«Культура в деятельности сотрудников ОВД»

В настоящей статье автор не хотел бы подвергать анализу организацию и функционирование основных властных институтов, образованных на основе действующей Конституции Российской Федерации. Во-первых, этому уже посвящено немало публикаций. А во-вторых, вряд ли требует сегодня научных доказательств тот факт, что юридически вполне качественная Конституция, принятая в 1993 году, выявила существенный изъян не в своем тексте, а в уровне политического и правового сознания основных действующих лиц российской политики постсоветского общества. Неудовлетворенность существующим распределением функций и полномочий между разными центрами власти ощущается многими. Однако до сих пор предложения о поправках к Конституции (в том числе и циркулирующие в Государственной Думе) сводятся к сужению полномочий Президента и, соответственно, расширению полномочий Государственной Думы, прежде всего в отношении рычагов влияния на Правительство. Если идти по этому пути, ничего, кроме дисбаланса во властном механизме, они не вызовут. Идеология поправок "отнять и дать мне" открывает путь к дестабилизации государства.

Вот почему Фонд ИНДЕМ, который здесь представляет автор статьи, выступил с системнымипредложениями по поправкам к Конституции РФ, касающимися всех глав, которые регулируют организацию и деятельность властных институтов (главы 3-8). Мы исходили также из того, что внесение поправок не должно требовать созыва Конституционного Собрания, поскольку в нынешних условиях это могло бы спровоцировать радикальную ревизию достигнутого. Таким образом, основы конституционного строя России в нашей конструкции остаются неизменными, хотя и там, на наш взгляд, кое-что нужно было бы изменить.

Мы не претендуем на бесспорность предложений. Наша задача состояла в том, чтобы показать, по каким направлениям стоило бы развивать современный российский конституционный строй и как это возможно с точки зрения принципов системности и реалистичности.

Федеративное устройство

В наших предложениях по изменению главы 3 заложена идея, которая направлена, с одной стороны, на существенную децентрализацию власти, а с другой, - на гораздо более эффективный контроль за соблюдением законности региональными и местными властями. Другими словами, Федерация должна предоставить своим субъектам огромное поле самостоятельности и ответственности, но при этом оставить за собой (и даже укрепить) право реагирования на любые решения и действия, нарушающие единство правовой ткани. Разумеется, мы не могли обойти стороной и вопрос о создании более четкой системы взаимоотношений центра и регионов. Каковы здесь основные новеллы?

Первое. Вводится понятие федеральной территории. Предполагается, что к ней должны быть отнесены города Москва и Санкт-Петербург с прилегающими к ним территориями. Тут возможны два варианта. Либо вхождение в состав федеральной территории нынешних Московской и Ленинградской областей, либо только прирезка к этим городам небольшой пригородной зоны вокруг них. Таким образом, Москва и Петербург перестают быть субъектами Российской Федерации, а их статус регулируется отдельным федеральным конституционным законом. При этом некоторые федеральные органы и учреждения размещаются в Петербурге, хотя столицей России остается Москва. Такое нововведение обусловлено следующим. Во-первых, это позволит ликвидировать напряжение, вызываемое неравенством между федеральными городами и другими субъектами Федерации. Во-вторых, снимет неопределенность взаимоотношений, в том числе имущественных, финансовых между федеральными органами и столичными городами. В-третьих, будет способствовать политической стабилизации в стране. Управление самими городами предполагается по принципу организации местного самоуправления.

Помимо этого вводится положение о том, что федеральные территории могут создаваться на территориях исконного проживания малочисленных этнических общностей, естественно, в порядке, установленном законом. Это необходимо для сохранения и развития этих общностей, составляющих часть богатства России.

Второе. По всем параметрам - политическим, экономическим, социальным - было бы целесообразно ликвидировать сталинское наследие в виде автономных округов и автономной области. Но эти виды субъектов Федерации уже закреплены главой 1 Конституции. Поэтому мы попытались лишь устранить конфликтогенный фактор - конструкцию "субъект внутри субъекта". Для этого внесено изменение, предполагающее, что автономные округа более не находятся в составе других субъектов Федерации. Надеемся: придет время, и Россия сможет заняться более кардинальной территориально-административной реформой. Сегодня же важно хотя бы погасить реальные или потенциальные очаги напряженности, оставшиеся от коммунистического административно-территориального деления.

Третье (и это одно из главных). Сделана попытка по-новому перераспределить компетенцию между Федерацией и ее субъектами. Прежде всего, существенно сокращен перечень предметов совместного ведения. Известно, что именно здесь заложен источник конфликтов, противоречий между центром и регионами, ведущий к тому же к их взаимной безответственности. Да и сами формулировки предметов ведения не вполне удачны (где-то называется собственно сфера, где-то вид деятельности в той или иной сфере). Вот почему в проекте новой редакции можно найти следующие изменения.

Уточняются федеральные предметы ведения. При этом кое-что перенесено из нынешней совместной компетенции (например, принципы организации и гарантии прав местного самоуправления), а кое-что, наоборот, изъято из действующего перечня (например, в наших предложениях предусматривается, что Федерация должна издавать уголовные законы и применять их в отношении лишь особо тяжких преступлений, только в отношении них применять амнистию и помилование, а борьбу со всеми остальными преступлениями субъекты Российской Федерации должны вести самостоятельно).

В сфере совместной компетенции появляются предметы ведения, позволяющие в большей степени учитывать местные особенности. Например, один из пунктов новой редакции статьи 72 звучит так: "…уголовная и административная ответственность; исполнение уголовных наказаний; служба судебных приставов; законодательство о государственной и о муниципальной службе".

Вводится перечень исключительных предметов ведения самих субъектов Российской Федерации. Как известно, действующая Конституция в статье 73 ограничилась лишь общей формулой о том, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Формула красивая, но практически бездействующая, ибо почти невозможно найти государственную функцию, принадлежащую только регионам. Это - один из наиболее раздражающих факторов, который объективно ведет к сепаратизму, ибо Федерация простирает свое влияние (при этом не очень компетентное и неэффективное) на те сферы, где оно вовсе не требуется.

Важно также заметить, что в новой редакции статьи 76 дается гораздо более подробная и, на наш взгляд, более практичная схема реализации предметов ведения всех трех типов. В частности, гораздо более определенно говорится о пределах законодательного регулирования федеральных органов общественных отношений, которые отнесены к предметам совместного ведения. К тому же четко установлено, что Федерация создает свои исполнительные органы только по предметам своего исключительного ведения. Все остальные исполнительные органы являются органами субъектов Российской Федерации. Однако это не означает разрушения "исполнительной вертикали". Мы понимаем опасность этого и потому предлагаем, наоборот, укрепить эту "вертикаль". Вот почему в проекте предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти вправе принимать на основе федеральных законов, указов Президента и постановлений Правительства решения, обязательные для исполнения соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; контролировать соблюдение ими федеральных нормативных правовых актов и расходование федеральных финансовых средств; вносить представления главе субъекта Федерации об освобождении от должности руководителей соответствующих органов исполнительной власти субъекта за нарушения федеральных нормативных правовых актов.

Четвертое. Довольно радикально в предлагаемом проекте решается вопрос о федеральной реакции на незаконные акты, решения и действия органов и должностных лиц субъектов Федерации. Известно, что именно эта проблема является сегодня одной из наиболее острых, причем далеко не только правовой, но и политической. Нам представляется, что закрепление довольно жестких механизмов федерального правового контроля в отношении регионов должно быть воспринято спокойно, если учесть, что они политически уравновешивают существенное расширение самостоятельности субъектов Российской Федерации. В проекте данная модель описана следующим образом: "Президент Российской Федерации за деятельность, грубо нарушающую Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, вправе в порядке, установленном федеральным законом, применять определяемые федеральным законом меры ответственности к главам субъектов Российской Федерации (выборным главам исполнитель ной власти субъектов Российской Федерации), выборным главам местного самоуправления вплоть до приостановления полномочий соответствующего должностного лица.

В случае принятия Президентом Российской Федерации решения о приостановлении полномочий главы субъекта Российской Федерации (выборного главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации), выборного главы местного самоуправления Верховный Суд Российской Федерации в сроки и в порядке, установленном федеральным законом, рассматривает вопрос о правомерности и обоснованности решения Президента Российской Федерации. В случае подтверждения Верховным Судом Российской Федерации правомерности и обоснованности решения о приостановлении полномочий Президент Российской Федерации прекращает полномочия соответствующего руководителя и назначает специального полномочного представителя для исполнения им обязанностей главы субъекта Российской Федерации (главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации), главы местного самоуправления вплоть до очередных выборов соответствующего руководителя.

Освобожденный от должности в порядке, установленном частью третьей настоящей статьи глава субъекта Российской Федерации (глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации), глава местного самоуправления не вправе баллотироваться на очередных выборах соответственно нового главы субъекта Российской Федерации (главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации), главы местного самоуправления".

Своеобразная схема федерального реагирования предусмотрена и в отношении законодательных и иных нормативных актов, издаваемых органами власти субъектов Федерации. Не стоит говорить, насколько сегодня остра эта тема и насколько беспомощны федеральные органы власти в отношении неправомерных региональных актов. Так вот, мы просто решили логически продолжить положение, содержащееся в ч. 5 статьи 76 действующей Конституции, где говорится о том, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Однако в Конституции четко не сказано, возможно ли досудебное установление факта противоречия и, соответственно, оперативная реакция на этот факт. Поэтому мы предлагаем, чтобы действие незаконного регионального акта приостанавливалось Президентом Российской Федерации, который одновременно обязан обратиться в соответствующий суд с заявлением о признании приостановленного акта недействительным. На наш взгляд, это компромиссная модель, позволяющая соблюсти правовые интересы как Федерации, так и ее субъектов. Кстати, аналогичная модель предусмотрена и для реакции органов власти субъектов Российской Федерации на принятие федерального нормативного акта (правда, кроме закона), вторгающегося в исключительную компетенцию данного субъекта Федерации.

Новая модель сдержек и противовесов

Модель эта исходит не из стремления ограничить властные прерогативы какого-то властного института и переадресовать их другому или другим. В частности, общественное недовольство тем, как Президент России Б. Н.Ельцин использует в последний период свои полномочия в отношении Правительства, может служить только поводом для усиления внимания к вопросам конституционного регулирования, но никак не причиной реформы. Иначе существует риск возвращения к режиму нестабильной Конституции, а значит, к дестабилизации всей общественной жизни страны, как это было в 1991-1993 годах. Вот почему основную идею поправок в главах 4-6 мы обозначили для себя не как обуздание кого бы то ни было, а как более четкое, адекватное и реалистичное нормативное описание роли каждого из главных "политических" институтов власти: Президента, Парламента и Правительства.

В общественном сознании как-то скрылись из виду те политические, социальные и экономические условия, в которых разрабатывалась и принималась действующая Конституция. Понятно, что авторам ее текста хотелось создать документ на долгие годы. Но над всем процессом составления проекта объективно довлело крайне неустойчивое состояние государственности после резкого ослабления, а затем и крушения советской системы. Это обусловило создание модели, даже превосходящей модель Пятой Французской республики в отношении прерогатив Президента. Впрочем, вполне могло бы статься, что и при нынешнем распределении полномочий власть действовала консолидированно и эффективно. Другими словами, основные политические "игроки" могли бы способствовать динамичному развитию страны и при действующей Конституции (ни одна конституция вообще, кстати, не в состоянии сама по себе жестко предопределить то или иное политическое поведение. В конце концов, Пятая Французская республика живет с 1958 года примерно по такой же парадигме. И ничего, процветает). Однако у нас не оказалось своего де Голля. Возобладал партийный, групповой и личный эгоизм, усиленный неразвитостью гражданского общества и отсутствием прочных демократических традиций. Вот тогда и стала сказываться "разлитая" по тексту Конституции 1993 года презумпция государственной добропорядочности. Такая презумпция если и допустима, то лишь в обществе, для которого либеральные ценности стали частью национальной ментальности. В наших условиях, где до этого еще далеко, требуется коррекция "физиологии" государственно-властного организма. А теперь о самих направлениях такой коррекции.

Президент. В проекте мы пытаемся четко обозначить его роль именно как главы государства. Для этого необходимо избавить его от одной из двух основных функций: охранителя конституционных устоев и активного участника парламентско-правительственных отношений. Сегодня особенно заметно, как эти функции входят в противоречие друг с другом и в результате Президент фактически отклоняется от выполнения задач, наиболее свойственных главе государства. Поэтому в нашей модели Президент существенно дистанцируется от Правительства и становится равноудаленным от всех властных институтов. Для этого, во-первых, изменяется порядок формирования Правительства. Сразу же заметим, что авторами вовсе не двигала идея перехода к парламентской республике. Это самоубийственно для нынешней России. В то же время нельзя больше не замечать, насколько пагубно на социально-экономическом, да и политическом положении страны сказывается формирование непартийного ("профессионального" или "технического") Правительства. Поэтому в проекте открывается возможность перехода к формированию партийного Кабинета. Вот текст предлагаемой редакции, которая учитывает, кстати, сегодняшнюю слабость партийной системы (ст.111):

"1. Премьер-министр Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации по представлению Государственной Думы, которое должно быть поддержано большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

2. Представление о кандидатуре на должность Премьер-министра Российской Федерации вносится вновь избранной Государственной Думой не позднее четырнадцати дней после ее первого заседания или после отставки Правительства Российской Федерации.

3. Президент Российской Федерации не позднее трех дней после представления ему кандидатуры на должность Премьер-министра Российской Федерации вправе отклонить данную кандидатуру и потребовать от Государственной Думы представления другой кандидатуры.

4. Государственная Дума в течение четырнадцати дней представляет другую кандидатуру либо большинством не менее чем две трети голосов от общего числа депутатов вправе принять постановление о поддержке первоначально представленной кандидатуры. В случае поддержки первоначально представленной кандидатуры Президент Российской Федерации обязан незамедлительно назначить данное лицо на должность Премьер-министра.

5. Если в течение четырнадцати дней после первого заседания вновь избранной Государственной Думы либо после отставки Правительства Российской Федерации, либо после отклонения кандидатуры Президентом Российской Федерации Государственная Дума не представила кандидатуру на должность Премьер-министра Российской Федерации, Президент Российской Федерации не позднее семи дней самостоятельно назначает Премьер-министра Российской Федерации сроком на один год.

6. Не позднее чем за двадцать дней до истечения года со дня назначения Премьер-министра Российской Федерации в порядке, предусмотренном частью четвертой настоящей статьи, Государственная Дума вправе вновь приступить к рассмотрению вопроса о представлении кандидатуры для назначения на должность Премьер-министра Российской Федерации.

7. В течение срока исполнения полномочий Премьер-министра Российской Федерации, назначенного в порядке, предусмотренном частью пятой настоящей статьи, Государственная Дума вправе принять постановление о поддержке Премьер-министра. В этом случае Премьер-министр считается назначенным по представлению Государственной Думы".

Исходя из общей посылки о необходимости усилить роль Президента как главы государства, но ограничить степень его влияния на исполнительную власть, если это не связано с выполнением главной задачи Президента, мы изъяли из президентских полномочий такие, как:

а) определение основных направлений внутренней и внешней политики, обращение с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию;

б) назначение вице-премьера, министров и руководите лей иных федеральных органов исполнительной власти;

в) председательствование на заседаниях Правительства.

Существенно сужается роль главы государства и в определении судьбы того или иного закона. Как известно, сегодня это также один из значимых президентских рычагов влияния на текущую политику. Мы сочли, что в данном случае гораздо предпочтительнее модель, близкая, в частности, к французской. Для этого вводится институт контрасигнатуры Премьер-министра: Президент не вправе подписать закон, если под ним отсутствует подпись Премьера. Если же такая подпись есть, Президент обязан подписать и обнародовать закон. Мотив здесь довольно прозрачен: коль скоро Правительство отвечает за проводимый им социально -экономический курс, оно должно иметь влияние на законотворческую деятельность.

Наконец, нельзя не сказать и о том, что порядок осуществления полномочий Президента, его социальные гарантии после отставки, а также некоторые другие вопросы, связанные с пребыванием в этой должности, должны быть урегулированы отдельным конституционным законом. Представляется, что это станет дополнительной гарантией от неразумного использования главой государства своих довольно широких прерогатив. А они действительно остаются широкими, меняя просто свою направленность. Ведь сужая многие нынешние прерогативы Президента, дабы способствовать созданию достаточно автономного, а потому стабильного и ответственного Правительства, мы одновременно предусмотрели значительноерасширение президентских полномочий по тем вопросам, которые для него являются естественными. Это обеспечение национальной безопасности, конституционного порядка, стабильности в стране и т.п. К сожалению, как раз эти сферы в действующей Конституции "прикрыты" конкретными полномочиями в очень слабой степени.

Во-первых, как уже говорилось выше, в руки Президента передаются два мощных рычага обеспечениязаконности в регионах. Во-вторых, Президент приобретает право самостоятельно назначать и освобождать от должности Генерального прокурора РФ и его заместителей. Правда, в проекте предусмотрены некоторые механизмы, защищающие от возможного своеволия Президента. Тем не менее, само такое полномочие мы считаем оправданным, так как речь идет о главе государства, для которого остается лишь одна основная обязанность - правовой порядок и стабильность в стране. В-третьих, несмотря на ликвидацию в целом полномочий в отношении формирования Правительства, у Президента остается право вносить представления Премьер-министру о назначении и освобождении тех министров и руководителей других органов, деятельность которых осуществляется в сфере ответственности Президента: МИД, Минобороны, МВД, иных правоохранительных органов, Минюста, спецслужб. Президент вправе заслушивать доклады этих руководителей и давать им в рамках своей компетенции обязательные для исполнения поручения, правда, одновременно информируя об этом главу Правительства. В-четвертых, существенно поднимается авторитет самой должности Президента. В проекте детализируется, в частности, что следует понимать под его неприкосновенностью. Имеет смысл процитировать соответствующие нормы (ст.91):

"1. Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий. Он не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску или досмотру. К Президенту Российской Федерации не могут быть обращены исковые и иные требования в гражданском, административном или арбитражном процессе, за исключением претензий по алиментным обязательствам или вытекающих из совершенных им гражданско-правовых сделок.

2. Президент Российской Федерации после истечения срока его полномочий не подлежит уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности за решения и действия, совершенные им в период пребывания его в должности Президента Российской Федерации.

3. В случае отрешения Президента Российской Федерации от должности он не несет уголовной ответственности за совершение преступления, послужившего основанием для его отрешения от должности.

4. Условия материально-бытового и социального обеспечения Президента Российской Федерации, членов его семьи, а также лиц, состоявших в должности Президента Российской Федерации, и членов их семей устанавливаются федеральным конституционным законом".

Бывшим президентам, кроме того, предоставляется право пожизненного сенаторства (членства в Совете Федерации) и т.п. Снимается также возможность использования института отрешения Президента от должности в спекулятивных целях. Для этого вводится иная процедура импичмента (в частности, окончательный вердикт должна выносить Специальная судебная коллегия, состоящая из судей всех высших судов - по пять от каждого, определяемых жеребьевкой).

Парламент. Наиболее существенные изменения, не говоря о новой роли нижней палаты в отношении Правительства, состоят в перестройке роли верхней палаты; в сужении возможностей для выхода палат за пределы их компетенции; в изменении содержания принципа депутатской неприкосновенности; и наконец, в наделении палат более существенными полномочиями по контролю за деятельностью исполнительной власти.

Предлагается превратить Совет Федерации в постоянно действующую палату. Сегодня формально она тоже является таковой. Но фактически порядок ее работы довольно дискретный. Потому и в законодательном процессе ее роль не настолько велика, какой она должна была бы быть в федеративном государстве. Вообще главную идею здесь можно было бы сформулировать как постепенное приближение Совета Федерации к статусу полноценного сената (к сожалению, глава 1 Конституции РФ не дает возможности так и назвать эту палату. Единственное, что мы сочли юридически возможным, официально именовать членов верхней палаты сенаторами).

По нашей модели руководители органов власти субъектов Федерации не могут быть сенаторами. В то же время эти органы имеют возможность влиять на состав верхней палаты, так как им предоставлено исключительное право выдвигать своих представителей для избрания населением в Совет Федерации и предлагать населению отзывать их. Помимо представителей регионов, в Совет Федерации по праву могут входить бывшие президенты, если они не были отрешены от должности, а также бывшие судьи Конституционного Суда РФ. Это должно подчеркнуть значимость и здоровый консерватизм сената.

Формируемый по-новому, Совет Федерации приобретает и новые права. Он становится действительно полноценной верхней палатой, поскольку приобретает более значимую роль в законодательном процессе - основном виде деятельности парламента. В нашей схеме Государственная Дума как бы производит законопроекты, доводит их до высшей степени юридической готовности. Но окончательно принимается закон только Советом Федерации. Причем если одобренный Думой закон не принимается верхней палатой, то Дума не имеет права преодолеть такое вето даже квалифицированным большинством голосов. Разрешение конфликта возможно только путем создания согласительной комиссии.

Раз уж мы заговорили о законодательном процессе, стоит сказать и о таком нововведении, как народная законодательная инициатива (сам институт этот довольно старый): законопроект или идея законопроекта может быть официально внесена группой граждан численностью не менее трехсот тысяч человек независимо от места их проживания.

В проекте предусмотрено то, чего так давно жаждут наши парламентарии. Вводится институтпарламентских расследований и даже возможность учреждения на время расследования должности независимого прокурора. Заметим, что этим не исчерпываются возможности контроля за исполнительной властью. Одним из новых полномочий Госдумы становится определение структуры федеральных органов исполнительной власти. Как известно, сегодня такую структуру утверждает Президент. Но интересы разумной стабильности государственного аппарата требуют законодательного оформления такой структуры. Одновременно появляется и еще один рычаг парламентского контроля за чиновничеством.

Один из больных сегодня вопросов - использование депутатского иммунитета в целях, далеких от цивилизованного парламентаризма. Сохраняя в целом принцип парламентской свободы, мы решились на отступление от общераспространенного в мире правила - дачи согласия на арест депутата, привлечение его к уголовной ответственности самой палатой парламента. К сожалению, в условиях неразвитой партийной ответственности, в условиях нездоровой корпоративности, которая перевешивает пока ответственность перед избирателями, сохранять такой подход - значит по-прежнему приглашать во власть криминалитет. Вот почему мы предложили иной путь: согласие на снятие депутатского или сенаторского иммунитета по представлению Генерального прокурора РФ вправе дать Председатель Верховного Суда РФ.

Среди других новелл проекта назовем также избрание депутатов Госдумы только по мажоритарной системе, снижение ее численности до 402 человек (такое число связано с желательностью уменьшить состав Думы примерно до 400 человек и в то же время с удобством для подсчета кворума квалифицированного большинства), а также твердые и синхронные сроки проведения сессий обеих палат.

Правительство. Как уже было сказано, одной из главенствующих идей проекта является созданиеответственного Правительства. Этого, на наш взгляд, можно достичь прежде всего путем обеспечения существенной "автономии" процесса формирования и текущей деятельности Кабинета министров. Разумеется, "автономия" эта весьма относительная (кавычки не случайны) и на самом деле речь идет о механизмах защиты Правительства от не мотивированных государственными интересами решений как со стороны Президента, так и со стороны палат Федерального Собрания.

Исходя из того, что отвечает за Правительство Премьер-министр (именно так мы предлагаем именовать Председателя Правительства), что именно Премьер получает мандат на формирование Кабинета, проект предусматривает, что Правительство полностью формируется самим его главой. Конечно, в реальности думские фракции, которые выдвигают кандидатуру Премьера, наверняка будут оговаривать те или иные посты для своих представителей. Однако это обстоятельство нельзя оценивать как отрицательное. В принципе именно так обычно и протекает процесс формирования правительств в демократических странах. Наиболее эффективным и ответственным способно быть как раз партийное правительство (желательно однопартийное, а не коалиционное). Во-первых, граждане на парламентских выборах, голосуя за кандидатов от той или иной партии, понимают, что они голосуют не за критиков "режима", а за конкретный правительственный курс. Во-вторых, у самих депутатов исчезает своеобразный "комплекс неполноценности", развивающийся от невозможности повлиять на состав исполнительной власти и направления ее деятельности. Следовательно, Дума начнет работать в гораздо более конструктивном режиме. В-третьих, открывается дорога к формированию и ответственных партий, которые с гораздо большим вниманием будут относиться к своим представителям в исполнительной власти и избавляться от тех, кто дискредитирует своим поведением уже не саму исполнительную власть, а правящую партию. Впрочем, это относится не только к правящим, но и к оппозиционным партиям, которые в таких условиях заботятся о своем образе как партии ответственных политиков, готовых в любой момент сменить в Правительстве правящую партию (кстати, сами понятия "правящая партия" и "оппозиция" приобретут в таких условиях свой изначальный смысл, ибо оппозиция президенту, главе государства - это политический абсурд, хотя дела сегодня обстоят именно таким образом).

В проекте предусматривается также расширение состава Правительства. Предполагается, что в него должны входить не только министры, но и руководители других федеральных органов исполнительной власти. Сегодняшняя ситуация, когда в Правительство входят лишь министры, усугубляющаяся тем, что у нас время от времени министерства переходят в разряд комитетов, служб и наоборот, по меньшей мере, непродуктивна. Грань между министерством и иным органом исполнительной власти весьма зыбкая, и такое искусственное неравенство порождает у некоторых руководителей мотивы, далекие от заботы о государственных интересах.

Авторы провели также одну из идей, которую они отстаивали еще в проекте (к сожалению, так и невостребованном Администрацией Президента РФ) Концепции административной реформы. Речь идет о ликвидации института "блоковых" вице-премьеров, сохранение которого сделает невозможным переход к институту политически ответственных министров. В наших предложениях четко говорится о возможности иметь в Правительстве лишь одного заместителя Премьер-министра.

Понимая необходимость оградить Правительство от неконституционного влияния, мы в то же время усилили гарантии его политической ответственности. Во-первых, на Премьера теперь возлагается обязанность обнародовать в Государственной Думе правительственную программу и ежегодноотчитываться о ее выполнении. Во-вторых, принятие постановлений Правительства вводится в рамки определенной процедуры и здесь даже допускается отклонение проекта постановления, если за него не проголосует большинство членов Кабинета. В-третьих, ни Дума, ни само Правительство не смогут больше произвольно использовать такой рычаг, как вотум недоверия. В проекте четко оговариваются обстоятельства, при которых возможна постановка вопроса о вотуме. Так, депутаты могут выступить с инициативой вотума недоверия лишь в случае неудовлетворительной оценки исполнения федерального бюджета, а также отчета о ходе выполнения программы деятельности Правительства Российской Федерации и по результатам работы следственной парламентской комиссии. Кстати, только вынесенный вотум недоверия предлагается оставитьединственным основанием для досрочного прекращения полномочий либо Правительства, либо Думы. Со своей стороны и Премьер-министр может поставить вопрос о доверии Правительству, но только в случае непринятия проекта федерального бюджета в первом чтении или внесенного Премьер-министром проекта федерального закона, предусматривающего увеличение доходов, сокращение расходов федерального бюджета. Причем если за выражение доверия Правительству проголосует большинство от общего числа депутатов, то проект, послуживший основанием для постановки вопроса о доверии, автоматически считается принятым в первом чтении. Мы считаем разумной такую конфигурацию вотума о доверии, поскольку речь идет о наиболее важных составных частях деятельности Правительства, которое несет прямую ответственность за финансовое состояние страны и не может действовать, если парламентарии не поддерживают основные финансовые документы Кабинета.

Таковы некоторые основные предложения, разработанные фондом ИНДЕМ в целях реформирования механизма власти, который показал в нынешних условиях свою неустойчивость и малую эффективность. В проекте заложены также предложения, касающиеся изменений и дополнений глав о местном самоуправлении и судебной власти (в настоящей статье они не рассматриваются).

Необходимость конституционной реформы власти разделяется почти всеми политическими силами страны. Однако есть опасения, что вновь возобладают эгоистические интересы отдельных политических кланов и тогда будет проведена не комплексная реформа (которая, кстати, должна включать не только внесение конституционных поправок, но и реформу внутри исполнительной власти - административную реформу), а ее подобие, что в результате лишь усугубит нынешнее положение и породит процесс перманентного пересмотра Конституции.

Источник: http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1138066