«Обеспечение контроля за соблюдением правил пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства»

В своей весьма интересной статье М.А.Краснов дал экологический образ российской Конституции, поставив вопрос о том, должна ли она быть заповедной территорией или средой обитания? Вопрос, по-моему, не совсем корректен даже с точки зрения использованного образа. Ведь заповедные территории - это часть среды обитания человека, гарантирующая многообразие ее содержания и в конечном счете сохранение ее, а не что-то, находящееся вне ее, без чего она вполне может обойтись.

Но не стоит задерживать внимание читателя на данном образе. По существу, речь идет о том, проводить конституционную реформу или нет. Думаю, не может быть двух мнений в отношении того, что Конституция 1993 года при определенных ее достоинствах отнюдь не является совершенным документом и недостатки ее стоило бы устранить, а достоинства усилить. Думаю, мало на свете таких конституций, которые бы в этом совершенно не нуждались, но то, что наша в этом нуждается, достаточно очевидно. Проблема не в этом, а в том, чтобы, во-первых, внести в Конституцию такие изменения, которые, даже улучшив одни положения, не ухудшили бы одновременно другие, а во-вторых, в том, чтобы правильно выбрать момент для конституционной реформы.

Известно, что оценки "хуже - лучше" разнятся у политических сил общества. Причем у одних и тех же сил по одному и тому же конституционному положению они могут меняться. Если обратиться к приведенному М. А. Красновым французскому примеру, то уместно вспомнить, что лидер социалистов Ф. Миттеран, находясь в оппозиции, резко критиковал Конституцию 1958 года за чрезмерные полномочия Президента республики, а когда сам стал Президентом, то за 14 лет пребывания в этой должности так и не выбрал времени для официальной инициативы соответствующей конституционной реформы. Поэтому решение вопроса о том, какие изменения следует внести в нашу Конституцию, должно опираться на широкую общественную базу, на согласие всех - и правящих, и оппозиционных - сколько-нибудь значительных политических сил. Пока такого согласия нет, любое решение, основанное на желании большинства, может, в конце концов, выглядеть навязанным значительной части общества против его воли. В этом случае трудно ожидать желаемого воздействия Конституции на общественную жизнь.

Отсюда важна принципиальная необходимость выбора правильного момента для проведения конституционной реформы. Моментом таким должно служить достижение широкого общественного согласия, если не консенсуса, по содержанию реформы. Поспешность здесь может быть только во вред: многие недостатки действующей Конституции объясняются именно отсутствием необходимого времени для ее разработки, вызванным тогдашней острой политической ситуацией. Сейчас же нужно спокойно обсудить все предложения и потом в какой-то подходящей форме - "круглого стола" или еще какой-нибудь - договориться о содержании и форме конституционных поправок. С учетом этого предложения Фонда ИНДЕМ, которые обосновываются в статье М. А. Краснова, следует признать своевременными. Работа Фондом проделана весьма основательная.

Но было бы, по моему глубокому убеждению, серьезной ошибкой настаивать на скорейшем реформировании Конституции, ибо в полной мере потенциал ее действующего текста еще далеко не реализован и реализация его представляется наиболее насущной задачей. К сожалению, из-за политиканства, которое слишком часто определяет содержание и обсуждение вопросов в Государственной Думе, многие законы, необходимые для последовательного проведения в жизнь Конституции, до сих пор не приняты, а подчас новое законодательство по качеству своему оказывается хуже прежнего. Многие органы публичной власти и в центре, и в регионах, и на местах не столь уж редко принимают решения и совершают действия вопреки Конституции и, напротив, не делают того, чего Конституция от них требует. Думаю, нет необходимости в настоящей небольшой статье приводить примеры, ибо имя им - легион. Но очень постепенно мы все же привыкаем в своей жизни и деятельности сообразовываться с Конституцией, а поскольку традиций таких у нас нет (есть скорее противоположные), необходимо довольно длительное время, чтобы психология и поведение рядовых граждан и должностных лиц публичной власти функционировали и развивались исключительно в конституционных рамках. Это еще один довод против спешки с конституционной реформой.

Перейду теперь к оценке идей такой реформы, которые предлагаются Фондом ИНДЕМ.

Предмет реформы

Нельзя не согласиться с М. А. Красновым в том, что реформа должна коснуться лишь конституционного регулирования статуса властных структур, содержащегося в главах 3-8 раздела первого Конституции. Другими словами, речь идет о применении ее статьи 136, которая не требует созыва Конституционного Собрания и не ставит под вопрос само дальнейшее существование действующей Конституции. Верно также, что реформа не должна сводиться к передаче тех или иных полномочий от Президента Российской Федерации Государственной Думе. Здесь у меня нет расхождений.

О федеративном устройстве

Вот с предложениями о реформировании конституционного регулирования федеративного устройства расхождения имеются. И не потому, что все эти предложения плохи сами по себе. Некоторые из них были бы хороши, но при одном непременном условии, а именно, что их реализация не приведет к серьезным конфликтам. Не могу при этом не обратиться к собственным воспоминаниям о том, как около 10 лет назад начиналась работа Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РСФСР. Когда некоторыми народными депутатами и экспертами, в число которых входил и автор этих строк, было внесено предложение о реформировании федерации с тем, чтобы наряду с двумя десятками национально-государственных субъектов осталось примерно столько же субъектов русских и чтобы все субъекты федерации именовались республиками, разразилась такая буря, что удивительно, как мы все остались живы. Главной причиной было стремление региональных элит сохранить и усилить свои властные возможности распоряжения ресурсами. И это в дальнейшем им удалось. Сегодня, когда их власть многократно сильнее, чем была тогда, я не думаю, что бескровный передел структуры федерации возможен в обозримом будущем. Это общее замечание, которое относится и к проблеме перераспределения компетенции в пользу центра. Если региональные элиты не будут видеть в перераспределении компетенции прямой выгоды для себя, они никогда на это не согласятся.

Не могу понять, почему следует понизить статус Москвы и Санкт-Петербурга и низвести его до статуса федеральной территории, управляемой, очевидно, федеральными властями. Приведенные в статье М. А. Краснова три аргумента маловразумительны (да простит мне искренне мною уважаемый автор). Почему неравенство между федеральными городами (точнее, городами федерального значения), с одной стороны, и остальными субъектами федерации - с другой, порождает напряжение, а неравенство, например, между Калужской областью и Краснодарским краем - нет? Да и в чем выражается это напряжение? Трудно понять также, в чем заключается неясность имущественных и финансовых отношений между обоими городами и федеральными органами, которую надо устранить предлагаемым способом. Совершенно голословно и бездоказательно утверждение, что такая реформа будет способствовать политической стабилизации в стране. Почему, каким образом? - Нет ответа.

Если перед глазами авторов идеи стоял пример США, Австралии и некоторых других федераций, то следует отметить, что столицы этих стран уже строились как таковые на специально отведенных для этого территориях, переданных в управление федерации. Вес этих столиц в экономике и культуре соответствующих стран несоизмерим с весом Москвы и Санкт-Петербурга в экономике и культуре нашей страны. К тому же в этих странах только по одной столице. Мне думается, что нам больше подходит пример таких федераций, как Германия, Австрия, Бельгия, где столицы, представляющие собой крупнейшие экономические и культурные центры, образуют самостоятельные субъекты федерации. Тем более что Москва и Санкт-Петербург уже суть субъекты федерации и лишаться этого статуса наверняка не захотят.

Более обоснованной представляется сформулированная в статье М. А. Краснова (к сожалению, лишь бегло) идея создания федеральных территорий на землях, где проживают малочисленные коренные народы, ведущие традиционный образ жизни. Созданные в советское время национальные, а затем автономные округа не выполнили задачи сохранения и развития этих народов. Поэтому заслуживает внимания опыт некоторых стран (не всех), создавших для таких народов резервации, куда запрещен доступ хищным предпринимателям. Будучи, как и М. А. Краснов, ограничен рамками статьи, я также развивать эту тему далее здесь не буду.

Я согласен с тем, что в действующей Конституции Российской Федерации распределение компетенции между центром и субъектами федерации далеко не оптимально, как и не всегда удачно, переплетаются предметы ведения и полномочия. Это огромная тема, представляющая собой центр тяжести федеративного устройства любой страны. Поэтому я позволю себе не останавливаться на многих весьма важных частностях, ибо для анализа предложений Фонда ИНДЕМ по этой проблематике нужна отдельная статья и, пожалуй, даже не одна. Остановлюсь лишь на отдельных моментах, упомянутых в статье М. А. Краснова.

У меня вызывает большие сомнения предложение об определенной децентрализации уголовного права. Конечно, в США это сделано изначально, но в условиях нашей страны, где, как справедливо отметил автор статьи, царит "партийный, групповой и личный эгоизм, усиленный неразвитостью структур гражданского общества и отсутствием прочных демократических традиций", децентрализация уголовного права может породить столь причудливые нормы, что перед ними померкнут знаменитые своей анекдотичностью средневековые британские прецеденты. Не надо бояться европеизации мусульманских регионов (здесь полезен турецкий пример), тем более что европеизация нужна всему нашему обществу независимо от его этнических и конфессиональных особенностей.

Идея ограничителей для федерального законодателя в сфере совместного ведения федерации и ее субъектов, безусловно, продуктивна. А вот включение в статью 73 Конституции перечня предметов ведения и полномочий субъектов федерации, образующих их исключительную компетенцию, допустимо лишь при условии, что перечень этот не будет закрытым и сохранится в той или иной форме презумпция компетенции субъектов федерации.

Что же касается укрепления исполнительной вертикали, то представляется необходимым, чтобы в случае злостного нарушения федерального законодательства, прежде всего федеральной Конституции, со стороны органов власти субъектов федерации федеральные органы могли приостанавливать осуществление полномочий органами-нарушителями до решения Конституционного Суда Российской Федерации, а в случаях признания фактов указанного злостного нарушения заключением Конституционного Суда - прекращать полномочия этих органов, назначать новые выборы и временных должностных лиц, которые бы обеспечивали управление до этих выборов. Это должно относиться не только к исполнительным, но и к законодательным органам. О возможности таких мер следует записать именно в Конституции, а процедуру урегулировать федеральным конституционным законом; уровень обычного федерального закона для такого рода регулирования слишком низок. Понимаю сложность прохождения таких поправок через Совет Федерации, однако без этого легитимность возможных мер будет порождать сомнения. Что же касается органов местного самоуправления, то, думается, вряд ли правильно записывать в Конституции норму, согласно которой Президент России сможет приостанавливать осуществление полномочий главой сельской или поселковой администрации. Здесь надо бы оговорить, что это возможно применительно лишь к определенным категориям городов (например, к центрам субъектов федерации).

О федеральных органах власти

Трудно сказать, почему авторы проекта поправок к Конституции хотят лишить Президента Российской Федерации функции гаранта Конституции. Предлагаемое изменение порядка формирования Правительства Российской Федерации, на мой взгляд, нисколько не препятствует осуществлению Президентом этой функции.

Что касается порядка формирования Правительства, то идея назначения Премьер-министра на один год в случае расхождений между Государственной Думой и Президентом по кандидатуре на эту должность представляется несколько странноватой. Во-первых, какие серьезные вопросы может решать такой, по сути, временный, слаболегитимный Премьер? Во-вторых, если через год простое большинство Государственной Думы останется при прежнем мнении, опять будет создано временное правительство, и так может длиться до очередных выборов Думы или Президента. В результате Правительство в течение длительного времени будет действовать не в полную силу. Не лучше ли использовать французскую модель более последовательно? Но для этого надо убрать ограничения права Президента на роспуск Государственной Думы.

Непонятно опять же, почему Президент должен быть лишен права назначать членов Правительства, кроме Премьера? Это же традиционное полномочие главы государства, который, по существу, по природе вещей, принадлежит к исполнительной ветви власти. Другое дело, что Президент должен назначать и смещать членов Правительства только по предложению Премьера, как это и записано в действующей Конституции, но не соблюдалось на практике. Надо, чтобы практика соответствовала Конституции. Но совершенно нелепой (уж простите, Михаил Александрович) представляется идея обращения Президента с представлением к Премьер-министру о назначении силовых министров. Здесь все поставлено с ног на голову.

Мне не кажется плодотворным стремление регулировать Конституцией или законом состав Правительства. Зачем связывать руки Премьеру, когда он все равно должен уложиться в бюджет? А вот уточнение процедуры вопроса о доверии в части 4 статьи 117 Конституции, предлагаемое М. А. Красновым, представляется уместным, ибо не кто иной, как Председатель Государственной Думы Г. Н. Селезнев, обсуждая возможность постановки Правительством вопроса о доверии, сделал совершенно нелепое с конституционной точки зрения заявление: "Ну и что? Доверие мы выразим, а закон не примем". Может быть, в довершение к этому, стоило бы предусмотреть в части 3 статьи 104 Конституции, что перечисленные там законопроекты могут быть приняты только с согласия Правительства.

Председательствование на заседаниях Правительства - традиционное право Президента в целом ряде стран. Более того, во Франции, например, акты Правительства издаются от имени Президента.

Что касается контрасигнатуры, то в предлагаемой конструкции право вето в отношении законов, по существу, переходит от Президента к Премьеру. Я не уверен, что это удачное решение. Контрасигнатура должна иметь место в отношении тех актов Президента, которыми оформляются решения Правительства.

Хорошо, что предлагается раскрыть в Конституции содержание неприкосновенности Президента. Однако очень странно звучит положение предлагаемой части 3 статьи 91, согласно которой Президент, совершивший преступление, после отрешения на этом основании не несет уголовной ответственности. Такого я что-то не припомню в мировой практике.

Что до процедуры импичмента, то предлагаемая поправка лишает парламент возможности простить Президенту даже тяжкое преступление и, несмотря на установление в его действиях признаков такого преступления, оставить в должности. Специальная судебная коллегия этого сделать не сможет. Он должен быть отрешен, поскольку предполагается полноценный судебный процесс. Странно, однако, что в разбирательстве уголовного дела должны участвовать также судьи Высшего Арбитражного Суда, которые, как известно, специализированы на гражданских и отчасти административных делах.

Есть в предлагаемых новеллах ряд разумных идей, относящихся к парламенту.

Возможно, было бы действительно неплохо, если бы Совет Федерации стал полноценной верхней палатой, равноправной с Государственной Думой в законодательном процессе. Но трудно понять авторов проекта конституционных поправок, когда они не решаются выбросить из части 2 статьи 95 слова "по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти". Ведь по предлагаемой конструкции будущие сенаторы станут марионетками губернаторов. Впрочем, вес губернаторов сейчас таков, что они подобную реформу не пропустят.

Я бы поддержал пожизненное включение бывших президентов в состав Совета Федерации по итальянскому примеру.

Заслуживают, на мой взгляд, поддержки предложения о введении институтов народной законодательной инициативы и парламентских расследований. Конструкция же лишения парламентского иммунитета, изложенная в статье М. А. Краснова, не выглядит удачной. Нельзя давать такое полномочие единолично Председателю Верховного Суда. Вопрос в таком случае должен бы решаться, по крайней мере, Президиумом Верховного Суда или его коллегией по административным делам (которая должна бы быть создана, если последовательно реализовывать часть 2 статьи 118 Конституции).

Потрясает предложение зафиксировать в Конституции мажоритарную систему выборов депутатов Государственной Думы, потому что пропорциональная система якобы "существенно искажает реальное соотношение политических сил в обществе". Неужели Вам, Михаил Александрович, неизвестно, что как раз мажоритарная система в наибольшей мере искажает соотношение политических сил в обществе, ибо позволяет получить большинство мест партии, которая собрала меньшинство голосов? Пропорциональную систему искажает пятипроцентный порог. Надо подумать, не слишком ли он велик, но вообще-то порог нужен в интересах концентрации представительства, особенно в условиях, когда, как предлагается, Правительство должно опираться на парламентское большинство. В любом случае вопрос о системе выборов не входит в конституционную материю, ибо система эта не нуждается в такой стабильности, какая нужна Конституции. В той же Франции, к опыту которой опять отсылает М. А. Краснов, в 1958 году коммунисты, собрав наибольшее число голосов по стране, получили в Национальном собрании всего 10 мандатов, тогда как голлисты, собрав голосов несколько меньше, мандатов получили 188, то есть почти в 19 раз больше. Вот как действует мажоритарная система даже абсолютного большинства. В данном случае она обернулась против коммунистов, но в других случаях она может быть использована и против демократических партий.

Я полностью разделяю и заключительный тезис статьи М. А. Краснова о необходимости комплексного подхода к конституционной реформе. Но, заключая свою статью, хочу еще раз подчеркнуть: не надо спешить!

Борис Страшун - доктор юридических наук, профессор.

Источник: http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1138086