«Понятие и сущность права»

Место и роль прокуратуры в системе правоохранительных органов

Бажанов С.В.
Законность, 2009.
Последние десятилетия российская правоохранительная система переживает серьезные преобразования, коснувшиеся и органов прокуратуры. На гребне судебно-правовой реформы конца XX - начала XXI столетий былое величие и значимость рассматриваемого института государственной власти, к сожалению, были утрачены.
Часть исконно прокурорских полномочий, в том числе в сфере уголовного процесса, была передана в ведение суда, что существенно ослабило потенциал прокуратуры и ее влияние на социально-экономическую ситуацию в стране, снизило эффективность государственно-правовой политики в области борьбы с преступностью.
Уяснение места и роли прокуратуры в государственно-правовой системе России принципиально для определения ее сущности, функций, правового статуса, организационного построения, форм и методов деятельности.
Краткий экскурс в историю становления и развития отечественных органов прокуратуры в известной степени помогает прояснить рассматриваемый вопрос.
Есть мнение, что прототипом прокуратуры в Российской империи выступила заимствованная из Франции модель, где прокурор рассматривался в качестве руководителя судебной полиции, в обязанности которой входило первоначальное, производимое без особых формальностей расследование преступлений.
Не являясь приверженцем этой точки зрения, автор статьи тем не менее исходит из признания того, что первыми нормативными актами, с которыми связывается учреждение прокуратуры в России, были Указы Петра I от 12 января 1722 г. "О должности Сената", от 18 января 1722 г. "Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей" и от 27 апреля 1722 г. "О должности генерал-прокурора".
Министр юстиции, генерал-прокурор Н. Муравьев свидетельствовал, что в России прокуратура с момента ее создания (1722 г.) и до судебных реформ Александра II (1860-е годы) была преимущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике.
Обратим внимание на то, что в настоящее время ситуация повторяется, поскольку одной из идей "архитекторов перестройки", в том числе прокуратуры, является, по выражению отдельных авторов, преобразование ее в "государственный орган публичного преследования и обвинения".
Заметное влияние на прокурорскую систему ("меч государев" - по определению В. Ключевского) оказала реформа 1775 г., когда было принято "Уложение о губерниях". К важнейшему правовому акту этого периода относился Указ от 7 ноября 1775 г. "О прокурорской и стряпчей должности".
Однако доктрина изначально задумывавшегося прокурорского надзора постепенно давала крен в сторону обвинительной деятельности в уголовном судопроизводстве. Этот факт констатирует С. Казанцев, обращающий внимание на то, что в императорской России прокуратура претерпела трансформацию от органа надзора за исполнением законов, как было задумано Петром I, до придатка судов, занимавшегося возбуждением уголовного преследования и поддержанием обвинения <1>.
--------------------------------
<1> Казанцев С.М. Изменения в системе прокурорского надзора после Судебной реформы 1864 г. // Вестник Ленинградского университета. 1986. N 1. С. 81 - 89.
В плане проведения исторических параллелей интересны еще два принципиально значимых момента. Во-первых, прокурорская система функционировала в режиме постоянно провозглашавшихся требований о необходимости усиления, углубления и обновления ее основ. Во-вторых, уже тогда она чрезвычайно перегружалась функциями, сомнительно увязанными с ее первоначальным назначением - общим (административным) надзором.
В силу изложенного Судебная реформа 1864 г. создала принципиально новый тип российской прокуратуры. Ее творцы, мечтавшие об утверждении начал законности и о создании правового государства, обеспечили через судебные уставы преодоление инквизиционного процесса, отделение в уголовном судопроизводстве судебной власти от обвинительной, они ограничили органы прокуратуры исключительно судебной областью с возложением на прокуроров функций поддержания государственного обвинения в суде, надзора за предварительным следствием и дознанием.
В ст. 278 УУС было записано: "Прокуроры и их товарищи предварительных следствий сами не производят, но дают только предложения о том судебным следователям и наблюдают постоянно за производством сих следствий".
Серьезные изменения в построении прокуратуры произошли после октябрьского (1917 г.) переворота. В соответствии с п. 3 Декрета СНК РСФСР от 24 ноября 1917 г. N 1 "О суде", институт судебных следователей, прокурорский надзор, а равно присяжная и частная адвокатура были упразднены. Декрет СНК РСФСР от 7 марта 1918 г. N 2 "О суде" постановил при советах рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов создать коллегии лиц, посвящающих себя правозаступничеству в форме как общественного обвинения, так и общественной защиты (ст. 24).
Представляется, что прокурорский надзор в советском уголовном процессе, произраставший из идеи высшего общего (административного) надзора за всеми без исключения государственными организациями и учреждениями, изначально задумывался именно как наблюдение за деятельностью, в частности, органов дознания и предварительного следствия. Однако возникновение у прокуроров роли методических руководителей производившимися в тот период расследованиями было объективно неизбежно ввиду того, что у советской власти еще не было хорошо подготовленных юристов из среды пролетариата, а привлечение "спецов" осложнялось поголовным саботажем следователей, состоявших ранее при упраздненном теперь суде.
Комментируя Положение 1922 г. о прокурорском надзоре, профессор Р. Рахунов отмечает, что согласно этому документу в круг обязанностей прокуроров входили надзор и дача указаний и разъяснений органам дознания и предварительного следствия по всем вопросам, связанным с производством предварительного следствия. Это, по мнению ученого, позволяет сделать вывод, что прокурорский надзор был задуман законодателем как руководство предварительным расследованием уголовных дел <2>.
--------------------------------
<2> Рахунов Р.Д. Эффективность прокурорского надзора за предварительным расследованием уголовных дел // Проблемы прокурорского надзора: Научная конференция, посвященная 50-летию советской прокуратуры. М.: Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, 1972. С. 187, 188.
Представляется, что подобные оценки, вполне уместные для своего времени, в конечном итоге и привели к смешению в деятельности прокуроров функции надзора с навязываемой функцией уголовного преследования, представлявшей собой по сути одно из действенных (но частных) средств реагирования на вскрытые нарушения законодательства в деятельности поднадзорных органов и учреждений.
Согласно п. 7 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, утвержденных Постановлением ЦИК от 31 октября 1924 г., предварительное расследование преступлений производилось под НАДЗОРОМ (выделено мной - С.Б.) прокуратуры.
Высказывались суждения о том, что реорганизация милиции, создание централизованного и боеспособного милицейского аппарата не устраняет ни в малейшей мере необходимости контроля и руководства расследованием со стороны органов прокуратуры <3>.
--------------------------------
<3> Лаговиер Н. В помощь районному прокурору и народному следователю: Практическое пособие / Под ред. Г. Рогинского. М.: Государственное издательство "Советское законодательство", 1934. С. 122.
По УПК РСФСР 1960 г. процессуальное положение прокурора существенным образом изменилось. Указанное должностное лицо, считает профессор Г. Королев, стало хозяином положения в досудебных стадиях уголовного процесса. Прокурор наделялся полномочиями по санкционированию обыска и заключения под стражу; он мог отменить любое постановление следователя или органа дознания, отстранить их от дальнейшего производства предварительного расследования; его указания стали обязательными для исполнения последними; ему было предоставлено право участвовать в производстве отдельных следственных действий. Кроме того, прокурор стал субъектом предварительного следствия: он мог принять к своему производству любое уголовное дело и лично провести предварительное следствие в полном объеме <4>.
--------------------------------
<4> Королев Г.Н. Теоретические и правовые основы осуществления прокурором уголовного преследования в российском уголовном процессе: Дис. ... д-ра юрид. наук. Н. Новгород: НГУ, 2005. С. 123.
Вместе с тем отдельные авторы, в частности Р. Готлиб, не "забывали" о так называемом "прокурорском руководстве расследованием" и заявляли, что едва ли можно отрицать наличие в деятельности прокурора указанной функции ввиду того, что "... действующий закон ни в одной своей норме не применяет данного термина по отношению к прокурорско-надзорной деятельности". По убеждению этого автора, важна не терминология, а содержание уголовно-процессуальных норм права <5>.
--------------------------------
<5> Готлиб Р.М. Прокурорский надзор за расследованием преступлений // Вопросы применения нового законодательства о прокуратуре: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск: СЮИ, 1983. С. 90.
Политические и экономические преобразования, демократизация общественных отношений, курс на утверждение правового государства не могли не коснуться прокуратуры. Это нашло отражение в Концепции судебной реформы, одобренной Верховным Советом РФ 24 октября 1991 г., в которой авторы поставили под сомнение целесообразность сохранения прокурорского надзора. Они пришли к выводу о необходимости сосредоточения усилий прокуратуры на уголовном преследовании, сводящемся к поддержанию государственного обвинения в суде. На этой основе был разработан и внесен в Верховный Совет РФ проект Закона "О прокуратуре Российской Федерации". Однако депутатский корпус предпочтение отдал проекту, подготовленному Генеральной прокуратурой РФ, который и был принят 17 января 1992 г. Верховным Советом РФ.
К концу 90-х годов реалии жизни, потребности общества и государства по укреплению правопорядка предоставили Совету Федерации Федерального Собрания основания сделать вывод о несоответствии некоторых положений Концепции судебной реформы сложившейся ситуации и о необходимости разработки целостной доктрины прокурорского надзора. Это нашло отражение в Постановлении Совета Федерации от 8 апреля 1994 г. "О парламентских слушаниях "Борьба с преступностью и укрепление правопорядка в Российской Федерации".
Таким образом, в настоящее время проблема оптимального соотношения прокурорского надзора и прокурорского уголовного преследования по-прежнему не разрешена, что вызывает серьезные нарекания в адрес законодателя. В литературе высказывается мнение, что отнесение прокурора к числу должностных лиц, призванных осуществлять уголовное преследование, не оправдано в принципе и не соответствует его основной задаче в уголовном процессе - осуществлению надзора за исполнением законов при расследовании преступлений. Уголовное преследование - задача в первую очередь специально созданных для этого органов дознания и предварительного следствия. Что касается прокурора, то он должен осуществлять уголовное преследование лишь в двух основных случаях: 1) когда его к этому обязывает УПК; 2) когда органы дознания и предварительного следствия не выполняют возложенных на них обязанностей <6>.
--------------------------------
<6> Бойков А.Д., Скворцов К.Ф., Рябцев В.П. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, 1998. С. 43, 44.
Профессор В. Божьев резонно замечает, что "... процессуальное руководство деятельностью по расследованию преступлений - это сложный многоуровневый комплексный феномен. Попытка вычленить здесь только процессуальный аспект может быть решена лишь частично и в высшей степени условно, так как в реальной действительности процессуальная и организационно-управленческая деятельность по руководству следователями переплетаются между собой" <7>.
--------------------------------
<7> Божьев В.П. Проблемы организации процессуального руководства производством предварительного следствия // Проблемы управления органами расследования преступлений в связи с изменением уголовно-процессуального законодательства: Материалы межвузовской НПК 10 апреля 2008 г. М.: Академия управления МВД России, 2008. Ч. 1. С. 22.
В одной из недавних своих статей <8> автор уже высказывал точку зрения о том, что термин "уголовное преследование" - анахронизм. Употребляя его, соответствующие ученые лишь искажают устоявшиеся представления об уголовно-процессуальной деятельности субъектов правоприменения в традиционных стадиях уголовного процесса: возбуждения уголовного дела и предварительного расследования.
--------------------------------
<8> Бажанов С. Правовое положение прокурора в уголовном процессе // Законность. 2008. N 7. С. 23 - 26.
Так ли важно акцентировать на этом внимание? Давайте посмотрим. В соответствии с ч. 1 ст. 37 УПК, прокурор является должностным лицом, уполномоченным от имени государства осуществлять уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства. При таком прочтении текста закона возникают методологически важные вопросы типа: что есть уголовное преследование, когда оно начинается, в чем выражается, может ли оно приостанавливаться и когда заканчивается; распространяется ли на этап первоначальной (предварительной, доследственной) проверки; охватывает ли уголовно-розыскное расследование; кем осуществляется; какова специфика его реализации в различных стадиях уголовного процесса и т.п.
Если же использовать устоявшиеся формулировки, тезис, сформулированный законодателем в ч. 1 ст. 37 УПК, можно изложить несколько иначе и проще: прокурор является должностным лицом, уполномоченным от имени государства осуществлять предварительную проверку первичной информации о преступлении, возбуждать уголовное дело и осуществлять расследование в форме дознания или предварительного следствия.
При такой интерпретации вопрос возникает только один: зачем ему (прокурору) это нужно?
Аксиома теории управления - утверждение о том, что руководят обыкновенно не процессом, а людьми. "Волевое" возложение на прокурора функции руководства уголовным преследованием предполагает два основных варианта его действий в заданном направлении.
Первое. Он (процессуально) руководит одним дознавателем или следователем. Подобная организация прокурорской практики может быть определена как опека, но не управление.
Второе. Он (фактически подменяя начальников подразделений и органов дознания, а также руководителей следственных органов) "командует" всеми дознавателями и следователями (в том числе "ведомственными"), работающими в сфере его юрисдикции.
В среднестатистическом органе внутренних дел, будем считать, работает 3 - 4 дознавателя (вместе с начальником подразделения). В следственных органах (терминология законодателя. - Авт.) при ОВД трудится примерно 10 - 12 следователей. У каждого в производстве около 10 - 12 уголовных дел (не считая "висяков"). Получается, что прокурор уполномочен осуществлять руководство уголовным преследованием, под которым мы вправе понимать систематическую каждодневную деятельность, по 150 - 170 уголовным делам ежемесячно. Есть ли необходимость в комментариях?
В настоящее время Российская Федерация взяла ориентир на построение правового государства, к чему, как несложно заметить, она идет семимильными шагами. Нужны ли ей в обозримой перспективе органы прокуратуры вообще и прокурорский надзор в частности и особенно, - вопрос не столько риторический, сколько смешной.
Отстаивая же интересы "прокурорского ведомства", целесообразно иметь в виду как минимум следующие принципиальные моменты:
- исторически одной из основных функций органов прокуратуры является общий надзор;
- из функции общего (административного) надзора объективно вычленилась функция прокурорского надзора за деятельностью органов ОРД, дознания, предварительного следствия и суда;
- в рамках судебно-правовой реформы конца XX - начала XXI века наиболее значимая в органах прокуратуры функция надзора была нивелирована и в значительной степени отнесена к ведению суда, приобретшего к основной функции - отправления правосудия - дополнительную и, строго говоря, сомнительную функцию судебного контроля;
- в силу малочисленности штатов районных и городских прокуратур прокуроры и лица, их замещающие, объективно не в состоянии обеспечивать стопроцентное участие в судебных процессах по всем уголовным делам;
- в силу той же причины прокуроры районных и городских прокуратур объективно не в состоянии обеспечивать руководство уголовным преследованием по всем уголовным делам, расследующимся в пределах их юрисдикции органами дознания и предварительного следствия;
- статистические данные свидетельствуют о том, что лично так называемое уголовное преследование в полном объеме прокуроры, как правило, не осуществляют;
- поддержание государственного обвинения в суде есть отстаивание (посредством "судоговорения") прокурором ранее обоснованного следователем (дознавателем) в стадии предварительного расследования обвинительного тезиса по поводу, прежде всего, так называемого главного факта, что буквально не означает наличия у прокурора права на производство в ходе судебного следствия "процессуальных действий познавательного характера";
- судья, в том числе и особенно мировой, при рассмотрении уголовного дела в стадии судебного разбирательства не вправе лично осуществлять (хотя и осуществляет) следственные действия, поскольку подобная практика - прерогатива стороны обвинения;
- не следует отождествлять такие понятия, как "уголовное преследование" и "обвинение";
- термин "уголовное преследование" не имеет собственного юридического содержания;
- функция надзора за органами дознания и предварительного следствия у прокурора несовместима с его правовым положением стороны обвинения в уголовном процессе.
Что же остается прокурору? На взгляд автора статьи - прокурорский (общий) надзор, в том числе и за судами. Потребность в этом определяется множеством факторов, часть из которых (надо полагать, далеко не все) упоминалась в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 декабря 2007 г. "О сроках рассмотрения судами Российской Федерации уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях": ненадлежащая подготовка дел к судебному разбирательству; несвоевременное извещение участников уголовного процесса о времени и месте предстоящего судебного заседания; необоснованное приостановление и отложение судебного разбирательства; длительное содержание подсудимых под стражей; нарушение сроков изготовления мотивированных решений (так в тексте. - Авт.), протоколов; высокая загруженность мировых судей; трудности формирования коллегии присяжных заседателей; ненадлежащий уровень исполнения постановлений и определений судей о приводе лиц по уголовным делам и проч.
Сможет ли реанимация прокурорского надзора решить все проблемы? Социологи утверждают, что ничего идеального в мире не существует. У любой доктрины (стратегии, явления, концепции, решения) есть положительные и отрицательные стороны.
Громогласно провозглашенные в последние годы приоритеты прав и свобод личности перед общественными интересами произросли из гипертрофированного понимания лозунга: "Равное для неравных становится неравным, когда не соблюдается должная мера...". В условиях правового государства потребуются оптимальные правовые средства прокурорского реагирования на многочисленные жалобы от граждан, пожелающих уяснить ее (меры) пределы.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_6281.html