции).

Наиболее сильное средство воз­действия главы государства на зако­нодательную деятельность парла­мента - это возвращение им феде­ральных законов на новое рассмотре­ние (так называемое отлагательное вето Президента). Частое примене­ние в последние годы президентско­го вето обосновывается самим Пре­зидентом главным образом низким юридическим качеством принимае­мых законов, противоречием их Кон­ституции, Гражданскому кодексу, другим действующим федеральным законам, а также отсутствием за­ключений Правительства по законо­проектам, требующим дополнительных ассигнований из федерального бюджета. «Все это, - отмечал Прези­дент, - вынуждало меня применять президентское вето в качестве инст­румента юридического контроля»¹. По этим основаниям Президентом было возвращено свыше трети зако­нов, принятых в 1995 году.

Действительно, вето Президента на принятые законы в большинстве случаев стимулирует повышение их качества, устранение имеющихся коллизий и дефектов. С этой точки зрения можно положительно оценивать практику использования такого права главой государства, тем более, что на этапе становления профессионального парламента, складывающихся правил и традиций законотворческого процесса, острого недостатка квалифициро­ванных юристов в высших органах власти применение многочисленных «фильтров» для достижения необходимого  качества  законопроектов представляется весьма полезным.

Безусловно, количество отклоне­ний принятых законов было бы го­раздо меньше, если бы на имеющие­ся недостатки обращалось внимание уже при рассмотрении их в первом и во втором чтениях. Практика пока­зывает, что обстоятельное рассмот­рение замечаний Президента и Сове­та Федерации на этих стадиях обес­печивает «зеленую улицу» дальней­шему продвижению законопроекта. В таких случаях отклонения законов Советом Федерации и Президентом весьма редки, что доказывает полез­ность закрепления таких подходов в регламентах палат.

Конечно, нельзя одинаково отно­ситься ко всем аргументам, содер­жащимся в вето Президента по кон­кретным законам. Зачастую в них яв­ственно обнаруживается не всегда оправданная позиция конкретных исполнителей, которые готовили за­ключения по законопроектам, а они, как и другие специалисты, могут ошибаться, оказавшись в плену весь­ма спорных концепций. Не исключе­но и то, что в ряде случаев они вы­нуждены выполнять политический заказ. В результате не были приня­ты законы, в которых ощущается острая потребность практики и кото­рые необходимы для выполнения главой государства обязанности га­ранта Конституции. К их числу мож­но отнести, к примеру, закон об от­ветственности за систематическое нарушение сроков выплаты заработ­ной платы, пенсий и пособий, отсут­ствие которого во многом способст­вует этим массовым нарушениям конституционного права граждан.

Регламенты палат Федерального Собрания предусматривают перво­очередной порядок повторного рас­смотрения законов, отклоненных Президентом, обязательное высту­пление на заседаниях Государствен­ной Думы представителя Президен­та, заслушивание заключения соот­ветствующего комитета или офици­ально созданной комиссии палаты. Государственная Дума утверждает по повторно рассмотренным законам одно из решений: либо принимает закон в редакции Президента (для этого требуется более половины го­лосов от общего числа депутатов), либо повторно принимает закон в ре­дакции, ранее принятой этой пала­той. В последнем случае необходимо, чтобы за закон проголосовало две трети от общего числа депутатов.

Необходимость квалифицирован­ного большинства числа голосов в ка­ждой палате в поддержку закона в ранее принятой редакции делает труднопреодолимым вето Президен­та. К тому же повторное одобрение его в Государственной Думе, как правило, не всегда встречает адек­ватную реакцию в Совете Федера­ции. Вместе с тем факты преодоле­ния вето Президента квалифициро­ванным большинством обеих палат имели место.

Так, несмотря на сложную судьбу с принятием федерального закона «О бухгалтерском учете», который при повторном рассмотре­нии Государственной Думой после отклоне­ния Президентом не набрал 2/3 голосов от об­щего числа депутатов, палаты Федерально­го Собрания не отказались от его принятия. Законопроект вновь был внесен и обсуждал­ся, был принят Государственной Думой в трех чтениях и одобрен Советом Федерации. Хотя Президент и в этот раз вновь отклонил закон, палаты проявили последовательность и при­няли его в прежней редакции. В итоге глава государства был вынужден подписать этот за­кон. Аналогичный технологический цикл прошел федеральный закон «О бюджетной клас­сификации Российской Федерации». Как и в предыдущем примере, палаты парламента преодолели квалифицированным большинст­вом повторное вето Президента на этот закон и приняли его в прежней редакции. Обратим внимание, что хотя, по мнению главы государства, в федеральном законе о бюджетной квалификации имеются серьезные недостат­ки правового характера, которые могут за­труднить его применение и сделать закон крайне нестабильным, он предпочел не дово­дить дело до Конституционного Суда.

Вообще, характерной чертой для судьбы всех федеральных законов, принятых после Конституции 1993 года, является крайне слабое ис­пользование возможностей Консти­туционного Суда для окончательно­го решения спора между заинтересо­ванными сторонами. Отсюда можно сделать вывод о том, что в принятых федеральных законах либо вообще не было несоответствий конституци­онного характера, либо сами основа­ния и причины отклонения ряда законов не имели для главы государства принципиального значения, чтобы возбуждать ходатайство в Конститу­ционном Суде. Во всяком случае, не скрывая своего критического отно­шения к некоторым федеральным за­конам, Президент подписывал их, вероятно предполагая, что если Конституционный Суд не сочтет его доводы о неконституционности зако­на убедительными, то это будет оз­начать не только противодействие со стороны Суда и парламента, но и быть в известной мере публичным выражением его поражения в споре с законодательной властью. Ясно, к примеру, что ряд неточностей и юридико-технических изъянов не настолько серьезны, чтобы признать закон не соответствующим феде­ральной Конституции. Может быть, по этой причине конституционная практика последних лет не знает об­ращений Президента и Правительст­ва в Конституционный Суд по пово­ду конституционности конкретных законодательных актов, хотя, спра­ведливости ради, нужно признать, что основания для этого были. Так, до сих пор Президент не оспорил в Конституционном Суде ни одного из положений регламентов палат, тая­щих в себе, на его взгляд, угрозу на­рушения конституционных требова­ний к принятию законов. Характер­но, что в отсутствие споров по пово­ду соблюдения конституционной процедуры принятия конкретных за­конов судебное толкование по при­менению ст. 107 (часть третья) Кон­ституции осталось «вещью в себе».

Претензии Президента на серьез­ные нарушения материального и процессуального характера, выска­занные палатам Федерального Соб­рания, дают богатую пищу для ана­литической юриспруденции. Дейст­вующие регламенты повторного рас­смотрения законов предусматривают возможность создания специальных (согласительных) комиссий. Такие комиссии в результате предвари­тельных консультаций с представи­телями Президента и Правительст­ва вырабатывают, как правило, ком­промиссный проект, устраивающий все заинтересованные стороны. Подобные согласительные процедуры на последней стадии законодательно­го процесса показали себя весьма ре­зультативными, и Президент обыч­но подписывает законы, прошедшие через их «сито». В принципе возмож­ности таких комиссий вполне доста­точны, чтобы устранить все юриди­ческие погрешности и найти согласо­ванное решение по большинству действительно спорных проблем. Ко­нечно же, для «развязки» принципи­альных разногласий требуется пред­варительно согласованное мнение основных политических фракций, которое становится определяющим фактором при голосовании новой ре­дакции закона после доработки его комиссией.

Право президентского вето — ору­жие стратегическое, а не тактиче­ское. Как свидетельствует зарубеж­ный опыт, им нельзя злоупотреб­лять, но надлежит всегда держать в боевой готовности². Зачастую гораздо эффективнее сама угроза наложения вето, высказанная Президентом еще на стадии рассмотрения законопро­екта. Как утверждают специалисты, зачастую Президенту США доста­точно лишь объявить о своем наме­рении наложить вето на неугодный ему закон, как парламентарии, не дожидаясь его действий, идут на компромисс³.

Обратим внимание, что в основе главных мотивов вето главы государ­ства должны находиться отнюдь не интересы исполнительной власти в области законодательства. Как гарант Конституции Президент должен спо­собствовать сбалансированности сис­темы разделения властей и, руково­дствуясь общегосударственными ин­тересами, обеспечивать эффектив­ное взаимодействие всех государст­венных органов.

Российская практика работы пар­ламента показывает, что несовпаде­ние позиций депутатов и главы госу­дарства может быть выявлено уже при подготовке законопроекта к первому чтению. Своевременно обнару­женные Президентом недостатки об­суждаемого закона обычно устраня­ются уже в ходе первых чтений за­конопроекта. Это вполне объяснимо: ведь если депутаты предварительно ознакомлены с доводами Президен­та, то в большинстве случаев они имеют возможность учесть его заме­чания, тем более когда речь идет о погрешностях юридико-технического характера или процедурных нару­шениях. Если же разногласия носят принципиальный характер, то у за­конопроекта мало шансов стать зако­ном. Во всяком случае, нужна значи­тельная консолидация усилий парла­ментариев, чтобы преодолеть в буду­щем вето Президента.

Частое применение Президентом отлагательного вето на принятые за­коны излишне «напрягает» парла­ментариев, переводит процесс из плоскости делового сотрудничества в сторону поиска контррешений, что ничего полезного для законодатель­ного процесса не приносит. Если учесть, что примерно 30-40 процен­тов от общего количества законов возвращается Президентом на новое рассмотрение, станет понятным, сколько дополнительного времени и усилий требуется сторонам для при­нятия согласованных решений. И тут у отдельных парламентариев возни­кает соблазн — отказаться от поиска компромиссов, выбрать путь «сосу­ществования». Ведь тогда ответст­венность за блокирование уже при­нятых законов можно возложить на Президента, ибо формальные осно­вания для отказа подписать закон всегда найдутся. Однако состояние «холодной войны» между высшими органами власти - далеко не луч­ший способ управления государст­венными делами и развития демо­кратических институтов.

Сложившаяся практика примене­ния Президентом вето весьма проти­воречива и непоследовательна. От­сутствие традиций разрешения сложных споров (прежде всего поли­тического характера) нередко заво­дит законотворческий процесс в ту­пик. Бывает и так, что причины от­клонения законов становятся полной неожиданностью для парламентари­ев. Такое случается, когда в ходе рассмотрения законопроекта в трех чтениях в Государственной Думе представитель Президента никак не реагирует на содержание проекта либо когда замечания Президента были последовательно учтены при доработке его в стенах парламента. Нередко основания и причины от­клонения законов носят слишком об­щий характер, и парламентариям бывает неясно, что конкретно необ­ходимо изменить в законе.

Существенным недостатком прак­тики применения вето является от­сутствие в замечаниях конкретной редакции критикуемой статьи зако­на, естественно, когда это техниче­ски возможно и не затрагивает дру­гие нормы акта. К сожалению, отече­ственная конституционная практика не знает постатейного вето. Хотя представляется вполне реальным и полезным, — если принятый закон в целом удовлетворяет Президента, но имеются замечания, затрагиваю­щие только отдельную норму (ста­тью), позволить палатам парламен­та рассмотреть их оперативно, по упрощенной процедуре. Конечно, это правило должно быть преду­смотрено в федеральном законе и регламентах палат. Конституции ря­да стран ближнего зарубежья содер­жат такое решение. Так, Президен­ту Республики Беларусь предостав­лено право вернуть для повторного ^: голосования со своими возражения­ми не только весь закон, но и от­дельные положения закона. В этом случае до вынесения соответствую­щего решения Палатой представите­лей и Советом Республики закон под­писывается главой государства с ого­воркой о несогласии с отдельными положениями (статьями) этого зако­на и вступает в силу, за исключени­ем тех положений, относительно ко­торых имеются его возражения (ст. 19 Конституции Республики Бе­ларусь). Есть страны, где оконча­тельная редакция законопроектов передается Президенту, если его возражения приняты парламентом (ст. 68 Конституции Грузии).

Видимо, ряд общих положений, затрагивающих интересы ветвей власти, в том числе судьбу законов, повторно принятых в прежней редакции парла­ментом, но не подписанных Прези­дентом, обязательные требования к голосованию на заседаниях палаты, следует более тщательно регламенти­ровать на законодательном уровне и в России. Полезно было бы также кон­кретизировать процедуру и последст­вия преодоления вето Президента, в том числе и постатейных возражений при общей положительной оценке про­екта. На наш взгляд, применение по­статейного вето оказало бы общее по­ложительное воздействие на улучше­ние законодательного процесса, на де­ловые контакты представителей пар­ламента, главы государства и Прави­тельства. Сейчас на практике при об­суждении предложения Президента об изменении конкретного положения (статьи) закона участники согласи­тельной комиссии нередко выходят за пределы соответствующей статьи и су­щественно меняют содержание дру­гих статей, по которым ранее у Пре­зидента возражений не было. Выход за рамки содержания вето чаще всего инициируется стороной, которая на­стаивает на учете своих замечаний, зная практику консенсуса. Такие мето­ды согласования в принципе недопус­тимы, исключение возможно лишь в том случае, если содержание прези­дентской редакционной поправки за­трагивает и другие положения закона, в которые не были своевременно вне­сены соответствующие уточнения. Имеются в виду поправки чаще всего вторичного (юридико-технического) характера.

Причины и основания отклонения законов

Анализируя причины отклонения Президентом законов, можно выде­лить в этом ряду несколько основных групп:

а) правовые, возникающие из-за несоблюдения и разной интерпрета­ции парламентом и Президентом по­ложений Конституции и федераль­ных законов. В отдельную группу можно включить многочисленные нарушения юридико-технического характера;

б) политические и социально-эко­номические, связанные с разным по­ниманием Президентом и парламен­том направлений реформирования власти и экономики;

в) процессуальные и технологиче­ские, порождаемые несовершенст­вом законодательного процесса, от­сутствием четкой координации зако­нотворческой работы, а также несо­блюдением регламентных норм;

г) организационно-управленче­ские, возникающие из-за отсутствия контроля за исполнением законов и ответственности исполнителей за их несоблюдение.

Наиболее типичными недостатка­ми, послужившими причиной откло­нения федеральных законов, чаще всего являются:

- несогласие Президента с одним из положений принятого Государст­венной Думой закона;

- противоречие (несоответствие) отклоняемого закона Конституции, кодексам и другим законам;

- несоответствие закона правилам законодательной техники;

- отсутствие при внесении законо­проекта в Государственную Думу за­ключения Правительства по поводу расходов, покрываемых за счет бюд­жета;

- невнимание к поправкам Совета Федерации, предлагавшимся после
принятия закона в первом чтении⁴.

Этот перечень оснований можно было бы продолжить, указав на:

- внутреннюю противоречивость закона, что делает затруднитель­ным его применение;

- декларативный или порученче­ский характер отдельных статей (на­пример, указывается, что  статьи федерального закона содержат не нормы права, а поручения в адрес ор­ганов исполнительной власти);

- недоработки концептуального характера. К примеру, Президент считает, что в федеральном законе «О промышленной безопасности» отсутствует достаточно проду­манная концепция правового регулирования в этой области. Аналогичный недостаток отме­чен в отношении федерального закона «О слу­жебных изобретениях, полезных моделях,
промышленных образцах». Весьма часто ука­зывается на несоблюдение в законе принци­па разделения властей и других основопола­гающих положений Конституции. Так, оцени­вая федеральный закон «О драгоценных ме­таллах и драгоценных камнях», Президент
отмечает, что многие положения федераль­ного закона по своему содержанию и харак­теру реально имеют распорядительный ха­рактер, что свойственно актам органов ис­полнительной власти (письмо Президента от 11 июля 1996 года № Пр-1577);

- противоречие (несоответствие) принятого закона федеральному бюджету на текущий год;

- ссылки в федеральном законе на другой закон, который еще не одоб­рен Советом Федерации и не подпи­сан Президентом.

С правовых позиций наиболее ак­туальными являются причины от­клонения федеральных законов, обусловленные нарушения феде­ральной Конституции. Здесь мотивы отклонения имеют нередко доктринальный характер, ориентируя зако­нодателей и разработчиков прежде всего на безусловное соблюдение и реализацию конституционных прин­ципов, поиск оптимальных путей разграничения компетенции феде­ральных органов, органов власти субъектов РФ и местного самоуправ­ления.

По-прежнему серьезные трудно­сти для развития российской право­вой системы представляет размеже­вание сфер действия законодатель­ства Федерации и ее субъектов. Пре­зидент неоднократно отклонял при­нятые парламентом законы по при­чине вторжения федеральных орга­нов власти в полномочия субъектов Российской Федерации.

Так, содержание ряда положений феде­рального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», по его мнению, не соответствует Конституции и действующему законодательству об органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации. Упомянутый федеральный закон неоправданно детально регламентирует ор­ганизацию муниципальной службы, что, как считает глава государства, противоречит статье 5, пункту «н» ст. 72, ст. 73, частям 2 и статьи 76 Конституции РФ, пункту 17 статьи 4 и пункту 14 статьи 5 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и является вмешательством федеральных органов госу­дарственной власти в прерогативы субъектов Российской Федерации, поскольку законода­тельство о муниципальной службе относится к компетенции последних.

Принципиальное значение имеет отноше­ние Президента к статье 10, согласно кото­рой финансирование муниципальной служ­бы осуществляется за счет средств местного бюджета. Регламентация на федеральном уровне вопросов, затрагивающих доходы и расходы местных бюджетов (ст. 10, 14, 20-23 и другие комментируемого закона), обосно­ванно отмечает глава государства, противо­речит пункту «з» ст. 71 Конституции, в соот­ветствии с которым в ведении Российской Фе­дерации находится лишь федеральный бюд­жет. Названные положения нарушают также права субъектов Российской Федерации, по­скольку Конституция не относит к сфере со­вместного ведения Российской Федерации и субъектов бюджеты субъектов РФ и бюдже­ты муниципальных образований. Органы го­сударственной власти субъектов Российской Федерации, руководствуясь статьей 73 Кон­ституции РФ и пунктом 4 статьи 5 Федераль­ного закона «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации», самостоятельно регулируют от­ношения между бюджетами субъектов Рос­сийской Федерации и местными бюджетами.

Президент считает, что в соответствии с наименованием закона он призван регулиро­вать лишь основы муниципальной службы, однако его содержание вышло за пределы такого рода актов. Таким образом, не откло­няя саму идею федерального закона в этой об­ласти, Президент уточняет характер норма­тивных положений - преимущественно нор­мы-принципы, открывающие широкую сфе­ру деятельности для субъектов Федерации местного самоуправления в организации му­ниципальной службы.

Сравнивая принятый впоследствии упомя­нутый Федеральный закон (подписан Прези­дентом 8 января 1998 года № 8-ФЗ) с прежней редакцией и упомянутыми замечаниями гла­вы государства, нельзя не видеть, что опуб­ликованный закон определяет не только об­щие принципы организации этой службы, но содержит также новые подходы, фактиче­ски приравнивая муниципальных служащих по правовому положению к государственным служащим. Достаточно сравнить набор огра­ничений и льгот для них, чтобы убедиться в этой тенденции (ст. 11, 18 и др.). В то же вре­мя финансирование муниципальной службы согласно закону осуществляется за счет средств местного бюджета (ст. 6), что дела­ет весьма проблематичным предоставление таких льгот этим лицам. Таким образом, пер­воначальные замечания, содержащиеся в ве­то Президента, нередко в процессе согласо­вания проекта существенно меняются Принципиальную оценку положе­ний, ограничивающих конституци­онные прерогативы органов власти субъектов Российской Федерации, можно найти в вето главы государст­ва и на другие федеральные законы.

Например, отклоняя федеральный закон «О выборах в законодательные (представи­тельные) органы государственной власти», Президент обратил внимание на то, что мно­гие его положения (о сроках полномочий представительного органа власти субъекта РФ, определение конкретного дня проведе­ния выборов и др.) находятся вне пределов ве­дения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения. Фактиче­ски федеральный законодатель вторгся в ту сферу, где согласно ст. 73 Конституции РФ местные органы обладают всей полнотой го­сударственной власти.

Для сближения и гармонизации ре­гионального законодательства в этой области представляется целесооб­разным шире практиковать подго­товку проектов унифицированных модельных актов, которые затем на добровольной основе принимались бы местными властями. Так, в на­стоящее время по инициативе Цен­тризбиркома уже завершена разра­ботка пакета модельных избиратель­ных законов для субъектов Россий­ской Федерации.

Политический фактор преоблада­ет при отклонении, как правило, ос­новополагающих законов (например, Земельного кодекса, федерального конституционного закона о Прави­тельстве и других актов), вызываю­щих широкий общественный резо­нанс. Вместе с тем несогласие Прези­дента по политическим мотивам ча­ще всего проявляется не столь пря­молинейно, а «тонет» в перечислении многочисленных юридико-технических изъянов, которые давно стали своего рода ахиллесовой пятой оте­чественного правотворчества. Кста­ти, порой и в законах, подписанных Президентом, остается немало не­точностей и противоречий, а небреж­ности в понятийном аппарате оказы­ваются гораздо серьезнее тех изъя­нов, по причине которых Президент отклоняет другие законы.

В основе ряда возражений Прези­дента по блоку социальных законов лежит его несогласие с применени­ем намечаемых мер.

Так, по федеральному закону «О порядке финансирования выплаты государственных пенсий», отклоненному Президентом 26 фев­раля 1997 года, указывалось, в частности, что предлагаемое изменение порядка финан­сирования не решит задачу возмещения Пен­сионному фонду производимых им целевых выплат государственных пенсий за счет фе­дерального бюджета. Не вполне приемлем, по его мнению, и порядок ежемесячного авансирования из федерального бюджета средств, необходимых для выплаты пенсий военнослужащим и приравненным к ним ка­тегориям граждан, так как он поставит в пря­мую зависимость от доходов бюджета финан­сирование названных расходов, что вряд ли правильно.

Из других существенных недос­татков, ставших причиной отклоне­ния принятых парламентом законов, можно отметить также отсутствие первичных правовых норм («законо­дательный материал»).

Исключительно резкая критика по этому поводу высказана Президентом в отношении федерального закона «О народных художест­венных промыслах», который, по его мне­нию, «лишен какого-либо правового содер­жания»⁵. Из 13 статей закона три носят техни­ко-юридический характер (предмет регули­рования федерального закона, правовое ре­гулирование отношений в области народных промыслов, вступление закона в силу), одна статья посвящена определению понятия, а в оставшихся девяти статьях содержится 16 от­сылок, в том числе к уже принятым феде­ральным законам (шесть), конкретным отрас­лям законодательства (две), законодательст­ву «вообще» (четыре), законодательству субъектов РФ (две) и актам федерального Правительства (две). Заслуживает внимания обстоятельность аргументации недостатков этого акта, они по своему содержанию пре­вышают объем самого закона. Итоговый вы­вод о том, что этот закон является типичным примером имитации законотворческой дея­тельности, дает основание предположить, что таких эрзац-законов немало. Вместе с тем не все, на наш взгляд, в приведенных дово­дах безупречно. Представляется сомнитель­ным отнесение Президентом предмета регу­лирования и самого правового регулирования к положениям юридико-технического харак­тера, то есть к второстепенным элементам. На наш взгляд, предмет регулирования всегда имеет базовое значение для содержания за­кона. С этих же позиций нельзя признать изъ­яном закона и то, что все его нормативное со­держание сводится в конечном счете к опре­делению понятийного аппарата, установле­нию перечня изделий и определения полномо­чий Правительства и субъектов Федерации по узкому кругу вопросов. Неполнота законо­дательного регулирования вовсе не означа­ет, что не требуется принятия закона и все вопросы могут быть решены в полном объеме федеральным Правительством. Другое де­ло — если предлагаемые парламентом реше­ния относятся исключительно к компетенции Правительства, то полезно еще на стадии первого чтения концептуально решить во­прос о подведомственности предмета регули­рования. Думается, что главное здесь не в форме нормативного акта, а в практическом решении вопросов на федеральном уровне. Властные структуры в подобных случаях должны определиться заранее, что надо принимать: закон, указ или постановление Правительства.

Обратим внимание, что еще в 1994 году был принят Указ «О мерах государственной поддержки народных художественных про­мыслов». Только спустя три года после этого указа и отклонения упомянутого закона Пра­вительством принято постановление «О до­полнительных мерах государственной под­держки народных художественных промы­слов Российской Федерации» от 28 августа 1997 года № 1116. Понадобилось немало вре­мени и усилий, чтобы в этом вопросе вырабо­тать оптимальный вариант решения Прави­тельства, дающего возможность выжить многим народным промыслам.

При оценке конкретных оснований отклонения законов следует особо остановиться на несоответствии их отдельных положений Конституции РФ.

Например, высказывая свое отношение к осуществлению Федеральным Собранием парламентского контроля за исполнением за­конодательства о государственной тайне (п. 5 федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О государственной тайне»), Президент ука­зал, что Конституцией не предусмотрена контрольная функция парламента. Следова­тельно, включать такое положение в закон о государственной тайне, по его мнению, недо­пустимо. Нельзя не обратить внимание на не­последовательность этой позиции, ведь в не­которых подписанных главой государства фе­деральных законах контрольная функция парламента четко обозначена.

Противоположные взгляды депу­татов парламента и главы государст­ва на понимание ряда конституцион­ных принципов в известной мере обу­словлены слабостью теоретической базы российского конституциона­лизма, «размытостью» некоторых основ конституционного строя и кол­лизиями отдельных норм федераль­ной Конституции. Разнополярность по ряду принципиальных позиций характерна и для современной право­вой науки. Нельзя не видеть односто­ронность подхода к характеристике контрольной функции парламента - только применительно к исполне­нию бюджета. На наш взгляд, парламент обязан осуществлять такой контроль шире — регулярно проверяя исполнение законов, особенно тех, которые идут «со скрипом» по вине исполнительной  власти.  Высший представительный орган тем самым обеспечил бы полноценное выполнение своей законодательной функции. Отрывая от парламента естественные прерогативы по проверке исполнения законов, мы обесцениваем роль законодательной власти. Не возникает же аналогичный вопрос применительно к президентским решениям: вправе ли Президент контролировать их исполнение? На наш взгляд,  внутренняя  контрольная функция любого госоргана в отноше­нии выполнения собственных реше­ний всегда имманентно присуща как законодательной, так и исполнитель­ной власти. Отличие здесь в одном су­щественном моменте - парламент не организует и не обеспечивает выпол­нение принятых законов. Это дело исполнительной власти. Но парла­мент обязан проверять, как прово­дятся в жизнь законы, в том числе как осуществляется исполнение за­конов органами исполнительной вла­сти. Если «отлучить» от такой обязан­ности законодательный орган, то ис­полнительная власть окажется прак­тически бесконтрольной, а система сдержек и противовесов, обеспечи­вающих баланс властей, станет ли­шенной главного содержательного смысла, поскольку отсутствует ор­ган, имеющий право проверить и оценить выполнение законов Прави­тельством и Президентом. На наш взгляд, возможности Счетной пала­ты и Уполномоченного по правам че­ловека недостаточны и касаются строго определенных сфер деятель­ности исполнительной власти. Кон­ституционный Суд, как известно, оценивает соответствие законов Кон­ституции, а не их выполнение, причем делает это по ходатайству соот­ветствующих госорганов. Тем более в функции Прокуратуры не входит осуществление   государственного надзора за выполнением законов ор­ганами высшей федеральной госу­дарственной власти (Президентом и Правительством).

Принципиальное значение для конституционной практики имеет от­клонение Президентом законов по мотивам вторжения палат Федераль­ного Собрания в компетенцию Пре­зидента и в сферу исполнительной власти. На этом основании был откло­нен ряд законов, предусматриваю­щих учреждение (создание) отдель­ных органов федеральной исполни­тельной власти. Глава государства полагает, что из обязанности Пред­седателя Правительства по внесе­нию предложений Президенту о структуре федеральных органов ис­полнительной власти (ст. 112 Консти­туции РФ) логически вытекает пол­номочие главы государства утвер­ждать структуру этих органов. По­этому наличие законодательных предписаний о создании органов ис­полнительной власти без участия Президента оценивалось им, как правило, негативно.

Следует отметить, что позиция Президента в этом вопросе представ­ляется достаточно убедительной, поскольку в Конституции имеется пробел (недоговоренность) в отноше­нии порядка утверждения системы и структуры федеральных органов ис­полнительной власти. При отсутст­вии законов о Правительстве РФ* и о федеральных органах исполни­тельной власти действия Президен­та по формированию структуры этих федеральных органов, образованию и ликвидации отдельных мини­стерств и ведомств следует признать объективно необходимыми. Испол­нительная вертикаль должна функ­ционировать постоянно и оператив­но, и деятельность ее органов не мо­жет остановиться из-за нерешенно­сти вопроса о том, кто должен ут­верждать систему и структуру этих органов.

Положение осложняется также тем, что отсутствует четкий поня­тийный аппарат для определения структуры и системы органов испол­нительной власти. Конституция из многочисленных органов исполни­тельной власти Российской Федера­ции регламентирует только статус и полномочия федерального Прави­тельства. В Конституции не определены основные виды федеральных органов исполнительной власти, не содержится положения, конкрети­зирующего систему и структуру министерств, госкомитетов, ведомств, служб и т.д. В то же время к исклю­чительному ведению Российской Фе­дерации отнесено установление сис­темы федеральных органов законо­дательной, исполнительной и судеб­ной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти (ст. 71 п. «г» Конституции РФ). Если полномочия парламента доста­точно регламентированы на консти­туционном уровне, а в отношении федеральной судебной системы и фе­дерального Правительства преду­смотрено регулирование на уровне федеральных конституционных за­конов (ст. 114 и 118 Конституции РФ), то применительно к системе и структуре органов федеральной ис­полнительной власти полной ясности нет.

Смешение  понятий  системы  и структуры федеральных и исполни­тельных органов имеет место и в дру­гих работах. Например, в одном из Комментариев к Конституции указы­вается, что в части первой ст. 123 речь идет не только о персональном составе Правительства, но и о сис­теме центральных федеральных ор­ганов - министерств, государствен­ных комитетов, федеральных служб и других органов. «Председателю Правительства вменяется в обязанность не позднее недельного срока после назначения представить Президенту предложение о системе федеральных органов исполнительной власти»⁶. Таким образом, здесь понятия система и структура вполне идентичны, что искажает форму и содержание управленческих структур. Структура, формируемая Правительством, представляет собой перечень конкретных наименований центральных исполнительных орга­нов, расположенных в четко опреде­ленной системе (своего рода периодической таблицы, установленной законодательно), где каждому виду соответствует конкретное название (наименование) министерств, госу­дарственных служб и т.п.

Недавно принятый Федеральный конституционный закон «О Прави­тельстве Российской Федерации» проводит различие между системой и структурой органов власти в общем виде. В статье 5 «Система федераль­ных органов исполнительной власти» зафиксировано, что она устанавли­вается федеральным законом, а в от­ношении структуры органов испол­нительной власти сохранена почти дословно формулировка статьи 112 Конституции. «Предложения о структуре федеральных органов ис­полнительной власти председатель Правительства Российской Федера­ции представляет Президенту Рос­сийской Федерации в недельный срок после своего назначения».⁷ Та­ким образом, в этом конституцион­ном законе впервые было дано по­нятие системы и структуры органов исполнительной власти. Однако от­мена, спустя две недели, этой статьи вновь оставила вопрос открытым. Вместе с тем нельзя согласиться, что Конституция вообще не регла­ментирует организацию системы фе­деральных органов исполнительной власти, нельзя признать обоснован­ным, что она представляет тем са­мым решение этого вопроса на ус­мотрение Президента⁸. Было бы пра­вильнее считать, что конституцион­ное регулирование здесь весьма не­полно и противоречиво.

И все-таки главной причиной от­клонения законов Президентом по-прежнему остается их слабая юриди­ческая проработка. В целях повыше­ния качества принимаемых законов и объединения усилий всех участников законодательного процесса было бы полезно определить на законода­тельном уровне роль правовой экс­пертизы при прохождении трех чтений закона в Госдуме, повысить роль соответствующих правовых служб.

Для обеспечения нормального ра­бочего взаимодействия парламента, Президента и Правительства в зако­нодательном процессе замечания Президента принципиального ха­рактера должны быть, как правило, предметом обсуждения уже на пер­вом чтении законопроекта, когда одобряется концепция будущего за­кона, а не после его принятия Госду­мой и одобрения Советом Федерации. Правовая служба Президента, пред­ставитель Президента в Государст­венной Думе обязаны своевременно информировать Президента о ходе рассмотрения депутатами законо­проектов, а палаты Федерального Собрания, соответственно, о заме­чаниях Президента по ним.

Регламенты Государственной Ду­мы и Совета Федерации должны пре­дусматривать жесткие требования к юридической проработке законопро­ектов и полностью корреспондиро­ваться в этой части с положениями о законотворческой работы Прави­тельства и Президента. Практика по­казывает, что замечания Правового управления Государственной Думы, неучтенные депутатами при рас­смотрении законопроекта, затем не­редко воспроизводятся Президентом при отклонении им того или иного за­кона. И это естественно, ведь требо­вания к юридико-технической проработке акта везде должны быть одинаковы.

Таким образом, скрупулезная юридическая проработка законопро­екта на этапах первого и второго чте­ния депутатами, экспертами науч­ных учреждений, аппаратом Прези­дента и Правительства дает возмож­ность повысить его качество и как следствие уменьшить вероятность наложения вето Президентом, по крайней мере, по причинам несоот­ветствия Конституции и юридико-технических погрешностей. Но для этого необходимо обеспечить обяза­тельность проведения авторитетной юридической экспертизы по проек­ту и рассмотрение ее результатов непосредственно на заседании пала­ты при обсуждении проекта.

Возвращение Президентом федеральных законов без рассмотрения по существу

В последние годы число зако­нов, возвращенных Президентом без рассмотрения их по существу, резко возросло. Такое нововведе­ние ряд правоведов сразу же на­звали «правом абсолютного вето Президента», поскольку преодо­леть его парламенту фактически невозможно. В качестве причины возвращения законов Президент Российской Федерации чаще все­го называет несоблюдение проце­дуры принятия самих законов.

В отечественной конституцион­ной практике такое возвращение законов не квалифицируется как разновидность президентского ве­то. Согласно постановлению Кон­ституционного Суда «не является отклонением федерального закона в смысле части 3 ст. 107 Конститу­ции Российской Федерации феде­рального закона в соответствую­щую палату Федерального Собра­ния, возможное только в случае нарушения палатой установлен­ных Конституцией Российской Фе­дерации требований, к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур».⁹

Конституционный Суд, по су­ществу, признав исключитель­ность статусного положения Пре­зидента как гаранта Конституции (придав ему ряд конкретных пол­номочий, прямо не предусмотрен­ных Основным Законом), закрепил за главой государства роль факти­чески судебной инстанции и тем са­мым ослабил свою компетенцию при рассмотрении споров о консти­туционности федеральных зако­нов.

В мотивировочной части этого решения указывается, что из Кон­ституции не следует, что Прези­дент может возвращать в палаты Федерального Собрания законы, принятые с соблюдением требова­ний Конституции и предусмотрен­ных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит и отклонения. Следовательно, из логики Конституции и данной мотивации вытекает, что основанием для от­клонения или возвращения закона в таких случаях могут быть только нарушения конституционных тре­бований, выявленные и зафикси­рованные тем компетентным орга­нам, который вправе принять ре­шение о конституционности феде­рального закона. Таким органом может быть применительно к сути такого спора только Конституци­онный Суд. Президент, будучи да­же «гарантом Конституции», не вправе выносить подобно Консти­туционному Суду такие оконча­тельные решения о несоответст­вии закона Конституции. Решение о возврате акта без рассмотрения по существу конституционной практикой зарубежных стран рас­сматривается как неконституцион­ное действие главы государства.

Оценивая данное решение Кон­ституционного Суда, бывший ру­ководитель аппарата полномочно­го представителя Президента в Совете Федерации Л.О. Иванов
констатировал: члены Конститу­ционного Суда признали, что на­равне с ними решения о конститу­ционности действий законодательной власти теперь может выносить и Президент. «Тем самым Конституционный Суд как бы поделился немного своей властью с высшим должностным лицом  государства»¹⁰.

С теоретических позиций представляется  небезукоризненным обоснование возможности возвращения Президентом закона в соответствующую палату без рассмотрения его по существу ссылкой на ч. 2 ст. 80 и ч. 1 ст. 107 Конституции. Как известно, ч. 2 ст. 80 содержит только общестатусную характери­стику - «Президент - гарант Конституции». Превращать эту статус­ную норму в основание возвраще­ния закона без рассмотрения его по существу означает фактически предоставление Президенту ново­го важного полномочия, не преду­смотренного Конституцией. Подоб­ное толкование по своему харак­теру выходит за пределы содержа­ния ст. 80 и 107 Конституции. В дан­ном случае мы имеем дело с после­довательным внедрением в консти­туционную практику «скрытых полномочий Президента».

Обратим внимание также на то, что Конституционный Суд интер­претирует понятие «гарант Кон­ституции» как право, а не как обя­занность главы государства. Пре­зидент «может возвращать», а не должен, обязан отклонять законы, принятые с нарушением требова­ний Конституции¹¹. Тем самым ус­танавливается дискреционное право, то есть усмотренческий подход к оценке конституционных нарушений. На одни нарушения можно «закрывать глаза», а на другие остро реагировать. В итоге получается, что при равных усло­виях принятия федеральных зако­нов одни законы подписываются Президентом, а другие возвраща­ются им без рассмотрения в парла­мент. Такие двойные стандарты в отношении принятия федеральных законов представляют собой ре­альность в президентской полити­ке, связанной с законотворчеством.

Многие из отмеченных главой государства процессуальных нару­шений, как говорится, на виду. Часто на телеэкране зрители ви­дят депутата, почти бегом голо­сующего карточками своих кол­лег, доверивших ему столь ответ­ственное дело, или голосование в Совете Федерации опросными листами, то есть за пределами за­ла заседаний палаты. Однако есть большая разница в чисто внешнем восприятии нарушения и юридиче­ских аргументах при доказательст­ве соответствующего нарушения.

Так, Президент ни разу не обра­тился с ходатайством в Конститу­ционный Суд по поводу неконсти­туционности нормы Регламента Совета Федерации, разрешающей голосование путем опроса. Поэтому само возвращение конкретного закона ввиду несогласия с самой процедурой голосования не может быть признано обоснованным, по­скольку ранее глава государства не ставил под сомнение правомер­ность упомянутого положения в Регламенте. А без оценки Консти­туционным Судом положений Рег­ламента решения Президента о нарушении конституционности процедуры принятия конкретного акта выглядят явно неубедитель­ными.

О шаткости доводов главы госу­дарства в пользу своего права воз­вращать законы без рассмотрения свидетельствует подписание им спустя полгода после такой акции
Федерального конституционного закона «О Правительстве Россий­ской Федерации». Причем в ходе диалога о поправках к этому зако­ну уже не упоминалось о процес­суальных нарушениях Конститу­ции. При внесении предложенных поправок превалировали сугубо
политические соображения, а не требования Основного Закона. Президент не поменял свою точку зрения в отношении конституционности упомянутого закона, политические дивиденды оказались более важными.

Учитывая последствия возвра­щения Президентом без рассмот­рения некоторых федеральных за­конов, остановимся на аргументах Государственной Думы и Совета Федерации о неправомерности по­добных действий главы государст­ва.

Так, в Обращении Государственной Ду­мы «К Президенту Российской Федерации о недопустимости уклонения от осущест­вления входящих в компетенцию Прези­дента Российской Федерации обязанностей подписывать одобренные в ранее принятой редакции федеральные законы» (от 24 ию­ня 1997 года) сформулирована общая пози­ция депутатов в отношении претензий Пре­зидента к практике голосования на примере федерального закона «О кредитных по­требительских кооперативах граждан (кредитных потребительских союзах)». Де­путаты полагают, что число присутствую­щих на заседании Палаты определяется в соответствии с Регламентом палаты по итогам электронного голосования, а не пу­тем визуального подсчета полномочным представителем Президента Российской Федерации в Думе. По мнению палаты, в данном случае в ходе голосования были четко зафиксированы результаты, кото­рые соответствующим образом отражены в протоколе и стенограмме заседания Го­сударственной Думы. Иной порядок фикси­рования присутствия депутатов на заседа­нии палаты и подсчета результатов голосо­вания законодательством Российской Фе­дерации и Регламентом не предусмотрен. По этой причине Государственная Дума считает попытку введения Президентом практики возвращения без рассмотрения федеральных законов, принятых палата­ми Федерального Собрания, противореча­щей Конституции и предлагает Президен­ту вернуться к рассмотрению упомянуто­го федерального закона и опубликовать его.

Обратим также внимание на нормативное обоснование хода­тайства этой Палаты в Конститу­ционный Суд. Оно, на наш взгляд, также имеет значение для урегу­лирования возникающего спора.

«Выражая озабоченность судьбой кон­ституционной законности в Российской Фе­дерации, на основании пункта 5 статьи 93 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Фе­дерации» Государственная Дума заявляет о недопустимости уклонения Президента Российской Федерации от входящей в его компетенцию согласно части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации обя­занности в течение семи дней подписывать одобренные в ранее принятой редакции федеральные законы».¹²

Учитывая существо данного спора и решение Конституционно­го Суда от 22 апреля 1996 года о полномочиях Президента в законо­дательном процессе, Государст­венная Дума после возвращения Президентом закона без рассмот­рения по существу могла сразу же (минуя так называемый претензи­онный порядок) обратиться в Кон­ституционный Суд, руководству­ясь п. 1 и 3 статьи 93 Закона «О Кон­ституционном Суде Российской Федерации», поскольку оспари­ваемая компетенция Президента определена Конституцией и спор такого рода не может быть разрешен иным способом, как только путем конституционного судопро­изводства.

Такой вывод вытекает также из содержания выявленного наруше­ния, ибо здесь исключается какая-либо иная возможность урегулиро­вания спора, кроме как устранить это нарушение (например, дос­тичь согласия путем согласитель­ной процедуры, политическим спо­собом и т. д.).

Однако не все в этих суждени­ях столь очевидно и аргументиро­вано. Заслуживают внимания со­мнения Л.О. Иванова по поводу квалификации таких разногласий как споров о компетенции. «Но не будет ли являться постановление КС по делу о толковании отдель­ных положений ст. 107 Конститу­ции РФ от 22 апреля 1996 г. препят­ствием в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 43 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» для принятия подобного дела к рас­смотрению? Ведь спор о том, пра­вомочен ли Президент РФ возвра­щать в палаты Федерального Соб­рания законы без рассмотрения, данным постановлением уже ре­шен»¹³.

Действительно, фактическое признание за главой государства права признавать закон не приня­тым из-за нарушения требований Конституции делает беспредметным спор по поводу компетенции Президента осуществлять подобные действия. В то же время не вызывает сомнений, что споры такого рода не могут быть разрешены иным способом, как только путем конституционного судопроизводства. Наиболее сложным при разрешении подобных конфликтов представляется выяснение фактических обстоятельств, которые ставят под сомнение результаты волеизъявления палат и само при­нятие закона.

Ясно, что выявление такого рода нарушений требует детально­го анализа и оценки всех элементов соблюдения требований процеду­ры принятия федерального закона. Каковы же доказательства в этом деле? Применительно к коммен­тируемому закону «О кредитных потребительских кооперативах граждан (кредитных потребитель­ских союзах)» Президент отмечает следующие нарушения, допущен­ные при повторном рассмотрении этого закона Государственной Ду­мой (письмо Президента от 21 мая 1997 года № Пр-784):

а) при голосовании в Государст­венной Думе 25 апреля 1997 года по этому закону ряд депутатов не принимали личного участия в нем. В то же время на заседании Госу­дарственной Думы отсутствовало минимальное  число  депутатов, необходимое для одобрения феде­рального закона в ранее принятой редакции,  отклоненного  Прези­дентом  Российской  Федерации, что зафиксировано стенограммой (Бюллетень № 96 (238));

б) несоблюдение депутатами Го­сударственной  Думы  принципа личного голосования привело к на­рушению части 3 статьи 107 Кон­ституции,  предусматривающей,
что для одобрения Государствен­ной Думой федерального закона в ранее принятой редакции, откло­ненного Президентом Российской Федерации, необходимо одобре­ние большинства не менее 2/3 го­лосов от общего числа депутатов.

Из доводов Государственной Ду­мы и Президента видно, что наи­более дискуссионным является способ определения реального ко­личества депутатов, присутствую­щих в зале заседаний Палаты и проголосовавших за конкретное решение.

Представитель Президента в Го­сударственной Думе А. А. Котенков признает, что результаты визу­ального подсчета любым органом (должностным лицом) количества депутатов, присутствующих на заседании, могут быть оспорены. Од­нако, по его мнению, существует ряд случаев, при которых отсутст­вие, а, следовательно, и неуча­стие депутата в голосовании может быть документально подтвержде­но (нахождение в командировках, на стационарном лечении и т.п.)¹⁴. В подобной ситуации на чашу весов объективности могут быть положе­ны голоса депутатов, якобы прого­лосовавших за принятие закона, но в момент голосования отсутст­вовавших в зале. Бесспорно, такая «выбраковка» может дать опреде­ленные результаты. На примере повторного голосования по Зе­мельному кодексу после отклоне­ния его Президентом видно, как полагает А. А. Котенков, что ре­зультаты электронного голосова­ния никак не соответствуют фак­тическому волеизъявлению при­сутствующих в зале заседаний де­путатов. Часть депутатов, проголо­совавших «за», находилась в то время в зарубежных командиров­ках, а за их вычетом количество голосов в поддержку принятого за­кона в прежней редакции оказа­лось меньше 300.

Обоснованность президентских аргументов в пользу возвращения закона, на первый взгляд, очевид­на. Но нельзя не учитывать некор­ректность решения такой пробле­мы без оценки в этой части самих регламентов палат. Кроме того, как уже отмечалось, практика воз­вращения законов без рассмотре­ния наблюдается преимуществен­но в случаях, когда Президент в принципе не согласен с содержа­нием закона.

Это предположение подтвер­ждается весьма непредсказуемы­ми событиями, связанными с под­писанием Президентом Федераль­ного конституционного закона «О Правительстве Российской Феде­рации», на которых следует оста­новиться более подробно.

Пикировка между Президентом и парламентом по поводу соблюдения конститу­ционного порядка принятия упомянутого закона была довольно жесткой. Весной 1997 г. глава государства возвратил без рас­смотрения представленный для подписа­ния и обнародования закон, мотивируя это нарушением Советом Федерации процеду­ры его одобрения, установленной Консти­туцией. Несмотря на возражения Совета Федерации, о которых было подробно рассказано, Президент по-прежнему ут­верждал, что Палата на своем заседании 16 апреля приняла решение о проведении голосования по указанному Федеральному конституционному закону путем опроса с закреплением мнения членов Совета Феде­рации в подписных листах, поскольку, по имеющимся данным, на заседании не при­сутствовало необходимое для голосования по вопросу об одобрении федерального конституционного закона количество чле­нов Совета Федерации. 14 мая 1997 года Со­вет Федерации подвел итоги голосования.

Президент обратил внимание на то, что согласно п. 1 и 2 резолютив­ной части постановления Консти­туционного Суда от 23 марта 1995 года по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и статьи 106 Конституции рассмотрение Советом Федерации федерального закона осуществля­ется только на заседаниях палаты и продолжается до вынесения ре­шения о его одобрении либо от­клонении. На этом основании он по­считал, что голосование путем оп­роса с закреплением мнения чле­нов Совета Федерации в подпис­ных листах не соответствует кон­ституционной процедуре одобре­ния федеральных конституцион­ных законов Советом Федерации.

Однако после такого столь ре­шительного обвинения парламен­тариев в грубейшем нарушении Конституции спустя полгода Пре­зидент все же подписал данный закон, полагая, что такой шаг спо­собствует достижению необходи­мого взаимодействия с парламен­том. Но, если политическая сторо­на такой договоренности понятна, то как быть с нарушениями Кон­ституции, и имели ли они место в реальности? Ведь несколько меся­цев ранее в связи с обращением к главе государства палат Феде­рального Собрания с просьбой ус­корить подписание указанного за­кона он в ответном письме еще бо­лее усилил мотивацию своего решения о необходимости возвраще­ния упомянутого закона без рас­смотрения. Президент утверждал, что не имеет конституционных ос­нований подписать и обнародовать направленный ему палатами Феде­рального Собрания закон при на­рушении конституционного поряд­ка принятия законов¹⁵. По этой причине приведенные Президен­том аргументы об отсутствии у не­го конституционных оснований подписать упомянутый закон (о них подробно говорилось выше) становятся весьма неубедительны­ми после его подписания.

Надо иметь в виду, что обязан­ность главы государства, как га­ранта Конституции, в части обес­печения соблюдения конституци­онных требований к порядку при­нятия законов не может превра­щаться в право действовать по ус­мотрению, по целесообразности. В парламентских кругах полагают, что если бы Президент поддержи­вал Земельный кодекс, он навер­няка подписал его даже при упо­минавшемся раскладе голосов «за» и «против». Претензии к Совету Федерации по поводу голосования методом опросных листов возник­ли у Президента именно потому, что он был принципиально не со­гласен с положениями закона. Ведь предыдущие законы, принятые таким же путем в прошлые годы, по тем же процедурным правилам не вызывали у него возражений. Заметим, что общая оценка таких нарушений была дана лишь 5 мая 1997 года в специальном Обраще­нии к Совету Федерации по вопро­сам улучшения законотворческой работы в российском парламенте. Президент указал, согласно Кон­ституции Российской Федерации решения Совета Федерации долж­ны приниматься исключительно на его заседаниях, при личном уча­стии каждого члена палаты в этих заседаниях. Поэтому требованиям конституционной законодательной процедуры не отвечает, по мне­нию Президента, практика голосования «за» или «против» по отдель­ным законам и другим вопросам путем так называемого опросного листа.

Конечно, возможность голосова­ния по методу опросных листов имеет более глубокие корни. Кон­ституционный порядок формиро­вания Совета Федерации из числа первых должностных лиц - руко­водителей органов законодатель­ной и исполнительной власти - не позволяет им присутствовать на всех заседаниях Совета Федера­ции. Сессионный порядок их засе­даний (несколько дней в месяц) де­лает фактически невозможным та­кое положение. В силу несовпаде­ния конституционных сроков рас­смотрения законов со сроками за­седаний этой палаты члены Совета Федерации вынуждены в ряде случаев либо поверхностно отно­ситься к законотворчеству и «штамповать» свои решения, либо вообще не рассматривать те зако­ны, которые не требуют обяза­тельного одобрения Палатой.

Возможность возвращения закона без рассмотрения не предусмотрена Конституцией. Введение такого «аб­солютного» вето осуществлено пу­тем толкования Конституционным Судом ряда положений Конститу­ции. Согласно такому толкованию Президент может отказаться подпи­сать закон по допущенным проце­дурным нарушениям. У парламента же нет возможности осуществить адекватные действия. Тем самым парламент поставлен в зависимое положение от Президента, в ре­зультате чего серьезно деформиро­вана и без того хрупкая система сдержек и противовесов, обеспечи­вающих баланс властей. Путем упо­мянутого толкования Конституци­онный Суд фактически самоустра­нился от рассмотрения дел о необос­нованном уклонении главы государ­ства от обязанности подписания за­кона. Даже оценка конституционных федеральных законов, принятых парламентом, передана на усмотре­ние Президента, хотя в отношении их он не наделен Конституцией пра­вом отлагательного вето.

Конституционный Суд весьма односторонне оценил нарушение установленного конституционного порядка принятия закона. Полагая, что для Президента такой закон (при обнаружении отмеченного) не может считаться «принятым феде­ральным законом» в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции, он тем самым исключил себя из сферы рассмот­рения споров между Президентом и парламентом, поскольку Консти­туционный Суд не вправе рассмат­ривать дела о конституционности непринятых федеральных законов. Круг замкнулся.

Зарубежная практика примене­ния президентского вето преду­сматривает обязательную возмож­ность преодоления его парламен­том при соблюдении определенной процедуры. Система сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс властей, - здесь сразу же не срабатывает, если после пре­одоления президентского вето парламентом глава государства не связан обязанностью подписать та­кой закон. В России Конституцион­ный Суд, видимо, счел общепри­знанную практику применения ве­то недостаточной или непригодной для парламента. Передавая свои полномочия по оценке конститу­ционности федеральных законов (в части проверки процедуры их при­нятия) главе государства, судьи,  видимо, решили, что только он является единственным и непогре­шимым гарантом Конституции.

Несомненно верные выводы Су­да о том, что, требования, уста­новленные Конституцией к приня­тию федерального закона, и уста­новленные ею условия и процеду­ры действительно носят безуслов­ный характер и не могут меняться по усмотрению одного из участни­ков законодательного процесса, не получили последовательного раз­вития в этом постановлении. Край­не слабо, мимоходом прозвучал тезис о решающей роли Конститу­ционного Суда в квалификации по­добных процессуальных наруше­ний Конституции. На наш взгляд, авторитетную оценку таким нарушениям должна дать не сторона законодательного процесса (пар­ламент или Президент), а только Конституционный Суд, рассмат­ривающий принятый федеральный закон с точки зрения его соответ­ствия Конституции и по существу, и по процедуре его принятия. Тем более, если речь идет о нарушени­ях, которые ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания, а, следо­вательно, сам факт принятия зако­на.

В силу сложившихся политиче­ских реалий Президент пока не может не быть заинтересованной стороной законотворческого про­цесса, он является активным про­водником своего политического курса, интересов исполнительной власти. В то же время он вправе и обязан как гарант Конституции при наличии оснований отклонить такой закон с указанием конкрет­ных причин, а палаты Федераль­ного Собрания в принципе долж­ны устранить допущенные нару­шения, если они имели место. Од­нако нельзя, чтобы одна из заин­тересованных сторон, даже бу­дучи по положению гарантом Конституции, выступала одно­временно беспристрастным судь­ей при оценке конституционности законов с точки зрения порядка их принятия парламентом. Имен­но такая ситуация фактически складывается, когда Президенту «предоставляют» право возвра­щать законы парламенту «по про­цедурным мотивам», то есть без рассмотрения по существу. Со­единение исполнительной, кон­трольной и суррогатносудебной функций в одном органе являет­ся серьезным отступлением от принципа разделения властей в демократическом государстве. Жаль, что эти обстоятельства не были детально проанализирова­ны Конституционным Судом при вынесении решения от 22 апреля 1996 года.

Заметим, что по Конституции право отмены (приостановления) решений органов власти Президенту предоставлено весьма ограни­ченно, с учетом принципа разделе­ния властей. Такое право есть у не­го только в отношении актов орга­нов исполнительной власти (ст. 85 и ст. 115). Однако Президент не вправе отменять или приостанав­ливать действия актов законода­тельных органов Российской Феде­рации и ее субъектов. Если он счи­тает акты неконституционными, то он вправе обратиться в Консти­туционный Суд с соответствующим ходатайством (часть 2 ст. 125).¹⁶

Думается, что для согласованно­го взаимодействия властей было бы предпочтительнее, чтобы оцен­ку сомнений Президента в резуль­татах волеизъявления парламента­риев при принятии федеральных законов давал не Президент, а по его ходатайству Конституционный Суд. В принципе можно было бы в толковании более конкретно опре­делить, какие виды нарушений конституционных требований дают основание считать федеральный закон не соответствующим Консти­туции. Это касается голосования путем опроса и других случаев.

Какова же должна быть логика действий Президента при выявле­нии конституционных нарушений в деятельности парламента? Оче­видно, что если Президент оцени­вает голосование путем опроса чле­нов Совета Федерации как наруше­ние конституционных требований, то он, как гарант Конституции, обязан обратиться в Конституцион­ный Суд с ходатайством о консти­туционности положений Регламен­та Совета Федерации, установив­шего такую процедуру.

Конституция исчерпывающим об­разом регламентирует право прези­дентского вето. Нельзя согласиться с тем, что полномочия по реализа­ции контрольных функций главы го­сударства очерчены в Конституции (ст. 80) недостаточно четко в контек­сте его участия в законодательном процессе¹⁷. Принцип разделения властей, приоритет парламента в законотворческом процессе, в осу­ществлении законодательной вла­сти создает вполне достаточный противовес в виде права вето Пре­зидента и его права-обязанности обратиться с ходатайством в Консти­туционный Суд по поводу неконсти­туционности принятых Думой зако­нов как по существу, так и с фор­мальной точки зрения.

Вместо заключения

Таким образом, при исследовании этой проблемы на общеполитическом фоне дискуссий ярко вырисовыва­ются истинные причины конфликта властей, равно как явно заинтересо­ванные оценки сторонников прези­дентской и парламентской позиций. Так, слушания в Конституционном Суде вопроса о правомерности отка­за главы государства подписать закон «О культурных ценностях, переме­щенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящих­ся на территории Российской Феде­рации» характеризуются как «куль­минационный момент нынешнего противостояния ветвей федеральной власти».¹⁸ Нагнетание политических страстей вокруг разногласий по по­воду принимаемых законов между законодательным органом и главой государства в условиях наметивше­гося сотрудничества в законодатель­стве представляется явно предвзя­тым и деструктивным явлением. Дей­ствующая Конституция содержит все необходимые механизмы разре­шения споров по поводу конституци­онности принятых федеральных за­конов. С правовых позиций представ­ляется предпочтительным для выяв­ления фактов нарушения Конститу­ции и их принципиальной оценки использовать механизм конституцион­ного судопроизводства, нежели мне­ние и оценки каждого из заинтересо­ванных участников законотворческо­го процесса.

Сложность обсуждения проблемы по использованию Президентом раз­личных способов воздействия на пар­ламент в целях достижения своего решения лежит не в плоскости оцен­ки нарушений Конституции в прини­маемых законах. Глава государства всегда может обратиться по этому поводу в Конституционный Суд, ко­торый вынесет квалифицированное мотивированное решение по суще­ству, обязательное для исполнения парламентом и другими органами власти. Истинная причина возвраще­ния законов в парламент, - как пра­вило, не нарушение требований Конституции к принятию закона, а принципиальное несогласие Прези­дента с его содержанием. Обратим внимание на то, что возвращение наиболее дискуссионных законов без рассмотрения осуществлялось как вторая стадия после вето.

¹⁸Катанян К. Спор между ветвями власти разре­шит суд // Независимая газета, 1998, 24 янв.

 Источник: http://www.law.edu.ru/article/article.asp?articleID=145404