«Средства оперативно-розыскной деятельности»

Правовая определенность как системное качество российского законодательства

Пресняков М.В.
Журнал российского права, 2009.
В последние годы принцип правовой определенности является предметом оживленных научных дискуссий на страницах юридической литературы. Следует, однако, отметить, что обсуждение данного вопроса ведется в основном в плоскости соответствия данному принципу процедур надзорного производства в гражданском и уголовном процессах РФ <1>. Такой дискурс не случаен и во многом объясняется довольно жесткой позицией Европейского суда по правам человека в отношении надзорного производства в России. Реформа надзорного производства, как следует из Промежуточной резолюции ResDH (2006) <1>, принятой Комитетом министров 8 февраля 2006 г. на 955-м заседании заместителей министров, сняла далеко не все проблемы в этой сфере. Вместе с тем, по нашему мнению, речь здесь идет собственно не о принципе правовой определенности, а, скорее, об определенности судебного решения. Так, в названной Резолюции, помимо прочего, отмечалось, что "существующая процедура... допускает возможность нарушения правомерного доверия сторон по отношению к окончательным и обязательным судебным решениям".
--------------------------------
<1> См., например, научную дискуссию, развернувшуюся между А.Р. Султановым и С.В. Потапенко. Потапенко С.В. Судебное нормотворчество и единство судебной практики // ЭЖ-Юрист. 2005. N 50; Султанов А.Р. Правовая определенность и судебное нормотворчество // ЭЖ-Юрист. 2006. N 3; Потапенко С.В. Заметки по поводу несостоявшейся дискуссии о единстве судебной практики и правовой определенности // Российская юстиция. 2006. N 6; Султанов А.Р. Правовая определенность в надзорном производстве ГПК РФ и практика Конституционного Суда РФ // Право и политика. 2007. N 5.
Другим направлением исследования принципа правовой определенности в отечественной доктрине (преимущественно в теории права) является анализ правовых норм с позиции их формальной определенности. Требование определенности - важнейший конститутивный признак норм права как системы социальных норм. Как отмечается в юридической литературе, правовые нормы обладают наибольшей степенью формальной определенности, четкости закрепления прав и обязанностей по сравнению с моралью и обычаем <2>. Формальная определенность права - его важнейший признак, без которого права в принципе быть не может <3>.
--------------------------------
<2> Теория государства и права: Учеб. для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2003.
<3> Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учеб. М., 2004.
Все это, безусловно, верно, однако мы хотели бы придать дальнейшему обсуждению принципа правовой определенности несколько иное направление. Нам представляется разумным и необходимым разграничивать определенность правовых норм в качестве их сущностного, морфологического свойства и определенность права как требование непротиворечивости и однозначности самой правовой материи. Первое предполагает ясность и недвусмысленность нормы права и в этом смысле соответствие ее формы и содержания. Это качество права и называется его формальной определенностью.
Однако право несводимо к совокупности отдельных правовых норм, являясь по сути тем "лесом", который зачастую трудно "разглядеть за деревьями". В этом смысле можно говорить о принципе определенности правового регулирования в целом. В данном аспекте мы хотели бы отметить ряд проблем, существующих на сегодняшний день в российском законодательстве.
Первую из них можно было бы назвать дефинитивной проблемой, поскольку она связана с отсутствием в действующем законодательстве разъяснений важнейших понятий и терминов. На сегодняшний день отсутствует определение самого законодательства. В теории права традиционно термин "законодательство" рассматривается в узком и широком смыслах этого слова.
Формально-юридически, т.е. в узком понимании, оно охватывает только федеральные законы и законы субъектов РФ. Однако существует и расширительное понимание данного термина, которое включает в его содержание в том числе и подзаконные акты. Многие авторы высказываются в пользу широкого толкования понятия "законодательство". В противном случае, полагает Н.И. Матузов, трудно было бы обеспечить режим законности в обществе. Понятие законности должно охватывать собой соблюдение всех юридических норм, а не какой-то их части, иначе содержание законности было бы неоправданно сужено" <4>.
--------------------------------
<4> Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учеб. М., 2004. С. 152.
Отсутствие определения понятия законодательства не является чисто теоретической проблемой. Например, ст. 5.27 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение законодательства о труде и об охране труда. Значение этой нормы трудно переоценить, поскольку в силу широкого содержания она позволяет привлекать виновных лиц к ответственности фактически за любое нарушение трудового законодательства. Эта статья активно применяется на практике. Нужно сказать, что ранее ТК РФ не содержал разъяснения данного правового термина. До недавнего времени термин "законодательство о труде" и в доктрине, и в правоприменительной практике интерпретировался расширительно. Так, А.Б. Агапов представил точку зрения, что в смысле комментируемой нормы "к трудовому законодательству относятся только акты, принимаемые федеральными государственными органами, а также указы Президента РФ" <5>.
--------------------------------
<5> Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях: Расш., с использ. материалов судеб. практики (В двух книгах). М., 2004. С. 137.
Однако новая редакция ТК РФ закрепляет в ст. 5, что трудовое законодательство (включая законодательство об охране труда) состоит из ТК РФ, иных федеральных законов и законов субъектов РФ, содержащих нормы трудового права. Таким образом, исходя из буквального толкования этой нормы, объективную сторону правонарушения образуют только деяния, нарушающие предписания, установленные неподзаконным актом, но федеральным законом или законом субъекта РФ. Однако как быть, если закон содержит отсылочную норму к подзаконному акту? Например, согласно ст. 66 ТК РФ форма, порядок ведения и хранения трудовых книжек, а также порядок изготовления бланков трудовых книжек и обеспечения ими работодателей устанавливаются Правительством РФ. Если работодатель или соответствующее должностное лицо нарушает порядок ведения трудовой книжки, установленный постановлением Правительства РФ, могут ли его действия квалифицироваться как нарушение трудового законодательства? Как нам представляется, ответ на этот вопрос должен быть отрицательным. Однако правоприменительная практика идет по иному пути.
Также некритично зачастую используются термины "трудовое законодательство", "земельное законодательство", "гражданское законодательство" и т.п. Проблема здесь связана с неопределенностью дефиниции предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ, в том виде как они закреплены в ст. 72 Конституции РФ. В юридической литературе неоднократно отмечалось смешение критериев разграничения предметов ведения. Так, Конституция РФ проводит разграничение сфер общественных отношений (п. "д" ст. 72: природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности и пр.), а также отраслей законодательства (п. "к" ст. 72: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, земельное и пр.), а кроме того, конкретных функций (например, п. "г" ст. 72: разграничение государственной собственности). Под предметом совместного ведения понимается сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции РФ, и к компетенции субъектов Российской Федерации. Однако на практике большие трудности связаны с определением такой сферы общественных отношений. Особую остроту данная проблема приобретает в отношении комплексных отраслей права, к которым, в частности, относится земельное право. Общественные отношения, составляющие предмет земельного права, регулируются не только земельным, но гражданским, административным и иным законодательством. При этом не всегда есть возможность четко разграничить сферу правового регулирования собственно земельного законодательства и конкурирующих отраслей. В особенности это касается разграничения предметов правового регулирования гражданского и земельного права. Между тем в прямой зависимости от решения этой проблемы находится вопрос о пределах законодательного нормотворчества субъекта РФ.
Так, например, согласно ст. 3 ЗК РФ земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). Согласно этой статье имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Где же та грань, которая разделяет гражданское и земельное законодательство? Между тем согласно Конституции РФ земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, а гражданское - в исключительном ведении РФ. Возникает вопрос: может ли субъект РФ своим законом урегулировать, например, особенности купли-продажи или аренды земельного участка? Так, например, Закон Тверской области от 27 марта 2008 г. N 49-ЗО "О регулировании отдельных земельных отношений в Тверской области" содержит главу, которая регулирует особенности оборота земель сельскохозяйственного назначения в Тверской области (гл. 3). Сейчас, когда действует ЗК РФ, возможно, данная проблема и не стоит так остро, однако не следует забывать, что до 2001 г. земельные отношения в основном регулировались указами Президента РФ и законами субъектов РФ.
ТК РФ содержит следующую формулировку: "Закон, содержащий нормы трудового права", что на практике также может влечь за собой определенные проблемы. Например, профессиональная деятельность государственных гражданских служащих регулируется на сегодняшний день Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Данный Закон содержит большое количество норм, регулирующих поступление на службу, ее прохождение, увольнение с гражданской службы. Следует ли относить данные нормы к трудовым? В этой связи в юридической литературе сформировались две полярные позиции по вопросу регулирования государственно-служебных отношений.
Первая точка зрения основана на признании трудоправового характера отношений между гражданским служащим и соответствующим государственным органом. Соответственно ученые, которые придерживаются подобного подхода, полагают, что внутренние, т.е. служебные, отношения в основе своей должны регулироваться нормами трудового права, разумеется, с учетом специфики данного вида профессиональной деятельности, установленной специальным законодательством о государственной службе. Как правило, этой позиции придерживаются специалисты в области трудового права <6>.
--------------------------------
<6> Иванов С.А. Трудовое право переходного периода // Государство и право. 1994. N 4; Куренной А.М., Маврин С.П., Хохлов Е.Б. Современные проблемы российского трудового права // Правоведение. 1997. N 2; Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. N 4.
Сторонники другой точки зрения отстаивают качественную специфику государственно-служебных отношений, которая, по их мнению, диктует совершенно иной подход к их правовому регулированию, в корне отличный от трудоправового (частноправового) регулирования. Эта позиция обоснована, в частности, в работах Ю.А. Старилова, А.А. Гришковца, А.Ф. Ноздрачева и некоторых других авторов, преимущественно административистов <7>.
--------------------------------
<7> Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996; Ноздрачев А.Ф. От концепции реформирования государственной службы к новым идеям правового регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации // Модернизация экономики России: итоги и перспективы. М., 2003; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2003; Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003.
Между тем в данном случае этот вопрос выходит за рамки теоретической дискуссии. Например, если следовать второй точке зрения, то соответствующее должностное лицо не может быть привлечено к административной ответственности по данной статье, поскольку Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" не относится к трудовому законодательству.
Еще одной проблемой, которую нельзя не отметить с позиции принципа определенности правового регулирования, является отсутствие четкой иерархии нормативных актов различного уровня по их юридической силе. Так, подавляющее большинство кодифицированных актов включают в себя норму о собственном приоритете перед иными нормативными правовыми актами в соответствующей сфере правового регулирования. Подобные положения содержатся в ЗК РФ, ТК РФ, ГК РФ и иных кодексах. Например, согласно ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство состоит из этого Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Вместе с тем действует Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", который содержит целый ряд норм, прямо противоречащих ГК РФ. В частности, это касается очередности удовлетворения требований кредиторов. Заметим, что ст. 232 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" закрепляет правило, что законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с банкротством, применяются постольку, поскольку они не противоречат данному Закону.
Проблема возникает в данном случае в связи с тем, что, являясь обычным федеральным законом, ГК РФ тем не менее установил в отношении себя особый принцип - primus inter pares. Между тем Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" может рассматриваться как специальный закон (lex specialis) по отношению к общему - ГК РФ (lex generalis). Конституция РФ, закрепив в ст. 76 иерархию нормативных правовых актов в зависимости от их юридической силы, не предусматривает приоритета кодифицированных актов перед иными федеральными законами. В этом смысле весьма показательно Определение КС РФ от 5 ноября 1999 г. N 182-О <8>. Помимо прочего, предметом рассмотрения КС РФ стало противоречие п. 4 ч. 4 ст. 20 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности" ГК РФ. В этой связи КС РФ отметил, что в ст. 76 Конституции РФ не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции РФ не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой.
--------------------------------
<8> Определение КС РФ от 5 ноября 1999 г. N 182-О по запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" // СЗ РФ. 1999. N 52. Ст. 6460.
Таким образом, кодифицированные акты на сегодняшний момент не имеют какого-либо особого места в системе федерального законодательства, что представляется не вполне правильным с позиции унификации действующего законодательства.
Еще одна проблема, связанная с неопределенностью соотношения по юридической силе отдельных видов нормативных правовых актов, касается нормотворчества субъектов РФ. В части 5 ст. 76 Конституции РФ закрепляется гарантия верховенства федеральных законов на территории Российской Федерации. Одновременно устанавливается, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае если законы и другие правовые акты субъектов Федерации, а также иные правовые акты, изданные в РФ, вступают в противоречие с федеральным законом, действует федеральный закон. Однако Конституция России устанавливает приоритет (по предметам совместного ведения) именно федерального закона, но неподзаконного акта. Возникает вопрос: как соотносятся по юридической силе, например, указ Президента РФ и закон субъекта РФ? Эта проблема в основе своей связана с недостаточной правовой регламентацией президентского нормотворчества (точнее - с отсутствием такой регламентации). Применительно к рассматриваемой проблематике это выражается в том, что "указное нормотворчество" не вписывается в существующую систему разграничения предметов ведения РФ и субъектов РФ. Данная проблема характерна исключительно для сферы совместного ведения РФ и субъектов РФ. Следует отметить, что данная проблема не получила достаточного освещения в юридической литературе. Однако существует точка зрения, что само по себе "отсутствие указания на такие акты говорит о том, что их приоритет перед законами субъектов РФ во всяком случае не может быть общим правилом, тем более что сама по себе форма закона как акта, принятого коллегиальным представительным органом, предполагает необходимость "уважительного" отношения к содержанию акта (это исключает приоритет акта федерального органа исполнительной власти перед законом субъекта Российской Федерации)" <9>. Полностью соглашаясь с высказанной точкой зрения, необходимо заметить, что данная позиция представляет собой доктринальное толкование конституционных норм, тогда как на законодательном уровне этот вопрос не может считаться решенным. Наличие указанного правового пробела по вполне понятным причинам имеет самые негативные последствия в плане формирования регионального законодательства. Например, вплоть до принятия ЗК РФ 2001 г. нормативно-правовое обеспечение земельной реформы осуществлялось преимущественно в рамках "указного нормотворчества" и законодательства субъектов РФ. В настоящее время в рамках земельного законодательства можно говорить об отсутствии угрозы возникновения коллизий между нормативными правовыми актами Президента РФ и законами субъектов РФ. Отчасти это объясняется принятием основополагающих федеральных законов в области регулирования земельно-правовых отношений, а отчасти - "уважительным отношением" Президента РФ к региональному законодательству. Однако не следует полагать, что данная проблема уже неактуальна для современного законодательства. Так, в прежней редакции ТК РФ в ст. 5 устанавливал, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить настоящему Кодексу, иным федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ и нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти. В действующей редакции ТК РФ подобной нормы не содержит.
--------------------------------
<9> Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. проф. В.А. Кряжков. М., 2002. С. 83.
Нельзя не обратить внимание на положения ч. 2 ст. 76 Конституции РФ: "По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации". Иными словами, данная норма вообще исключает принятие по предметам совместного ведения федеральных подзаконных актов. Однако мало кто из юристов согласится, что это возможно с практической точки зрения. Большинство федеральных законов (в том числе принятых по предметам совместного ведения) содержат отсылки к федеральным подзаконным актам. Например, ст. 66 ТК РФ устанавливает правило, что форма, порядок ведения и хранения трудовых книжек, а также порядок изготовления бланков трудовых книжек и обеспечения ими работодателей устанавливаются Правительством РФ. С одной стороны, федеральный закон не может включать детальное регулирование всех вопросов, входящих в сферу его правовой регламентации. С другой - решение этих вопросов нельзя оставить на откуп субъектов Российской Федерации, поскольку ведение трудовых книжек должно осуществляться единообразно на всей территории Российской Федерации. Иными словами, радикальная элиминация федеральных подзаконных актов в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ представляется совершенно невозможной. Данная проблема, на наш взгляд, должна решаться путем закрепления соответствующей иерархии нормативных правовых актов в рамках отрасли конституционного права.
Наконец, еще одна проблема реализации принципа определенности российского законодательства связана, на наш взгляд, с отсутствием закрепленной обязанности компетентного органа принять тот или иной нормативный правовой акт до момента принятия соответствующего закона.
Как справедливо отмечается некоторыми авторами, невозможно осуществить право, о котором сказано, что оно осуществляется в "установленном законом порядке", а этот порядок законом еще не установлен, равно как нельзя наказать нарушителя запрета, если сказано, что правонарушение "карается по закону", но соответствующий закон еще не принят <10>.
--------------------------------
<10> Теория государства и права: Учеб. / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2004.
Представляется, что здесь следует разграничивать две ситуации. В одной ситуации конкретный орган государственной власти, действуя на основании и во исполнение закона (Конституции РФ, подзаконного нормативного акта), путем собственной нормотворческой деятельности оказывается обязан урегулировать соответствующие общественные отношения. В другой, реализуя предоставленные ему полномочия, этот орган вправе осуществлять нормативное регулирование в определенной сфере. В последнем случае речь, как правило, идет о закреплении специальных норм по отношению к общим нормам, определенных законом или подзаконным актом. Так, например, Таможенный кодекс РФ, устанавливая общий срок временного ввоза товаров (два года), предоставляет Правительству РФ право предусматривать более короткие или более продолжительные предельные сроки для отдельных видов товаров. Если Правительством РФ подобный нормативный правовой акт принят не будет, то это не создаст лакуны в правовом регулировании соответствующих отношений, поскольку будут действовать общие нормы, установленные законом.
Иная ситуация складывается, если подобным нормативным правовым актом непосредственно должен быть установлен порядок реализации прав граждан либо регулирования каких-либо общественных отношений. В этой ситуации принятие нормативного правового акта следует рассматривать в качестве обязанности, невыполнение которой создает неопределенность правового регулирования и препятствует осуществлению гражданами предоставленных им прав.
Приходится отметить, что отмеченное выше отличие не всегда осознается в нормотворческой (в том числе законодательной) деятельности. В некоторых случаях закон использует формулировки "может быть установлен", "может приниматься" и т.п. в отношении важнейших с точки зрения практической реализации того или иного субъективного права нормативных правовых актов. Например, согласно ст. 22 ЗК РФ при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, размер арендной платы определяется договором аренды. Общие начала определения арендной платы при аренде таких земельных участков всего лишь "могут быть" установлены Правительством РФ. Соответствующий нормативный акт Правительства РФ отсутствует и по сей день, и это несмотря на то, что с момента принятия ЗК РФ прошло уже более шести лет. На сегодняшний день арендная плата устанавливается каждым административно-территориальным образованием по собственному усмотрению и, как отмечается в юридической литературе, может отличаться в десятки раз в отношении аналогичных участков <11>.
--------------------------------
<11> Окунев А. Общие направления совершенствования механизма установления арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности // Гражданское право. 2006. N 1.
Значительно чаще отсутствие обязывающего характера нормы, предписывающей принятие того или иного нормативного правового акта, является "неявным". Например, в той или иной форме, закрепляя обязанность урегулировать соответствующие отношения, законодатель, как правило, не устанавливает конкретных сроков. Ярким примером негативных последствий подобного положения дел является ситуация, сложившаяся в сфере пенсионного страхования. Так, ст. 9 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" устанавливает, что в случае, если смерть застрахованного лица наступила до назначения ему накопительной части трудовой пенсии по старости, средства, учтенные в специальной части его индивидуального лицевого счета, выплачиваются в установленном порядке его родственникам (либо иному лицу на основании заявления застрахованного). Упомянутый порядок таких выплат согласно ст. 38 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" должен закрепляться соответствующим постановлением Правительства РФ. Обратим внимание, что в этом случае законодатель использует термин "устанавливается", что, по всей видимости, имеет обязывающий для Правительства РФ характер. Но, несмотря на то что указанная обязанность была предусмотрена названным Федеральным законом еще в 2002 г., Правила выплаты Пенсионным фондом РФ правопреемникам умершего застрахованного лица средств пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета, были утверждены Правительством РФ только в ноябре 2007 г. Таким образом, предоставленное федеральным законом гражданам право не обеспечивалось в течение пяти лет. Пенсионный фонд РФ, отказывая в соответствующих выплатах, ссылался именно на отсутствие "установленного порядка".
Другой пример. Одним из основных нормативных правовых актов, регулирующих использование земельных участков на территории населенного пункта, по мысли законодателя, должны являться правила землепользования и застройки. В этой связи Градостроительный кодекс РФ и Земельный кодекс РФ возлагают обязанность (исходя из законодательных формулировок "принимаются", "утверждаются") разработки соответствующих актов на органы местного самоуправления, не определяя (в первоначальной редакции), однако, сроки их принятия. В результате в большинстве населенных пунктов правила землепользования и застройки отсутствуют. Между тем известно, какие сложности возникают у гражданина при реализации предоставленного ему законом права на предоставление земельного участка. Установленная законодательством процедура предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, "разбивается" о многочисленные согласования. Подобное положение дел, как справедливо отмечается в юридической литературе, позволяет органам государственной власти и органам местного самоуправления на законных основаниях избегать проведения торгов (конкурсов, аукционов) при предоставлении земельных участков для строительства, использовать властные полномочия в интересах аффилированных хозяйствующих субъектов и иным образом злоупотреблять предоставленными правами <12>.
--------------------------------
<12> Беляева С.В. Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности // Законодательство и экономика. 2005. N 10.
Наконец, самой серьезной причиной правовой неопределенности в рассматриваемом аспекте является отсутствие какой-либо ответственности соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления за неисполнение обязанности по принятию нормативного правового акта даже в том случае, когда такая обязанность прямо предусмотрена законом. Неоднозначным является решение вопроса о самой возможности закрепления такой ответственности.
Гораздо сложнее обстоит дело, когда речь идет о принятии нормативного правового акта высшими органами государственной власти или представительным органом местного самоуправления. Решение данной проблемы, на наш взгляд, должно осуществляться двумя путями.
Во-первых, если нормативный правовой акт должен быть принят в силу прямого указания закона, в самом законе могут предусматриваться определенные негативные последствия неисполнения данной обязанности (своего рода обеспечительные меры). Примеры таких обеспечительных мер в современном правотворчестве крайне редки. Так, выше мы говорили о возложенной на органы местного самоуправления обязанности разработать и принять правила землепользования и застройки. В этой связи Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в действующей редакции предусматривает, что с 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Иными словами, эта норма блокирует муниципальному образованию основной способ распоряжения земельными участками при отсутствии правил землепользования и застройки.
Другой путь нормализации правотворческого процесса видится в совершенствовании механизма сдержек и противовесов между различными ветвями власти. В этой связи нам представляется целесообразным разработать в рамках действующего законодательства механизм "понуждения к законотворчеству" со стороны КС РФ, а также со стороны уставных судов РФ. Статья 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" предусматривает обязанность уполномоченного органа принять нормативный правовой акт не только в случае признания этого акта противоречащим Конституции РФ, но и при выявлении КС РФ необходимости устранения пробела в правовом регулировании.
Однако по общему правилу КС РФ воздерживается от вторжения в компетенцию законодателя в вопросах заполнения пробелов. В некоторых случаях КС РФ, действуя по принципу "когда не вмешаться нельзя", может признать пробельный закон нарушающим конституционные права с учетом оценки особенностей конкретных правоотношений и состава участвующих в них субъектов. Как правило, Суд ограничивается "пожеланиями" законодательной конкретизации той или иной нормы. Это можно видеть в некоторых определениях КС РФ.
Таким образом, наблюдается определенная разобщенность и отсутствие единообразия в процессуальной урегулированности правотворческого процесса в РФ (особенно на региональном и местном уровнях). На наш взгляд, решение этих и многих других проблем способствовало бы принятию Федерального закона "О нормативных правовых актах в РФ", направленного на повышение эффективности правотворческой деятельности в РФ. В Законе необходимо закрепить четкую иерархию законов и подзаконных актов в зависимости от их юридической силы, а также установить конституционно-правовую ответственность законодательных и иных правотворческих органов за осуществляемую ими нормотворческую деятельность.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_3990.html