«Ответы на вопросы по международному праву»

За последние пять-шесть лет многочисленными зарубежными организациями и частными фондами были затрачены многомиллионные средства на проведение программ содействия развитию правового государства в Российской Федерации. Нацеленная на обеспечение политической и экономической стабильности в России, такого рода деятельность многостороннего и двустороннего плана была не вполне бескорыстной, поскольку предполагала, что достижение политической стабильности в стране повлекло бы снижение бремени затрат на обеспечение Западом собственной безопасности, а экономическая стабильность, как ожидалось, могла обеспечить новые рынки сбыта для западных товаров и благоприятный климат деловой активности для западных инвесторов. В это начинание были вовлечены многие международные институции и агентства по развитию, в частности Программа ТАСИС, Всемирный банк, Верховный комиссариат ООН по делам беженцев, Агентство Соединенных Штатов по международному развитию. Двадцать шесть правительственных учреждений США (например, Таможенная служба США) осуществляли руководство проектами в правовой сфере. Правительства Нидерландов, Германии, Великобритании и Франции, равно как и такие частные фонды, как Фонд Рокфеллера, Фонд Форда, Фонд Макартуров, Фонд Сороса и Фонд Евразия реализуют в той или иной форме программы в области развития права.

Сами программы разнятся по своим масштабам, продолжительности и целям, весьма разноплановы по характеру и нередко пересекаются друг с другом, порождая дублирование. Подобные программы включают в себя практически все - от кратких ознакомительных поездок и более длительных программ образования для судей до "натаскивания" административного персонала судов по части ведения документации и внедрения альтернативных механизмов разрешения споров. Другие проекты нацелены на кодификацию законодательства, модернизацию правовых информационных систем, финансирование закупки и распространения правовой литературы, поддержку реформирования учебных программ учебных заведений юридического профиля, распространение брошюр по правам человека, подготовку специальных сборников по решениям вышестоящих судов для судей нижестоящих уровней, переподготовку прокурорских работников, оказание поддержки местным коллегиям адвокатов и проведение просветительской деятельности в обществе в области прав человека. Колоссальные суммы были затрачены, в частности, на подготовку комментариев к нормативным актам и помощь в разработке законодательства в таких отраслях коммерческого права, как работа с ценными бумагами, процедура банкротства, управление юридическими лицами и банковское дело.

Упомянутые программы правовой помощи исходили из ряда разделяемых большинством организаций-доноров, ключевых посылок, наиболее важной из которых было предположение, согласно которому рынок, будучи далеким от "естественного состояния", создается, поддерживается и постоянно "гармонизируется" путем надлежащего исполнения принимаемых законодательных и судебных решений. По сути дела, право видится в качестве "трамплина" для экономического развития. В соответствии с таким пониманием основной целью крупнейших проектов правовой реформы в России стало обеспечение надежных правовых гарантий прав собственности и заключения сделок. Только государство способно стать подлинным гарантом исполнения договоров и соблюдения базовых правовых институциональных рамок, лишь в пределах которых и может развиваться так называемый свободный рынок. Наемные бандиты за определенный процент, конечно, могут в отдельных случаях добиться выплаты вам долга, но они могут также и убить ваших кредиторов. Единственное, что они действительно не будут делать, так это обеспечивать соблюдение общих норм, нацеленных на предотвращение и борьбу с мошенничеством и нечестного ведения бизнеса. Причина очевидна. Законодательство против мошенничества представляет собой "общественное благо", основанное на библейски простом моральном принципе (не обмани), выгода следования которому не может быть присвоена лишь немногими, а распространяется на все общество. Такого рода "общественное благо" либо обеспечивается государством, либо не обеспечивается вовсе.

По этой причине реализация большинства финансируемых из-за рубежа проектов в области коммерческого права предполагала непосредственное партнерство с российскими властями, в сотрудничестве с которыми могли быть разрешены многочисленные проблемы с отсутствием действенных механизмов обеспечения прав держателей акций, надлежащего контроля за деятельностью корпораций и операциями с ценными бумагами, с практически недействующим антимонопольным законодательством, отсутствием ясности в отношении правового регулирования защиты торговой марки и статуса залоговых операций и проблемы неадекватного регулирования банковского сектора. К сожалению, большее внимание уделялось законодательным новациям "на бумаге", а не реальному обеспечению соблюдения и исполнения законов, что почти полностью отсутствует на практике. Так, ряд проектов, касающихся арбитражных судов, были нацелены на решение проблемы неспособности этих судов обеспечивать возмещение ущерба в денежной форме потерпевшей стороне. Многочисленность проектов реформ, осуществлявшихся прежде всего на бумаге, естественным образом проистекала из сложившейся в России после 1991 года правовой ситуации и не была связана лишь с тем, что право традиционно носило в значительной мере декларативный характер. Несмотря на довольно высокий уровень развития отдельных отраслей советского права, оно практически не касалось регулирования споров, проистекающих из права частной собственности. Неудивительно, что объем законодательства, которое предстояло разработать и принять, был колоссальным. Вот почему первоначально большая часть зарубежной помощи шла на оплату западных консультантов и экспертов, которые, мало что зная о советском праве или российских реалиях, оказывали помощь в разработке проектов законодательных актов за весьма существенное вознаграждение.

Какие выводы можно сделать из анализа далеких от совершенства результатов этой деятельности? Какие уроки мы можем извлечь из неудачных и успешных попыток Запада посредством целенаправленной помощи и технического содействия способствовать развитию правового государства в России?

Урок первый: масштабность проблемы

Время эйфории и принятия желаемого за действительное прошло. Российское общество переживает глубокий всесторонний кризис, значительно усугубившийся после событий августа 1998 года. Неспособность до сих пор осознать всю колоссальность задачи чревата ростом числа необоснованных ожиданий, которые, оставшись нереализованными, вынудят Запад полностью отвернуться от России. (Такого рода "разворот" обещает стать взаимным.) Способность выработать разумный баланс между амбициями и реалистичным взглядом на вещи имеет в данном случае решающее значение. Легко заинтересовать спонсоров, рисуя им грандиозные планы. Но реализовать их гораздо сложнее, а их провал неизбежно порождает разочарование, цинизм и пораженческие настроения.

Первоначальный этап правовой реформы, а именно дерегуляцию, можно провести сравнительно легко. Сложнее осуществить последующие шаги, в частности создать свободную от коррупции государственную службу. Для достижения качественно иного уровня публичных институтов большее значение имеют широкое общественное согласие и готовность к сотрудничеству, нежели, скажем, стабилизация валютного курса или либерализация цен. Право - это "общественное благо", а политически дезорганизованные общества по определению испытывают трудности в создании "общественных благ". Зачастую одной из причин того, что основные права в России остаются до конца нереализованными, является несостоятельность налоговой политики. Отсутствие антибиотиков в тюремных больницах вызвано отчасти неспособностью правительства эффективно собирать налоги и разумно их тратить. Нищенски маленькие зарплаты и материальные льготы российских судей, породившие проблему недоукомплектованности и низкого профессионального уровня судебного персонала, стали основным препятствием должному отправлению правосудия в Российской Федерации. (Провалы в осуществлении сбора налогов, в свою очередь, не являются чисто техническими сбоями, а вызваны, скорее, холодной войной между российским государством и российским обществом.)

Понимание того, что правовая реформа - это лишь часть процесса государственного строительства, позволяет наиболее четко представить масштабность задач, стоящих перед реформаторами правовой системы. Скромные достижения проектов развития правовой сферы обусловлены тем, что наряду с прочим российское государство все еще неспособно бороться с насилием и обманом, царящими в российском обществе. Слабость правительства неизбежно приводит к распространению практики "вымогательства" среди частных лиц, ибо, в отсутствие закрепившихся отношений доверия в обществе, становится проблематичным получение долгосрочных займов. Одной из функций хорошо организованного либерального государства является расширение обозримых временных рамок деятельности отдельных действующих лиц, достигаемое посредством обеспечения соблюдения всем известных и стабильных норм. (Грош цена собственности, если вы, как и все другие потенциальные покупатели, не уверены в будущем.) Слабость рыночных механизмов в России, несмотря на экономическую либерализацию, также предполагает необходимость надлежащей политической организации и расширение функциональности государства для укрепления доверия иностранцев, требуемого, если рынку надлежит стать национальным, а не только локальным. (Колбасный завод, находящийся в Самаре, не будет отпускать свою продукцию розничному продавцу из Нижнего Новгорода, если нет возможности получить обратно причитающиеся средства из-за пределов своей области.)

Но развитие правового государства не может быть обеспечено лишь путем повышения эффективности деятельности государства и наращивания его возможностей. Российскому государству надлежит стать не просто сильнее. Одновременно оно должно стать подконтрольным обществу. В отсутствие контроля со стороны общества, способность государства конфисковать незаконные прибыли создает возможность переправлять полученные при этом средства на личные счета государственных чиновников. Подконтрольное народу правительство, в свою очередь, предполагает существование достаточно хорошо организованного общества, дисциплинирующего для того власть предержащих. Слабо организованное современное российское общество, в котором способность формулировать общие интересы находится практически в зачаточном состоянии, не может управлять государством и заставить его надлежащим образом реагировать на запросы общества. Одним словом, мы имеем сегодня в России "рыхлое" государство, слабо связанное с деморализованным обществом. В этом кроется причина того, что, вопреки всем предпринимаемым из-за рубежа попыткам содействовать развитию правового государства в России, страна еще так далека от этого, а проблемы, возникающие на пути реализации проектов правового развития, кажутся столь громадными и трудноразрешимыми.

Для проектов в области прав человека, реализуемых в России, характерно направление средств отдельным структурам гражданского общества (которые рассматривают себя в качестве потенциальных противников злоупотреблений со стороны государства) и отрицание государственных структур в качестве партнера. Диаметрально противоположный подход лежит в основе проектов в области коммерческого права, где ресурсы, включая помощь западных экспертов, передаются правительственным организациям, а гражданское общество или частный сектор игнорируются в качестве потенциальных партнеров. Поэтому первый урок, который можно извлечь за прошедшие пять-шесть лет незавершенных либо затянувшихся правовых реформ, заключается в необходимости симметрично восполнить эти упущения.

Проекты в области правовой реформы должны быть нацелены на становление в России своего рода отношений сотрудничества и согласования позиций между государством и обществом, что в долгосрочной перспективе приведет к возрастанию степени реагирования государства на запросы и мнение общества. А это значит, что агентства по развитию, при поддержке которых осуществляются те или иные проекты, в первую очередь должны не давать оснований думать, что главным адресатом, интересам которого должно следовать российское правительство, является международное сообщество в лице самих агентств по развитию. Иными словами, иностранная помощь не должна "отрывать" политическую и общественную элиты от их потенциальной социальной базы и партнеров внутри страны, сажая их "на иглу" грантов и превращая в распорядителей поступающих средств. Наоборот, в ее основу должен быть заложен в значительной степени творческий подход, способный стимулировать политические и общественные элиты России к налаживанию отношений конструктивного партнерства с широкими кругами внутри страны.

Здесь перед нами порочный круг: российские власти не могут улучшить работу правительственных структур (как в обеспечение исполнения законов, так и во всем остальном) при отсутствии должного доверия и сотрудничества со стороны общества; но общество никогда не станет доверять правительству и сотрудничать с ним, пока власти не станут более эффективно выполнять возложенные на них функции (в сфере исполнения законов и во всем остальном). Отсутствие отношений доверия и сотрудничества между государством и обществом в России может быть проиллюстрировано и в более драматическом ключе: криминальные элементы в частном секторе и коррумпированные государственные чиновники продолжают обмениваться взаимными услугами, в то время как громадное большинство россиян оказались "не у дел" и вынуждены вести борьбу за выживание по Дарвину. (Многие из них обратились, по сути, к ведению личного подсобного хозяйства, где они не нуждаются в помощи государства: 55 процентов россиян сегодня сами выращивают больше половины потребляемых ими продуктов питания.) В условиях практически всесторонней организационной слабости и бессилия российского общества, криминально-номенклатурный альянс является реальной проблемой, ибо невозможно декриминализовать экономику без твердой опоры на некоррумпированный публичный сектор, как, впрочем, и бороться с коррупцией в публичном секторе в отсутствие поддержки со стороны законопослушной части представителей частного бизнеса. Проще говоря, правовая реформа в России не имеет четко обозначенной политической или социальной базы. Это и есть та глубочайшая и колоссальная проблема, на разрешение которой должны быть нацелены проекты, осуществляемые при зарубежной финансовой помощи, прежде всего. Однако без участия серьезных партнеров внутри страны эти проекты если и не обречены на провал, то имеют весьма сомнительные шансы на успех.

Урок второй: иллюзии реформы в указном порядке

Существует ряд проблем на пути правовой реформы в России, которые не могут быть разрешены либо легко преодолены за счет зарубежной помощи. Речь идет в первую очередь о проблемах, порождаемых межведомственными и внутриведомственными конфликтами, а также институциональным противостоянием. Так, из-за непрекращающихся словесных баталий и разногласий между ключевыми фигурами в Государственной Думе, Министерстве юстиции, прокуратуре, судебной власти, Министерстве внутренних дел и прочими до сих пор остается не принятым более прогрессивный вариант Уголовно-процессуального кодекса РФ, предусматривающий, в частности, сужение весьма широкого перечня оснований для ареста. Верховенство права предполагает, что законодатель обладает серьезными полномочиями и несет значительную ответственность. В силу этого становится практически невозможным успешное проведение правовой реформы в отсутствие поддерживающего реформы большинства в законодательном органе, в данном случае в Государственной Думе. Однако изменение образа мышления Думы находится, по-видимому, за пределами досягаемости иностранной помощи. Если законодательная и исполнительная ветви власти не готовы к сотрудничеству, как это происходит в России, большинство действующих законов окажется либо антиреформаторскими, либо, в лучшем случае, непрофессионально или "наспех" сработанными. (Профессиональная разработка законопроектов предполагает отношения сотрудничества между министерствами и парламентом.) Разработчикам программ иностранной технической помощи не следует ни в коем случае переоценивать действенность правления посредством издания указов, то есть посредством односторонних решений исполнительной власти. Последние не являются, по сути, выражением широкого общественного согласия и вырабатывались вне каких-либо консультаций с представителями различных общественных сил в узком кругу кремлевской клики. Проекты, финансируемые из-за рубежа, следует нацеливать на техническое содействие в тех областях правовой реформы, где возможно сотрудничество законодательной и исполнитель ной властей.

Поскольку право зачастую используется как инструмент политической игры, необходимо добавить, что западные доноры должны проявлять осторожность в отношении проектов "содействия исполнению законов" общего плана, ставя на карту собственный престиж. Законодательство о налогах, банкротстве, клевете и борьбе с коррупцией - все это в равной мере используется избирательно для нанесения урона политическим противникам. Исполнение закона, следовательно, - неоднозначная в моральном плане процедура. Более того, антиреформаторское большинство в Думе может принимать и принимает законы, препятствующие проведению реформ. Но следует ли западным сторонникам правового государства поддерживать без разбору исполнение законов, носящих антиреформаторский характер? Наконец, законодательство, списанное под копирку с западных образцов и перенесенное на российскую почву "залетными" специалистами, может зачастую вступать в конфликт с российской действительностью. Например, в соответствии со строгим толкованием российского законодательства о банкротстве, некоторые предприятия, выживающие за счет бартера (и поэтому имеющие громадные долги "на бумаге"), юридически являются банкротами и подлежат закрытию, даже если на практике им удается "держаться на плаву". В подобном случае строгое следование букве закона о банкротстве стало бы с очевидностью пародией на правовое государство.

Урок третий: неадекватность "копирования"

Большая часть западной помощи в сфере развития права нацелена на "копирование" (воспроизводство) институтов западного общества в России. Поддержка становления системы судов присяжных, оказываемая Агентством Соединенных Штатов по международному развитию (USAID), - известный тому пример. В начале 1990-х годов западные специалисты в области правового развития зачастую стремились преобразовать российскую правовую систему по подобию тех, которые действуют в их странах. Но право - это не бытовая техника, которую можно выключить из розетки в США или Германии, а затем запросто включить в России. С высоты приобретенного за несколько лет опыта зарубежные агентства по развитию гордятся сегодня тем, что они сумели преодолеть подход с позиций "спонсору виднее", что их программы стали в большей степени ориентироваться на "получателя" и что они принимают на работу большее число российских специалистов. В принципе они соглашаются с тем, что следует тратить меньше средств на содействие россиянам в приукрашивании внешнего имиджа страны, а направлять их прежде всего на повышение уровня деятельности российских институциональных структур на благо собственных граждан. Передача технологии в правовой сфере отнюдь не является невозможной. В самом деле, правовое заимствование - совершенно нормальное явление. Но она требует всесторонних и детальных знаний о существующем положении вещей в стране, позволяющих понять, какие именно аспекты иностранной юридической практики могут быть успешно перенесены в иную институциональную среду, в которой представители юридических профессий обладают иными навыками и иным складом ума. Во избежание "потемкинских" реформ, программы, нацеленные на простой перенос западных моделей на российскую почву, следует воспринимать с известной долей скептицизма. Участие принимающей стороны в процессе отбора и импортирования иностранной модели (наряду с правом вето) играет существенную роль.

Урок четвертый: специалисты в области правового развития недостаточно подготовлены, поскольку практически отсутствуют исследования и анализ политики проводимой деятельности

Набор на работу западных юристов, слабо знающих русский язык и имеющих лишь в самых общих чертах представление о российской правовой системе, даже если они искренне верят, что являются носителями перемен, способных принести благо, - безусловно, ошибка. В этом одна из причин того, почему первые проекты в области развития права, осуществление которых началось в России после 1991 года, имели целью сделать россиян похожими на нас. Но корни проблемы отбора квалифицированных специалистов лежат еще глубже. Юристов готовят для решения повседневных проблем путем устоявшихся процедур. Их не учат творчески реагировать на становление и закрепление сложных институтов, что молчаливо предполагается юридической практикой. Обычная юридическая подготовка поэтому неадекватна тем необычным по характеру проблемам, с которыми сталкивается менеджер правового проекта в России. Суть проблемы - не в уникальности России и не в её исключительности. Напротив, в России, как и везде, правовая реформа не может быть проведена успешно без учета социального контекста, местной инфраструктуры, профессиональных навыков, материально-технических возможностей и политической поддержки. Иностранный эксперт-правовед не может помочь лучшему исполнению, например, закона о здравоохранении, если он не знает основ организации управления и финансирования российских больниц на практике. Он не может способствовать лучшей "работе" закона о здравоохранении, если он не имеет представления о реальном положении дел с неплатежеспособностью государственной казны. Поэтому здесь недостаточно одних юридических знаний.

Отсутствие координации между спонсорскими организациями вызывает бесконечные нарекания со стороны менеджеров различных правовых проектов. Заметьте, однако, что причиной этого является слабость теоретической базы, лежащей в основе процесса финансирования правовой реформы из-за рубежа. (Если доноры не могут прийти к согласию относительно определения понятия "автомагистраль", они также не могут и координировать осуществление проектов, касающихся строительства дорог.) Взаимозависимость доноров и их подрядчиков иногда исключает или лишает стимула к конструктивной обратной связи. То есть у подрядчиков , стремящихся получить очередной заказ, нет стимулов сообщать о неудачах. Но самый большой недостаток, в конце концов, состоит в отсутствии серьезного анализа проводимой работы. Не существует "Центра стратегии правовой реформы", занимающегося подобным анализом, делающего выводы из опыта работы "на месте" и устанавливающего общие принципы деятельности для разработчиков проектов. В определенном смысле у западных доноров больше денег, чем идей. Это естественно, ибо фактически нет сравнительных исследований, посвященных проектам в области развития права (включая проекты, осуществление которых началось в 1950-е годы в Латинской Америке), изучающих их исходные предпосылки и систематически оценивающих их успехи и неудачи.

Европейскому Союзу и США следует совместно создать и обеспечить финансирование Центра стратегии правовой реформы, который следует разместить в известном учебном заведении юридического профиля (юридическом факультете) или в одном из ведущих учебных заведений, где изучается государственная политика, имеющем серьезные международные программы. Такого рода центр, который на первых порах мог сосредоточиться на российской проблематике, но в дальнейшем расширить свою сферу деятельности, стал бы местом общения менеджеров программ в области развития права, обладающих значительным опытом конкретной работы. В его рамках они могли бы "взять паузу" для размышлений, для написания книг с изложением выводов на основе реализованных с их участием проектов, высказать предложения относительно отбора проектов, их планирования, выбора партнеров и улучшения связей между руководящими центрами и местными офисами, обеспечивая тем самым возможность корректировать ход выполнения проекта на промежуточной стадии. Конечной целью такого центра стала бы подготовка, по сути, руководства по проведению правовой реформы, руководства, основанного на изучении реального опыта. Успешная разработка программы, как уже было сказано, требует знания обстановки. Таким образом, исследования в центре следует сосредоточить в первую очередь на вопросе о том, где мы находимся в России сегодня и к чему мы хотим двигаться ("правовое государство", как бы его ни определяли). Следует затем нащупать путь между начальной и конечной точками, выявляя препятствия и ресурсы, опасности и возможности, врагов и союзников. На этой основе можно разработать и проверить на практике разумную стратегию развития права. Нет нужды добавлять, что такой Центр стратегии правовой реформы мог бы использоваться в качестве базы подготовки и переподготовки работающих в России зарубежных специалистов в области развития права.

Урок пятый: отбор проектов (I) - поддержка со стороны правительства

Дабы обеспечить жизнеспособность проектов, в процессе их отбора в большей мере должны учитываться интересы и устремления получателей помощи, нежели самих донорских организаций. По крайней мере, предпочтение должно отдаваться проектам, сочетающим интересы доноров и получателей их помощи. Право - это один из аспектов понятия суверенитета. И поэтому многие реализуемые в России и финансируемые из-за рубежа проекты содействия становлению правового государства будут неизбежно осуществляться под совместным наблюдением со стороны донора и российского правительства. Такое требование двойного контроля и отчетности может в некоторых случаях парализовать выполнение программы и нарушить ее целостность. Это обстоятельство служит достаточной причиной, чтобы агентства по развитию продолжали поддерживать насколько возможно более тесный контакт с клиентами или партнерами из числа российских правительственных структур. Такая необходимость, однако, накладывает на процесс отбора проектов определенные ограничения. Например, иностранные доноры могут быть заинтересованы в борьбе с "пиратством" в сфере компьютерного программного обеспечения или в защите прав сирот; но проекты, разработанные для реализации этих целей, окончатся неудачей (или закончатся как только иностранный спонсор "вынет вилку из розетки"), если они не вызовут в самой России интереса и стремления к сотрудничеству со стороны хорошо организованных социальных сил как внутри, так и вне правительственных структур. Если, например, во многих правительственных учреждениях используется дешевое "пиратское" программное обеспечение, тогда от словесных правительственных выступлений в защиту авторского права на практике, возможно, не останется и следа.

"Правовое государство", помимо прочего, еще и лозунг, и как лозунг это понятие несет в себе отзвук времен холодной войны, когда его использовали для выражения морального превосходства Запада над странами советского блока. Сегодня существенно важно (ради успеха дела), чтобы финансируемые Западом программы в области права не несли в себе ни малейших намеков на проявления триумфализма или империализма. Поскольку "антипиратские" законы направлены на то, чтобы заставить россиян платить больше за западные видеофильмы, компакт-диски и компьютерные программы, слишком большой упор на эти законы может создать впечатление, что Запад стремится собрать побольше дани после своей мнимой победы в холодной войне. Разработчикам и менеджерам проектов в области развития права следует прилагать все усилия, дабы исключить все основания для такого рода представлений. Подход, основанный на осторожности и скромности, послужит целям Запада лучше, нежели позиция всезнающего победителя. В общем, нам следует поливать цветы, вырастающие из или, иначе, имеющие свои корни в усилиях, предпринимаемых внутри страны по проведению правовой реформы. И в дальнейшем основная работа в этом направлении будет проводиться самими россиянами. Поэтому наилучшим применением западной финансовой помощи является поддержка лучших проектов, которые мы можем выделить из числа реализуемых в стране.

В условиях напряженной криминогенной обстановки, наконец, трудно будет добиться существенной поддержки внутри страны мер, направленных на обеспечение соблюдения законных прав граждан, которые, как полагают, ограничивают действия милиции по борьбе с преступностью. Это не значит, что в этом направлении невозможно работать, но необходимо сделать выбор стратегического плана. Вот один пример. Улучшение положения дел с обеспечением прав лиц, содержащихся под стражей, кажется подходящим объектом иностранной правовой помощи, ибо любой гражданин, не обязательно преступник, может попасть в густые сети российских правоохранительных органов. Более того, места предварительного заключения крайне переполнены, оборудованы плохой системой вентиляции, в них широко распространены различные заболевания. Положение дел столь плачевно, что персонал тюрем сам подвергается опасности заразиться туберкулезом, устойчивым ко многим лекарственным препаратам. Финансируемые из-за рубежа программы по сокращению числа содержащихся под стражей могут иметь шансы на успех именно потому, что такого рода программы имели бы своих сторонников и "клиентов" в правительственных структурах, а именно среди руководства исправительных учреждений и Министерства здравоохранения, и, возможно, органов судебной власти. Прокуратура противодействовала бы такого рода программе, поскольку следователи обычно используют содержание под стражей в качестве способа добиться признания. В противном случае у них недостаточно средств для проведения расследования без того, чтобы держать подозреваемых "под рукой". Более того, прокуроры не владеют методикой, позволяющей точно предвидеть, кто из задержанных скроется от правосудия, будучи освобожденным из-под стражи под подписку о невыезде. Следовательно, финансируемая за счет иностранной помощи деятельность в этой области должна направляться, хотя бы отчасти, на расширение возможностей следователей в проведении дознания. Совершенствование навыков расследования путем обучения юридическим премудростям может служить достаточным "пряником", чтобы добиться от прокуратуры согласия сотрудничать в ходе реализации проектов, направленных на снижение числа содержащихся под стражей. Такого рода программа стала бы еще более привлекательной, если бы она устанавливала точные количественные параметры предполагаемого снижения числа содержащихся под стражей, такие как пять процентов в год на протяжении пяти лет, с тем чтобы у руководителей программы было бы простое средство оценки успешности своей работы. Безусловный приоритет в получении финансирования из-за рубежа следует отдавать проектам, которые, не противореча ценностным установкам доноров, могут также заручиться долгосрочной поддержкой влиятельных российских правительственных структур.

Урок шестой: отбор проектов (II) - поддержка со стороны общества

Ввиду ограниченности ресурсов, находящихся в распоряжении иностранных программ помощи в области права, имеет смысл проводить отбор проектов, исходя из стратегических соображений. Например, проектам, способным потенциально дать успешные результаты уже на промежуточном этапе и поэтому продолжать вызывать интерес и поддержку доноров, следует отдавать преимущество перед проектами с длительным периодом "вызревания", при котором видимой пользы не будет ощущаться в ближайшие двадцать или пятьдесят лет. (Это не потому, что проекты с ориентацией на промежуточные результаты лучше в принципе, а лишь в силу того, что у них больше вероятность быть реализованными.) Однако главная идея опять-таки в том, что иностранную финансовую помощь следует направлять на реализацию проектов, имеющих сильных сторонников и слабых противников внутри страны, в том числе сторонников и противников как в структурах гражданского общества, так и в госструктурах.

Иностранные консультанты и эксперты по правовым вопросам отчитываются о высоком уровне достигнутых успехов (то есть что их советы "проглатываются" целиком и что разрабатываемые ими проекты законов действительно одобряются парламентами) в странах, где закон практически не "работает". Это естественно. В любом относительно свободном обществе правящие силы внутри страны будут безразлично относиться к содержанию законодательства, которое не применяется на практике. Там, где законы не исполняются, разработка законопроектов может быть отдана на откуп иностранным юристам в качестве своего рода "аттракциона". (Однажды в холле офиса Международного валютного фонда я встретил юриста, который хвастался: "Я написал Гражданский кодекс Афганистана".) Напротив, как только законы начинают исполняться надлежащим образом, правящие круги обретают стимул приложить свою руку к их разработке и убедиться в том, что принятые нормативные акты идут им на пользу. Подобная "привязка" закона, считающегося нейтральным, к влиятельным силам в обществе вызывает у западных специалистов беспокойство. Но это часть общей картины хода правовой реформы, которую они на свой страх и риск игнорируют.

То обстоятельство, что разработчики и руководители проектов совершенно не задумываются над таким ключевым вопросом, как соотношение "правового государства" и "законодательства для особых случаев", наносит ущерб проектам правовой реформы не только в России, но и в других государствах. Тот же самый вопрос можно сформулировать в историческом плане: когда своекорыстные группы перестанут требовать себе особых привилегий и льгот, а начнут требовать ясных норм, беспристрастно применяемых независимыми органами и судами? Это своего рода фундаментальный вопрос, над которым следует поразмыслить стратегам в области развития права, и эта тема должна стать фундаментальной проблемой исследований и анализа в любом исследовательском центре, занимающемся вопросами иностранной поддержки правовой реформы.

Рассчитанная на длительный период правовая реформа может начинаться лишь при серьезной поддержке со стороны хорошо организованных сил как вне, так и внутри правительства. Но какие практические выводы мы можем сделать из осознания этого важного обстоятельства? В целом, как уже отмечалось ранее, проектам, включающим в себя партнерство государственных и общественных структур, следует отдавать предпочтение перед проектами, однобоко концентрирующими внимание либо на правительственных структурах, либо на структурах частного сектора. Проекты содействия развития форм общественного самоуправления, возможно, первые такого рода программы. И они, кажется, хорошо воспринимаются людьми. Проекты, связанные с применением правовых норм в профессиональных областях, таких как право и медицина, также являются многообещающими.

В целом, иностранную помощь следует использовать на поддержку тех начинаний в области правовой реформы, которые сочетают два подхода ("сверху" и "снизу"), предполагающие взаимодействие как с управляющими, так и с управляемыми. Иначе говоря, создание функционирующей системы правового государства в решающей степени зависит от различных форм согласования законотворческой деятельности. (Законы в области охраны окружающей среды, как представляется, оказываются наиболее эффективными в регулировании деятельности производств, загрязняющих окружающую среду, если с соответствующими предприятиями и руководителями производств проводятся консультации на ранней стадии разработки проекта закона, в сотрудничестве с которыми вырабатываются и вводятся в действие экологические нормативы и критерии определения соответствия последним.) Примером такого рода проекта мог быть следующий. Иностранные спонсоры могли бы профинансировать и помочь в организации российской неправительственной организации, занимающейся на постоянной основе мониторингом эффективности действующего законодательства с позиции тех, кому приходится работать, следуя этим законам. Например, руководителей больниц, докторов, адвокатов пациентов и т.д. можно регулярно опрашивать: (1) насколько они знакомы с законодательством, регулирующем их деятельность; (2) каким образом действующее законодательство создает им препятствия в работе, которые не вызваны необходимостью; (3) почему действующее законодательство создает необходимость брать взятки; (4) какие изменения в действующем законодательстве, на их взгляд, способны улучшить их работу и т.д. Собранные в ходе таких опросов ответы можно сопоставлять, анализировать и регулярно

Источник: http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1138277