«Ответы на вопросы по праву социального обеспечения»

Международно признанные права и свободы как компоненты правового статуса личности.
Игнатенко, Г. В.

 

Внедрение в правовую систему Российской Федерации международных договоров РФ и признанных международно-правовых норм в качестве непосредственного регулятора отношений, охватываемых внутригосу­дарственной юрисдикцией, предопределяет актуальность и практическую ценность механизма согласованной реализации прав и свобод человека, зафиксированных не только в Конституции РФ и федеральных законах, но и в международно-правовых актах.

Кажется аксиоматичным предположение о логической и юридической связи предписаний ч. 1ст. 15 и ч. 1ст. 17 Конституции РФ. Если мы констатируем, что формула ч. 4 ст. 15 есть юридическая основа последующих норм, прежде всего ч. 3 ст. 5 Федерального закона о международных договорах РФ и ч. 2 ст. 7 Гражданского кодекса РФ, относительно непосредственного действия, непосредственного применения в сфере внутригосударственных отношений положений международных договоров РФ, то вполне закономерно рождается суждение о самостоятельной ценности прав и свобод, закрепленных в между­народно-правовых актах.

В этом контексте сохраняет значение проблема адекватного толкования формулировки ч. 1 ст. 17 Конституции РФ: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией».

Предварительное замечание касается слов «согласно» и «в соответствии», поскольку различный подход к роли конституционных и международных норм в регулировании прав и свобод порой сопровождается именно словесными, терминологическими нюансами. Между тем обращение к толковым словарям свидетельствует о том, что названные слова являются синонимичными. Так, у В. И. Даля слово «соответствовать» определяется в числе других через слово «согласоваться».¹ В «Толковом словаре русского языка» «согласно» трактуется как соответственно, сообразно с чем-нибудь.² В «Словаре синонимов» при характеристике слова «согласно» используются как синонимы «соответ­ственно» и «в соответствии».³

Очевидна презумпция адекватной смысловой связи формулы «права и свободы признаются и гарантируются» как с нормами международного права, так и с нормами Конституции.

В один из комментариев к Конституции РФ включены несколько строк по этому поводу: «Согласно ч. 1 ст. 17 в Российской Федерации гарантируются права и человека, и гражданина, не только конституционно закрепленные, но и установленные общепризнанными принципами и нормами между­народного права».⁴ Чрезмерный лаконизм обусловил заметные пробелы в разъяснении конституционной нормы. Во-первых, оставлено без внимания слово «признаются», что важно для определения внутригосударственного статуса международно признанных норм. Во-вторых, не поясняется соотношение слов «согласно» и «в соответствии». В-третьих, не затронут практически значимый вопрос о месте в конструкции ч. 1 ст. 17 норм международных договоров, не относящихся к категории общепризнанных.

Понимание последнего вопроса приобретает особо важное значение. В отечественной науке весьма распространенным стало мнение об обычно-правовой природе общепризнанных принципов и норм международного права.⁵ При восприятии такого мнения либо вообще «снимается» проблема договорной формы закрепления общепризнанных принципов и норм, либо усложняется сама конструкция договора как фиксатора общепризнанных норм.

При этом возможны и недоразумения. Решив подтвердить свое суждение конкретным примером, И. И. Лукашук прибег к следующему сопоставлению: «Международный пакт о гражданских и политических правах ратифицирован большинством государств, т. е. содержащиеся в нем нормы являются общепризнанными. Это означает, что в правовой системе России они будут обладать статусом, предусмотренным ч. 1 ст. 17. Другой пакт — об эконо­мических, социальных и культурных правах — ратифицирован значительно меньшим числом государств, и многие правительства заявляли, что его положения для них неприемлемы, а потому его нормы не могут рассматриваться как общепризнанные. Они подлежат применению в силу ч. 4 ст. 15 Консти­туции РФ, а не ч. 1 ст. 17, несмотря на то что это нормы о правах человека».⁶

Отмечу прежде всего, что, по информации на 1 января 1997 г., участниками Международного пакта о гражданских и политических правах были 136 госу­дарств, а участниками Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах — 135 государств.⁷ Таким образом, приходится констати­ровать не «значительно меньшее число государств», а разницу всего в одно (!) государство, что не может, естественно, служить критерием общепризнанности.⁸

Но более существенным является своеобразное противопоставление («а не...»), вследствие чего договоры, не содержащие общепризнанные нормы, как бы «исключаются» из объекта регулирования ч. 1 ст. 17 Консти­туции РФ. При таком методе толкования конституционных положений за рамками ч. 1 ст. 17 оказывается и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод.

На мой взгляд, уч. 4 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 различные предметы регулирования. В первом случае определяется место международных принципов, норм, договоров в правовой системе Российской Федерации; во втором — характе­ризуется статус прав и свобод человека и гражданина в их комплексном международно-правовом и конституционно-правовом воплощении.

В этом контексте исключение из сферы действия ч. 1 ст. 17 между­народных норм, не являющихся общепризнанными, не охватываемых критерием универсальности, исключение, в частности, региональных норм если и отвечает «букве» формулировки, то уж никак не согласуется с истинным смыслом конституционного регулирования и с действительным назначением прав и свобод, юридическая значимость и юридические последствия которых обладают ценностными качествами вне зависимости от универсальной или локальной форм воплощения. При ином подходе те права и свободы, которые имеют исключительно локальную (региональную) международно-правовую форму воплощения, окажутся «отделенными» от формулы соседней, 18-й, статьи Конституции: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими».

Позволю себе упрек, адресованный разработчикам ст. 17 Консти­туции РФ, допустившим очевидный пробел. Ссылка на общепризнанные принципы и нормы международного права не может не восприниматься в содружестве с категорией «международные договоры РФ», ибо, во-первых, только при таком понимании сохраняется универсальная ценность пред­писания ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, где совмещены как общепризнанные принципы и нормы международного права, так и международные договоры РФ, а во-вторых, именно в международных договорах — причем как в универсальных, так и в региональных (локальных) — воплощены наиболее значимые права и свободы, в том числе в качестве международных стандартов.⁹

Отмечу существование и негативного мнения по поводу термина «стандарт» применительно к обязательствам в сфере прав человека. Так, С. В. Бахин считает его не вполне корректным. При этом его трактовка стандарта не выходит за рамки «Словаря иностранных слов», юридические критерии, разработанные в специальных исследованиях по международному гуманитарному праву, не использованы. Меня интересует оценка автором «норм по правам человека» в контексте международного нормотворчества. В этих нормах, как сказано в статье, «положения, относящиеся к тому или иному правомочию человека, регулируются, как правило, в самом общем виде» (ниже сказано: «самым общим образом»). Иное, по его словам, «просто немыслимо», ибо способно — при попытках регламентации «исчерпывающим образом» — породить противоречия между этими нормами и законо­дательством отдельных государств, которое призвано «уточнять и детали­зировать данные положения, вписывая их в уже существующую систему национального права».¹⁰

Такова логика суждений, влекущих за собой вывод о принципиальных различиях в международной («в самом общем виде») и внутригосудар­ственной (детализированной) регламентации прав и свобод. Между тем обращение к соответствующим нормативным текстам, а именно они служат критерием истины, вполне определенно показывает, что как в Конституции Российской Федерации и в федеральных законах, с одной стороны, так и в международных договорах — с другой, совмещаются (соприкасаются) и чрезмерно отвлеченные, и вполне конкретные формулировки.

Это обстоятельство, естественно, сказывается на регулятивной эффектив­ности, но не может поколебать значимость предписаний о прямом действии Конституции РФ и о непосредственном действии в нашей стране между­народных договоров РФ. Весомым аргументом в пользу комплексной оценки может служить практика всех трех общефедеральных судебных органов — Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Один из убедительных примеров — Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. В рамках его заглавной темы — «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»¹¹ — вполне логичным компо­нентом стал пятый раздел, посвященный правилам применения судами международных договоров РФ.

В последние годы заметно преодоление весьма популярных представлений об отсутствии судебной практики применения международно-правовых норм при рассмотрении и решении гражданских и уголовных дел.¹²

С огорчением воспринимается совместная — российского и американ­ского авторов — оценка, содержащая противоречащее истине утверждение, будто «советские суды на практике фактически не применяли международное право».¹³ А уж о российской судебной деятельности с использованием международных норм можно было в середине 90-х годов сказать и несколько добрых слов.

Конечно, рано говорить о переломе, поскольку и сегодня суды общей юрисдикции и арбитражные суды ниже высшего федерального уровня робко вторгаются в международно-правовую сферу, нередко «забывая» о между­народных договорах РФ. И наиболее ощутимы пробелы в делах, непосред­ственно связанных с международно признанными правами, отсутствующими в Конституции РФ и федеральных законах или неадекватно, по сравнению с международными актами, в них сформулированными. Впрочем, и здесь есть добрые «исключения из правила».

Автор настоящей статьи уже ссылался на необычный пример.¹⁴ Городским судом Ирбита (Свердловская область) в декабре 1994 г. был удовлетворен иск о незаконности введения на мотоциклетном заводе талонной системы оплаты труда в качестве своего рода эквивалента денежной формы. В своем решении суд сослался на ст. 3 Конвенции Международной организации труда № 95 относительно защиты заработной платы:¹⁵ «Заработная плата, выплачиваемая наличными деньгами, будет выплачиваться исключительно в деньгах, имеющих законное хождение, и выплата в форме векселей, бон, купонов или в любой другой форме, предназначенной заменить деньги, имеющие законное хождение, будет запрещена».

Другой пример характеризует применение Верховным Судом РФ одной из норм Международного пакта о гражданских и политических правах. Имеется в виду решение Президиума Верховного Суда РФ, обусловленное протестом заместителя Председателя Верховного Суда РФ по поводу касса­ционного определения Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ. Это определение касалось приговора Кировского областного суда и отменяло его ввиду нарушения принципа гласности, поскольку дело было рассмотрено областным судом в закрытом судебном заседании по осно­ваниям, не предусмотренным ст. 18 УПК РСФСР. Президиум Верховного Суда РФ при удовлетворении протеста сослался, в частности, на ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, в соответствии с которой публика может не допускаться на судебное разбирательство, когда этого требуют интересы сторон.¹⁶

Можно уверенно утверждать, что Конституционный Суд РФ, Верхов­ный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, формулируя свои решения по делам, понимание которых обусловлено как Конституцией и федеральными законами РФ, так и международными договорами РФ, никоим образом не сомневаются в том, что и права, закрепленные в Конституции РФ и феде­ральных законах, и права, сформулированные в Международном пакте о гражданских и политических правах, в Конвенции о защите прав человека и основных свобод и других международных договорах, являются субъективными правами человека и гражданина с однозначными юридическими последствиями, включая правовую, в том числе судебную, защиту.

При такой регламентации те права и свободы, которые не названы в Конституции, но сформулированы в Международном пакте о гражданских и политических правах либо в Конвенции о защите прав человека и основных свобод, имеют юридическое значение в качестве субъективных прав человека наряду и во взаимосвязи с конституционными правами.

Следует обратить внимание на существенные либо частного плана различия, которые выявляются при сопоставлении Конституции РФ и международно-правовых актов, а также при сравнении последних друг с другом. Пожалуй, самым заметным конституционным пробелом является отсутствие в главе 2 Конституции положения, которое в ст. 11 Между­народного пакта об экономических, социальных и культурных правах провозглашено как «право каждого на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни». Очевидно, даже с учетом нынешней экономической ситуации уместно было бы закрепление такого права, тем более в контексте тезиса п. 1 ст. 2 этого Пакта относительно постоянного полного осуществления признаваемых в Пакте прав «в макси­мальных пределах имеющихся ресурсов».

Более распространены такие отличия Конституции от международно-правовых актов, которые касаются насыщенности и юридической строгости отдельных формулировок, включая уточняющие предписания. Предельно лаконичная формулировка ч. 2 ст. 37 Конституции — «Принудительный труд запрещен» — может быть юридически осмыслена и понята только с учетом международно-правовых разъяснений относительно видов работы или службы, которые не охватываются термином «принудительный труд». Эти разъяснения, впервые изложенные в Конвенции о принудительном труде 1930 г. (п. 2 ст. 2), сегодня используются в формулировках Международного пакта о гражданских и политических правах (п. 3 ст. 8), Конвенции о защите прав человека и основных свобод (п. 3 ст. 4), Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека (п. 3 ст. 4). Соответственно, оценка механизма прямого действия ч. 2 ст. 37 Конституции РФ возможна лишь в единстве с указанными международными нормами, что неотделимо от их совместного применения.

Согласно ч. 1 ст. 50 Конституции РФ «никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление». Эта получившая широкое распро­странение формула «non bis in idem» воплощена в ст. 4 Протокола № 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод следующим образом: «Никакое лицо не должно быть повторно судимо или наказано в уголовном порядке в рамках юрисдикции одного и того же государства за преступление, за которое это лицо уже было оправдано или осуждено в соответствии с законом и уголовно-процессуальными нормами этого государства». Очевидна более содержательная конвенционная характеристика данного правила. Международно-правовая формулировка не может игнорироваться компетентными органами и должностными лицами нашего государства при толковании и применении конституционной нормы во внутригосударственной сфере. В деятельности же Европейского Суда по правам человека юридически значимым является именно конвенционное предписание со всеми нюансами текста.

Еще один пример касается соотношения ст. 48 Конституции РФ с п. 3 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, а также с п. 3 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и п. 3 ст. 6 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека. Суть проблемы в том, что конституционные положения о праве каждого на получение квалифицированной юридической помощи и о праве каждого задержанного, заключенного под стражу, обвиняемого в совершении преступления с определен­ного момента пользоваться помощью адвоката (защитника) не сопровож­даются уточнением, содержащимся в международно-правовых актах, — «выбранного им самим защитника». Здесь, следовательно, оптимальный результат достигается с помощью метода совместного применения норм.

Так и произошло при рассмотрении Конституционным Судом РФ дела о проверке конституционности ст. I к 21 Закона РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне». В постановлении от 27 марта 1996 г.¹⁷ Консти­туционный Суд РФ квалифицировал право гражданина на получение квалифицированной юридической помощи и право на самостоятельный выбор защитника в комплексе и со ссылками на ст. 48 Конституции РФ и на ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, не проводя разграничения между различными формулировками содержания этих прав в разносистемных актах. Позднее в данный Закон были внесены существенные изменения и дополнения, обусловленные, в частности, этим постановлением Суда.¹⁸

Вот почему я не могу согласиться с суждениями, отделяющими между­народные стандарты от личностного статуса и умаляющими юридическое значение международно-правовой формы воплощения прав человека.

В одной из статей был сформулирован следующий тезис: «Права человека, содержащиеся в международных документах, но не вошедшие в национальную систему права, не являются субъективными правами граждан конкретного государства».¹⁹ По словам Ю. С. Решетова, «претворение в жизнь международно-правовых норм о правах человека, содержащихся в договорах и соглашениях, осуществляется через внутреннее законодательство госу­дарств — участников этих соглашений. Определение правового положения граждан традиционно является суверенным правом государств, и междуна­родное сотрудничество в области обеспечения прав человека не переступало ту черту, за которой начинается внутренняя юрисдикция государств».²⁰

Более сложная по стилю изложения формулировка принадлежит С. В. Черниченко: «Если придерживаться дуалистической концепции соотно­шения международного и внутригосударственного права, неизбежен вывод о том, что права человека и основные свободы предоставляются отдельным лицам и их группам (коллективам) государствами только посредством их внутреннего права. Иными словами, прямо от международного сообщества индивиды и их группы никаких прав не получают».²¹

Подобные императивные постулаты «разрушают» целостное толкование нормы ст. 18 Конституции относительно того, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов и обеспечиваются правосудием. В одном из комментариев к названной статье сам ее текст расценивается как доста­точное основание для вывода о возможности непосредственного применения прав и свобод, не только перечисленных в Конституции, но и закрепленных в международных договорах РФ или относящихся к нормам обычного между­народного права.²² Вместе с тем внимание к конституционному тексту не должно ограничивать доказательственную базу, поскольку она включает в себя еще один важный аспект.

Речь идет о комплексном правовом статусе индивида, охватывающем права и свободы независимо от юридических форм и средств их воплощения. Закрепление, определение содержания, обеспечение и защита прав и свобод имеют для индивида равное значение и адекватную ценность как в случаях внутригосударственного нормативного предписания (в Конституции и феде­ральных законах), так и в ситуациях межгосударственных согласованных решений (в договорах и иных источниках международного права). Иначе говоря, при обоих вариантах субъективные права являются достоянием личности. А из этого следует вывод о равной при обоих вариантах обязательности соблю­дения и охраны субъективных прав личности органами государственной власти и органами местного самоуправления. Очевидна особая роль судов, прокуратуры, правоохранительных органов исполнительной власти.

Такой подход стал уже достоянием теории государства и права и воплощен в тезисах Е. А. Лукашевой о том, что универсальные между­народно-правовые стандарты также являются основными правами человека,²³ и В. Д. Перевалова о различении внутригосударственных прав и свобод и прав и свобод, выработанных международным сообществом и закрепленных в международно-правовых документах.²⁴ Можно сослаться также на теорию конституционного права. М. В. Баглай, например, применительно к обще­признанным принципам и нормам международного права в области прав человека, имея в виду ч. 1 ст. 17 Конституции РФ, пишет, что они «имеют в России прямое действие и не требуют механизма имплементации, т. е. закрепления через внутригосударственное законодательство».²⁵ И хотя речь идет о действии норм, можно полагать, что суждение автора распространяется на признание прав человека, имеющих только международное закрепление. К этому читателя подводит следующая фраза: «Трудно предположить, что в России Государственная Дума откажется ратифицировать какой-либо международно-правовой акт, закрепляющий новые права и свободы, а гражданам будет отказано в этих правах по соображениям их отсутствия в Конституции».²⁶Очевидно, строгая юридическая конструкция была бы в данном случае более уместна, чем своеобразная гипотеза.

В процессе разработки одной из конкретных проблем правового статуса личности было сформулировано следующее положение: «Международные стандарты в отсутствие конституционной или иной регламентации, при коллизиях или в ситуациях совместного применения могут иметь значение самостоятельного нормативного регулятора, а не только выступать в качестве нормативного минимума, определяющего уровень государственной регла­ментации. Таким образом, международные стандарты в сфере прав и свобод человека играют двоякую роль: с одной стороны, определяют законо­дательное регулирование прав и свобод человека в государстве, а с другой — выступают в качестве непосредственного регулятора».²⁷

*Доктор юрид. наук, профессор кафедры иностранного государственного и между­народного права УрГЮА, заслуженный деятель науки РФ.

¹Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. IV. СПб., 1999. С. 271 (Репринтное изда-ние со словаря 1882 г.).

²Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1993. С. 768.

³Словарь синонимов / Ред. А. П. Евгеньева. Л., 1976. С. 538.

⁴Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общая ред. Ю. В. Кудрявцева. М., 1996. С. 82.

⁵Лукашук И. И. 1) Международное право: Общая часть. М., 1996. С. 77, 105; 2) Нормы международного права в международной нормативной системе. М., 1997. С. 252.

⁶Лукашук И. И. Применение норм международного права в свете Федерального закона о международ-ных договорах России // Российский юридический журнал. 1996. № 4. С. 48.

⁷Marie J.-B. International instruments relating to human rights // Human Rights Law Journal. 1997. 1 January. Vol. 18. № 1-4. P. 84.

⁸Неточности такого рода не единичны. В статье, опубликованной двумя годами позднее, утверждается, что «сегодня участниками пактов являются 120 государств» (Сальников В. П., Цмай В. В. Современная система защиты прав человека // Правоведение. 1999. № 1. С. 86).

⁹Колосов Ю. М. Международные стандарты в сфере прав человека и проблемы российского законода-тельства / Правовые проблемы евроазиатского сотрудничества: глобальное и региональное измерения. Екате-ринбург, 1993. С. 42-46; Тиунов О. И. Международное гуманитарное право: Учебник для вузов. М., 1999. С. 175.

¹⁰Бахин С. В. Всеобщая декларация 1948 года: от каталога прав человека к унификации правового ста-туса личности // Правоведение. 1998. № 4. С. 6.

¹¹Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 1. С. 3-5.

¹²Терешкова В. В. Применение норм международного права в судебной системе Российской Федера-ции: Автореф. канд. дисс. Казань, 1998. — Накопленный опыт позволил в порядке эксперимента включить в один из новейших учебников главу «Международное право в деятельности судов, прокуратуры, правоохрани-тельных органов исполнительной власти» (Международное право / Отв. ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунов. М., 1999. С. 226—264).

¹³Карташкин В. А., Маркс ст. П. Международное регулирование прав человека // Вне конфронтации. Международное право в период после холодной войны: Сб. статей / Отв. ред. Л. Дэмрош, Г. Даниленко. М., 1996. С. 310. — Авторскому тандему, очевидно, не знаком факт сорокалетней давности, когда в известном деле американского летчика Пауэрса Военная коллегия Верховного Суда СССР 19 августа 1960 г. при применении Закона СССР об уголовной ответственности за государственные преступления констатировала вместе с тем противоправное нарушение общепризнанного принципа международного права, устанавливающего исключи­тельный суверенитет каждого государства над воздушным пространством над его территорией, и сослалась на Парижскую конвенцию 1919 г. о воздушных передвижениях (отмечу, что к Чикагской конвенции о междуна-родной гражданской авиации 1944 г. СССР присоединился лишь в 1970 г.) (см.: Erodes L. Interactions between international and municipal law — a comparative case law study. The Hague, 1993. P. 327).

¹⁴Российская правовая система и международное право: современные проблемы взаимо­действия. Ч. I. Н. Новгород, 1996. С. 51.

¹⁵Сборник международных договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXII. М., 1967. С. 412-420.

¹⁶Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. № 2. С. 9-10. — Следует отметить, что в ст. 14 Пакта сказано: «...когда того требуют интересы частной жизни сторон»; помимо этого, дана ссылка на особые обстоятельства, «когда публичность нарушала бы интересы правосудия». Президиум Верховного Суда не сослался на ст. 6 Кон-венции о защите прав человека и основных свобод потому, очевидно, что в то время эта Конвенция еще не вступила в силу для Российской Федерации.

¹⁷Российская газета. 1996. 4 апр.

¹⁸Там же. 1997. 9 окт.

¹⁹Суркова В. В. К вопросу о двойственном характере прав человека // Власть силы и сила власти: Сб. научных трудов. М., 1996. С. 62. — Н. И. Матузов, цитируя эти слова, не высказывает каких-либо замечаний (см.: Матузов Н. И. Теория и практика прав человека в России // Правоведение. 1998. № 4. С. 25).

²⁰Курс международного права. Т. 6. М., 1992. С. 163.

²¹Черниченко С. В. Теория международного права. Т. II. Старые и новые теоретические проблемы. М., 1999. С. 384.

²²Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий / Отв. ред. В. А. Четвернин. М., 1997. С. 104 (автор комментария — О. С. Чернышева).

²³Общая теория прав человека / Под ред. Е. А. Лукашевой. М., 1996. С. 18.

²⁴Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. В. М. Корельского и В. Д. Перевалова. М., 2000. С. 549.

²⁵Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 163.

²⁶Там же.

²⁷Беляева Н. Г. Право на неприкосновенность частной жизни: соотношение международно-правовой и внутригосударственной регламентации: Автореф. канд. дисс. Казань, 2000. С. 7.

 

Признание непосредственного действия и/или непосредственного применения во внутригосударственных отношениях международных дого­воров и иных норм международного права как бы презюмирует идентичную трактовку прав и свобод, которые зафиксированы в международных договорах, но либо не имеют аналога в Конституции и федеральных законах, либо отличаются от законодательных предписаний по содержательным параметрам.

Действительно, в подобных ситуациях попытка «разобщения» прав и свобод на два замкнутых пространства, в пределах каждого из которых существуют собственные субъектные адресаты, порождает не только «раз­двоение» личностного статуса, но и сведение международно закрепленных прав и свобод к незавидной роли декларированных, но лишенных целостных ориентиров категорий. Вряд ли возможно даже гипотетически представить права, которые юридически признаны и сформулированы, но «не являются субъективными правами».

Казалось бы, в изучении Международных пактов и Европейской конвенции затронуты все или почти все основные темы. Но при каждом новом проникновении в тексты и особенно в практику их толкования и применения обнаруживаются и «белые пятна» в характеристике отдельных статей, и неиспользованные возможности в оценке общих нормативных предписаний.

Возьму на себя смелость еще раз (при наличии многих разработок) взглянуть на принципиальные положения Пактов и Конвенции.

«Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в настоящем Пакте...» (п. 1 ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах). В п. 2 этой же статьи (не стану его цитировать полностью) говорится об обязанности каждого государства принять такие законодательные или другие меры, которые могут оказаться необходимыми «для осуществления прав, призна­ваемых в настоящем Пакте».

Комментарии к этим текстам обычно ориентированы на два чрезвы­чайно важных аспекта. Во-первых, предписания Пакта адресованы государствам, но не индивидам. Государства берут на себя обязательства наделить своих граждан и других лиц, находящихся под их юрисдикцией, опреде­ленными правами. Соответственно индивиды выступают в роли адресатов международных норм. Во-вторых, механизм передачи индивидам норм и наделения их признаваемыми Пактом правами однозначен — через законо­дательные и другие меры, предпринимаемые государством. Следовательно, единственной юридической формой провозглашения, закрепления прав является законодательство государства, прежде всего его конституция.

Такая «логическая» схема не кажется согласующейся прежде всего с текстом самого Пакта, поскольку в указанных статьях речь идет совсем о другом. Если следовать их точному смыслу, то государства обязуются обеспечивать права, признаваемые в Пакте, и принять меры для осуществления признаваемых прав.

Метод реализации такого обязательства избирается самим государством из двух вариантов: 1) восприятие международной нормы в законе с допустимой конкретизацией и приспособлением признаваемого в Пакте права к нацио­нальным условиям и традициям; 2) введение в свою правовую систему, т. е. в процессы правоприменения, международной нормы в качестве самостоя­тельного и непосредственного регулятора с включением сформулированного в Пакте права в правовой статус индивида в качестве одного из субъективных прав.

Выбор государством второго метода может охватывать признаваемое право в целом (как таковое) или его компоненты либо определять условия пользования правом и возможные ограничения.

Несколько иную редакцию с менее объемным текстом имеет положение ст. 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод: «Высокие Договаривающиеся Стороны обеспечивают каждому человеку, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные в разделе I настоящей Конвенции». Но основная идея воплощена и здесь:²⁸ государства обеспе­чивают индивидам определенные в Конвенции права и свободы. Способы такого обеспечения, начиная с метода закрепления того или иного права, остаются в компетенции государства.

В этом аспекте формулировки: «право на правовую защиту» (п. 3 ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах), «право на эффективные средства правовой защиты» (ст. 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод) имеют внутригосударственные ориентиры, ибо сопровождаются ссылками на действия компетентных властей соответ­ствующего государства.

Бесспорным можно считать положение о том, что права и свободы, зафиксированные в международных договорах, являются признанными и реально применимыми при обращении индивида в межгосударственный орган при нарушении государством именно этих прав.

Такие ситуации учтены в ч. 3 ст. 46 Конституции РФ, где предостав­ляемое каждому право обращаться в межгосударственные органы обусловлено словами: «...в соответствии с международными договорами Российской Федерации». Имеется в виду не только принадлежность человеку такого права, но и зависимость реализации данного права от конкретных положений международных договоров, заключенных или признанных Российской Федерацией, в том числе договоров, воспринятых ею от Союза ССР в порядке правопреемства. Необходимой предпосылкой реализации права на обра­щение в межгосударственные органы служит нарушение (предполагаемое нарушение) государством тех прав и свобод, которые изложены (признаны) в соответствующем международном договоре.²⁹ Такие формулировки содер­жатся в ст. 1 и 2 Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах, в ст. 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, где подразумеваются права и свободы, названные не только в самой Конвенции, но и в Протоколах к ней.

Следовательно, обращение в Комитет по правам человека, созданный и функционирующий в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах, обусловлено нарушением прав, изложенных в этом Пакте, и не может быть основано на положениях конституции государства, как, впрочем, и на иных, помимо Пакта, международных договорах (например, на Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах). Обращение в Европейский Суд по правам человека обусловлено нарушением прав, признанных в Конвенции о защите прав человека и основных свобод или в Протоколах к ней, и также не может быть основано на конституции государства — члена Совета Европы, как, впрочем, и на иных европейских конвенциях.

Менее очевидно такое признание и тем более применение во внутри­государственных ситуациях, при обращении гражданина либо иного лица, находящегося под юрисдикцией государства, в суд, прокуратуру или другой правоохранительный орган государства.

К тому же по межгосударственным органам, особенно по Европейскому Суду по правам человека, накоплена и нарастает высокими темпами практика рассмотрения и разрешения жалоб, обусловленных нарушениями госу­дарствами прав, признанных в международных договорах, в том числе в Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Познакомлю читателей с данными деятельности Европейского Суда по правам человека в 1999 г., содержащимися в предварительной информации, подготовленной Секретарем Суда.³⁰

По признанным приемлемыми и рассмотренным делам, содержащим индивидуальные жалобы в порядке ст. 34 и 35 Европейской конвенции, Суд вынес в 1999 г. 177 постановлений, в их числе 120 постановлений, в которых Суд нашел, по крайней мере, одно нарушение.

Составленная мной на основе обобщения данных этой информации таблица показывает общее количество постановлений Суда по статьям Конвенции и Протокола № 1.

Статьи Конвенции	Количество постановлений
2	3
3	2
4	-
5	13
6	137
7	1
8	2
9	3
10	22
11	3
12	-
13	4
14	4
Статьи Протокола № 1	Количество постановлений
1	9
3	1

Примечания:

1. В 1999 г. Суд еще не выносил поста­новления по жалобам, поступившим
из Российской Федерации. Наибольшее количество решенных дел касалось таких стран, как Италия, Турция, Порту­галия, Франция и др.

2. Во многих делах и, соответственно, в принятых постановлениях предметом
рассмотрения было несколько статей (более всего две — 8 и 14, редко — 3, в одном случае — 4). Поэтому сум­марный итог (213) превышает коли­чество постановлений (177).

3. Дел по протоколам 4, 6, 7, в которых также закреплены права и свободы человека, в практике Суда в 1999 г. (имея в виду вынесенные постанов­ления) не было.

Проблема заключается в том, что в международных актах, регла­ментирующих права человека, не зафиксировано право индивида на обращение в межгосударственные органы. Применительно к Международному пакту о гражданских и политических правах необходимо иметь в виду, что не в самом Пакте, а в Факультативном протоколе к нему идет речь о признании государствами компетенции Комитета по правам человека принимать и рассматривать сообщения от подлежащих их юрисдикции лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения какого-либо из прав, изложенных в Пакте. И только в связи с признанием компетенции Комитета говорится о том, что лица могут представить на рассмотрение Комитета пись­менные сообщения. Согласно Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 34) Европейский Суд по правам человека может принимать жалобы от лиц, которые утверждают, что явились жертвами нарушения их прав, признанных в Конвенции или в Протоколах к ней. Здесь, как и в предыдущем документе, обращение индивида не конституировано в качестве его права, а соотносится с полномочием межгосударственного органа. Стоит, однако, обратить внимание на несколько парадоксальную заключительную фразу ст. 34 Конвенции: «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются никоим образом не препятствовать эффективному осуществлению этого права».

Что же имеется в виду под этим правом! Здесь заметна прямая связь с полномочием Суда, поскольку статья начинается словами «Суд может...». И все же вряд ли допустимо предположение, что обязанность государств «не препятствовать эффективному осуществлению...» относится к деятельности Суда. Очевидна сопоставимость данной обязанности государства с действиями лица-заявителя. Следовательно, это право понимается в тексте, сформу­лированном не идеальным образом, как субъективное право личности.

Но самый важный смысл приведенных положений международно-правовых актов я вижу в совершенно определенной трактовке зафикси­рованных (признанных) в них прав человека.

Как бы на поверхности находится «внешний» аспект: эти права непосред­ственно действуют как самостоятельные субъективные права во внегосударственной сфере — во взаимоотношениях индивида и межгосударственного органа по защите прав человека, т. е. в той сфере, которая обозначена в ч. 3 ст. 46 Конституции РФ. Обращение в эти органы (Комитет по правам человека, Европейский Суд по правам человека и др.) юридически обусловлено нарушением международно признанных прав, т. е. тех (и только тех) прав, которые закреплены в международном акте, и в том виде (содержательном воплощении), как они сформулированы в международном акте.

В процедуре обращения, подачи жалобы в межгосударственный орган непосредственная функциональная роль прав, зафиксированных именно в международно-правовом акте, независимо от их «присутствия» во внутри­государственном акте и независимо от конкретного воплощения такого «присутствия», настолько очевидна, что даже как-то неловко пояснять эту очевидность тем, кто продолжает утверждать, что права, не содержащиеся или не адекватно выраженные во внутригосударственных актах, не могут признаваться субъективными правами.

Добавлю к этому те международно признанные процессуальные права индивида, которые сопутствуют его обращению в Комитет по правам человека и/или в Европейский Суд, входят в процедуру рассмотрения процессуальных жалоб.³¹

Теперь о том, что не на поверхности. Имеется в виду «внутренний» аспект. Иначе говоря, ограничивается ли очевидное внегосударственной сферой, отношениями индивида с межгосударственными органами, или же сюда включаются и внутригосударственная сфера, отношения индивида с органами правовой защиты его собственного государства?

Анализ приведенных выше положений международных актов о правах человека позволяет и применительно к этой сфере дать однозначно пози­тивный ответ.

Вернусь к текстам Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Речь в них идет о лицах, заявляющих о нарушении государством какого-либо из прав, изложенных в Пакте (Конвенции). Следовательно, еще до обращения индивида в Комитет по правам человека или в Европейский Суд по правам человека и независимо от перспектив реализации индивидом права на такое обращение возникают отношения между государством и лицом постольку, поскольку нарушены (предполагаемо нарушены) права, имеющие международно-правовую форму закрепления.

Иначе говоря, все первоначальные действия лица обращены к компе­тентным органам государства, гражданином которого это лицо является или под юрисдикцией которого находится, прежде всего к судебным органам, вплоть до исчерпания внутригосударственных средств правовой защиты, что оговорено как в Конституции РФ (ч. 3 ст. 46), так и в соответствующих международно-правовых актах. И предметом этих действий — как самого лица, так и реагирующих на его жалобу органов государства — являются (должны являться) права и свободы, закрепленные в Международном пакте или в Европейской конвенции, в том числе и в ситуациях пробелов или иных формулировок в тексте Конституции РФ. Следовательно, уже на предва­рительных стадиях, предшествующих реализации индивидом права на обращение в Комитет по правам человека или в Европейский Суд по правам человека, т. е. на стадиях обращения лица в суды и иные компетентные органы государства, права и свободы человека, имеющие международно-правовую форму бытия, вне зависимости от состояния их внутригосударственной регламентации, существуют и воспринимаются (должны восприниматься) как юридически значимые субъективные права и свободы.

В литературе уже была предложена концепция совмещенного предмета (объекта) регулирования применительно к определенным внутригосудар­ственным и международно-правовым нормам.³² Имеются в виду прежде всего те отношения, которые традиционно находились в сфере юрисдикции отдельных государств, но в наше время, в последние десятилетия, постепенно стали охватываться и международно-правовой регламентацией.

И здесь в центре внимания закономерно оказались права и свободы человека. Произошло, по словам Г. И. Тункина, «"вторжение" регулирующего воздействия международного права в область прав человека».³³ Одновременно им было высказано мнение, что такое «вторжение» «не означает ни того, что права человека регулируются международным правом непосредственно, ни того, что они перестали быть в основном внутренними делами государства».³⁴

Однако если вторая часть суждения вряд ли оспорима сейчас и в обозри­мом будущем, хотя оговорка «в основном» как бы допускает неоднозначные толкования и дифференцированные во времени и по ситуациям оценки, то негативный подход к допустимости непосредственного регулирования международными нормами прав человека уже тогда (конец 60-х годов) представлялся, по крайней мере, не бесспорным, а сегодня есть основания для принципиально иного восприятия.

По словам М. В. Баглая, происходит «неуклонное сближение между­народно-правового и конституционно-правового институтов прав и свобод, что в перспективе может сделать последний излишним».³⁵ Поддерживая тезис о сближении, я вместе с тем полагаю, что сопутствующая ему постановка вопроса о перспективе «отмирания» конституционного регулирования прав и свобод, о «едином всемирном правовом статусе человека и гражданина» как черте «будущей цивилизации»³⁶ затрагивает весьма отдаленные проблемы, выходящие за пределы правовой реальности.

Современное состояние правового регулирования прав и свобод человека позволяет высказать предположение, что и в наши дни, и в обозримом будущем наиболее приемлемым для государств как создателей юридических норм и для индивидов как субъектов правоотношений, основанных на этих нормах, является совмещение государственно-правовой (прежде всего конституционной) и международно-правовой (главным образом договорной) форм закрепления, обеспечения и охраны прав и свобод. Благодаря этому сохраняется ценность комплексного восприятия и непосредственного действия как тех прав, которые провозглашены и гарантированы в Консти­туции РФ и в федеральных законах, так и тех прав, которые сформулированы и защищены в международных договорах РФ и иных источниках между­народного права, признаваемых нашим государством.

В качестве итоговых выводов можно сформулировать два положения.

1. Правовой статус личности формируется не только из тех прав и свобод, которые зафиксированы в конституции государства и других национальных законах, но и из прав и свобод, провозглашенных в международных договорах, т. е. международно признанных прав и свобод.

2. Международно признанные права и свободы являются непосред­ственно действующими, в контексте ст. 18 Конституции РФ, как в случаях международной защиты при обращениях индивидов в межгосударственные органы, включая Европейский Суд по правам человека, так и в ситуациях их применения национальными судами и другими органами государства.

 

²⁸Следует иметь в виду, что Европейская конвенция была принята на 16 лет ранее Пактов.

²⁹Н. А. Ушаков вступает в очевидное противоречие с нормативными предписаниями и правоприме-нительными реальностями, когда утверждает, что субъекты внутригосударственного права «могут обращаться в международные инстанции в целях содействия защите пред­усмотренных международно-правовыми нормами их прав только при наличии явно выраженного на то согласия государства, на территории которого они нахо-дятся, и на условиях такого согласия (обычно после исчерпания соответствующих внутригосударственных воз-можностей)» (Ушаков Н. А. Международное право. М., 2000. С. 70). Бросаются в глаза многочисленные автор-ские отступления от официальных формулировок. Но главное в другом: никакого специального согласия на об-ращение индивида от государства, участвующего в договоре, не требуется.

³⁰Council of Europe. European Court of Human Rights. Survey of activities 1999. Information document issu-ed by the Register of the European Court of Human Rights.

³¹Европейское соглашение, касающееся лиц, участвующих в процедурах Европейского Суда по правам человека от 5 марта 1996 г. // European Treaty Series. № 161; Правила процедуры Суда от 4 ноября 1998 г. // Со-вет Европы и Россия. Информационный бюллетень. Екатеринбург, 1999. №2. С. 8-22.

³²Игнатенко Г. В. Международное и советское право: проблемы взаимодействия правовых систем // Сов. государство и право. 1985. № 1. С. 77—78; Международное право: Учебник / Под ред. Г. В. Игнатенко. М., 1995. С. 16, 118-119.

³³Тункин Г. И. Теория международного права. М., 1970. С. 93.

³⁴Там же.

³⁵Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. С. 163.

³⁶Там же.

 Источник: http://www.law.edu.ru/script/cntSource.asp?cntID=100068001