«Государство в политической системе общества»

Н.Е. БОРИСОВА,

доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник Института проблем эффективного государства и гражданского общества Финансового университета при Правительстве РФ

Формы взаимодействия конституционного права и экономики

Взаимодействие конституционного права и экономики не является самоцелью ни с теоретической, ни с практической точек зрения. Главное для развития экономики страны – обеспечение должного уровня экономической свободы, создание равных условий для конкуренции и укрепление права собственности в целях создания «умного общества» с рыночной экономикой, имеющей социальную направленность.

В известное время преобладание односторонних подходов государствоведов, с одной стороны, и экономистов, с другой – приводило к тому, что проблемы государственно-правового регулирования экономики разрабатывались как бы для совершенно разных объектов: одни выявляли границы государственного вмешательства в экономику, экономически оправданные функции государства, требования к формам и методам нормативно-правового регулирования экономики; другие же изучали возможности сохранения основ государственности. При этом в одном случае доминировали политические, а другом – экономические проблемы.

Большое значение для развития логико-правовых связей конституционных положений, выражающих экономическую основу конституционного строя, с экономической деятельностью имеют теоретические разработки конституционной экономики как межотраслевого знания. В России конституционная экономика стала развиваться с 2000 года в рамках комплексных исследований экономистов и юристов. Конституционная экономика представляет собой межотраслевое знание о том, в какой мере конституционные нормы и принципы влияют на принятие политическими органами государства важнейших экономических решений, облекаемых в форму нормативных актов. Примером таких решений могут служить законы о бюджете, законы о налогах и сборах, о способах преодоления экономического кризиса и т. д.[1]. Конституционная экономика также характеризуется как междисциплинарное направление раскрытия регулятивного потенциала наиболее обобщенных и социально значимых конституционных положений в сфере экономики[2].

В этой связи очень важно, чтобы российская школа конституционной экономики смогла в своем дальнейшем развитии достойно и «равномерно» применять новейшие теоретические изыскания и практические наработки, как в области экономики, так и в области права, не сводя понимание «конституционализма» только к применению положений Конституции.

В среде ученых возрастает понимание того, что решение проблем государственного регулирования экономики нужно находить, исходя не только из экономической целесообразности, но и из реалий конституционной структуры государства[3]. Поэтому конституционная экономика традиционно характеризуется как научное направление, изучающее принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отраженным в нормах конституционного права, регламентирующих экономическую и политическую деятельность в государстве[4].

Реальное воплощение конституционных «экономических» норм осуществляется через конкретизацию конституционного законодательства в отраслевом (в том же банковском, бюджетном и налоговом).

Взаимодействие конституционного права и экономики не исключает, а, наоборот, подразумевает конкретизацию конституционных положений в отраслевом законодательстве. При этом надо иметь в виду, что «конституционные нормы, вовлекая в орбиту своего функционирования подчас ряд институтов одной, а нередко и нескольких отраслей права, приводят в действие правовой комплекс, отраслевая принадлежность компонентов которого как бы отступает на второй план. Решающее значение приобретает единство, а не дифференциация норм по различным отраслям права»[5]. Поскольку реализация конституционных положений требует многоуровневого и разностороннего правового обеспечения, как и в случае с нормами Конституции РФ, определяющими экономические основы конституционного строя, их конкретизация вполне закономерна, но от этого их конституционность, подлинное изначальное содержание не должны «пострадать».

Для правовых норм, регулирующих рыночные отношения в отраслевом законодательстве, к сожалению, характерно наличие коллизий и пробелов. Одна из серьезнейших проблем – противоречия между кодексами. Представители каждой отрасли права считают, что именно их кодекс обладает приоритетом при регулировании тех или иных общественных отношений по сравнению с другими. Так, цивилисты обычно исходят из концепции особого превосходства ГК РФ. В юридической науке не решен вопрос, положения какого кодекса – Земельного или Гражданского – должны регулировать отношения, связанные с реализацией права частной собственности на землю. Ответ при этом очевиден – приоритет при коллизиях между кодексами может принадлежать лишь положениям Конституции РФ или федеральных конституционных законов.

Одной из особенностей правового регулирования рыночных отношений является также большая доля подзаконного нормотворчества. Подзаконное регулирование имеет право на существование, но должны быть строго определены рамки такого регулирования, и, самое главное, деятельность органов исполнительной власти должна быть направлена не на осуществление подзаконного нормотворчества, а на осуществление практических мер по реализации законодательных норм, прежде всего конкретизирующих основные положения Конституции РФ. 

В 2010 году в законодательство, регулирующее экономическую деятельность, были внесены изменения, призванные укрепить и конкретизировать гарантии ее свободы. Согласно Федеральному закону от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с 1 января 2011 года плановые проверки, не включенные в ежегодный план проведения плановых проверок, будут являться грубым нарушением закона[6].

Переход к рыночным методам хозяйствования может рассматриваться как специфический этап развития российского общества. В современных условиях наиболее действенными средствами реализации экономической стратегии являются целевые комплексные программы (федеральные программы). Конституция в статье 71 (пункт «е») говорит о федеральных программах в области экономического развития страны. Госпрограммы, как подчеркнул Премьер Правительства РФ, должны стать основой для партнерства бизнеса и государства[7]. Правительство уже утвердило перечень государственных программ, их должно быть свыше 40. Соответственно задача ближайшего десятилетия – приблизиться к лучшим мировым стандартам ведения бизнеса, иначе Россия может потерять многих предпринимателей. Регионам же, которые развивают конкуренцию на местных рынках, В. Путин пообещал дополнительную поддержку из бюджета. Взаимодействие конституционного права и экономики определенным образом прослеживается через деятельность Конституционного Суда РФ, речь идет о значении правовых позиций Конституционного Суда в развитии экономических отношений в России. В этой связи важным представляется изучение конституционной практики применения и особенностей реализации конституционных основ экономики.

Влияние правовых позиций Конституционного Суда на экономическую политику государства и роль Конституционного Суда РФ в становлении социально ориентированной рыночной экономики и защите социально-экономических прав российских граждан можно проследить, анализируя правовые позиции конституционного суда, устраняющие препятствия в развитии рыночных отношений в указанной области, закрепляющие регулятивные начала деятельности государства в сфере экономики, гарантирующие защиту экономических прав хозяйствующих субъектов (на обеспечение конкуренции и ограничение монополистической деятельности; развитие малого и среднего бизнеса и т.д.)

В частности, председатель Конституционного суда России В.Д. Зорькин так поставил вопрос о конституционных ограничителях свободы усмотрения и компетенции законодательной власти при решении вопросов финансирования: «Если органы, представляющие какую-либо из ветвей государственной власти, допускают отклонение от своего обязательства по обеспечению конституционных гарантий экономических и социальных и прав граждан, – то его соблюдение может быть обеспечено Конституционным судом РФ, исходя из принципа разделения властей и принципа согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти»[8]. В результате имеющейся практики в деятельности Конституционного Суда РФ четко определилась правовая позиция, в силу которой политические органы государства при принятии важнейших финансовых решений не свободны от установлений Конституции.

Изучение практики Конституционного Суда позволило выделить ряд принципов, которые выполняют одновременно роль гарантий и ограничений конституционного принципа свободы экономической деятельности. К ним относятся: принцип добросовестности; принцип юридического равенства хозяйствующих субъектов; принцип справедливости, адекватности, пропорциональности и соразмерности ограничений; принцип стабильности условий хозяйствования.

Можно сказать, что в Конституции РФ основы экономического строя закрепляются через перечень основных экономических прав, что характеризует определенную взаимосвязь конституционного права и экономики. Основные экономические права перечислены в статье 34 Конституции, гарантирующей свободу предпринимательства; в статье 37 Конституция, гарантирующей право на свободный выбор рода деятельности и занятий; в статьях 35 и 36 о частной собственности и о частной собственности на землю; в статье 23 о праве на деловую репутацию; в статье 53 о праве на возмещения государственного вреда, о праве на возмещение вреда, причиненного государством, и других.

Конечно, экономика «присутствует» в Конституции не только благодаря этим нормам. Положений, так или иначе относящихся к основам экономической деятельности, как мы уже отмечали, чрезвычайно много, что дало основание для условного термина «экономическая конституция» (Г.А. Гаджиев), имея в виду большую совокупность конституционных принципов, норм, взаимосвязанных между собой тем, что они все в целом направлены на регулирование экономических отношений. Это такой блок конституционно-правовых положений, норм и принципов, которые рассредоточены по тексту Конституции, находятся в разных главах, в разных статьях, но они связаны между собой невидимыми логико-правовыми отношениями.

Право на экономическую деятельность предусматривает свободное использование человеком своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34 Конституции РФ). В сочетании с правом частной собственности такая свобода предпринимательства выступает как правовая база рыночной экономики, исключающая монополию государства на организацию хозяйственной жизни. Эта свобода рассматривается, как уже говорилось, в качестве одной из основ конституционного строя (статья 8 Конституции). Под предпринимательской деятельностью понимаются «самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке» (статья 2 ГК РФ).

Соответственно право на экономическую деятельность включает ряд конкретных прав, обеспечивающих возможность начинать и вести предпринимательскую деятельность. Для этого субъект права на экономическую деятельность может создавать предприятия на свой страх и риск и под свою ответственность, свободно вступать в договоры с другими предпринимателями, приобретать и распоряжаться собственностью. Никакой государственный орган не имеет права диктовать предпринимателю, какую продукцию он обязан производить и каковы должны быть на нее цены (если пределы не регулируются законодательством). Предприниматель сам нанимает и увольняет работников с соблюдением трудового законодательства, сам распоряжается своей прибылью. В свободу предпринимательства также входит право осуществлять внешнеэкономическую деятельность, создавать союзы и объединения с другими предпринимателями, открывать счета в банках. Признание права на экономическую деятельность порождает для государства определенные обязанности, выступающие как гарантии этого права.

Российская Конституция предусматривает возможность ограничения прав и свобод в государственных и общественных интересах, но только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55 Конституции РФ). Отдельные ограничения прав и свобод могут устанавливаться в условиях чрезвычайного положения (статья 56 Конституции РФ).

Конституция РФ специально выделяет форму экономической деятельности, подлежащую запрету, – ту, которая направлена на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Под недобросовестной конкуренцией понимается ведение конкурентной борьбы (которая сама по себе в рыночных условиях правомерна) нечестными и незаконными методами. Конституционный уровень запрета монополизации и недобросовестной конкуренции объясняется тем, что ограничения злоупотребления свободой предпринимательства тесно граничат с самой этой свободой, а также стремлением законодателя подчеркнуть особую опасность этих злоупотреблений для национальной экономики. Злоупотребления, связанные с доминирующим положением на рынке и нарушением этических правил конкуренции, губительны для граждан и всего общества. Отсутствие конкуренции задерживает экономический и технологический прогресс, подавляет активность мелкого и среднего бизнеса, снижает качество товаров, ведет к поддержанию высоких цен, ущемляет право многих людей на свободную экономическую деятельность.

Россия занимает одно из первых мест в числе самых коррумпированных государств, коррупция стала угрозой национальной безопасности. Коррупция может принимать различные формы, но ее наиболее опасной разновидностью является политическая коррупция, которая подрывает демократические и правовые устои общества и государства. Коррумпированная государственная власть превращается в носителя опасности для прав и свобод человека и гражданина, усугубляет бедность населения. Коррупция характеризуется тем, что цели, установленные правом, подменяются корыстными интересами должностных лиц. Как отмечает Н.Исаков, «коррумпирование должностных лиц стало социальной нормой»[9].

Законодательство не поспевает за развитием коррупционных «технологий», более того, оно не применяется надлежащим образом. По словам В.Д. Зорькина, «коррупция как система подкупа должностных лиц нарушает основные конституционные права и свободы человека и гражданина, например, принципы равенства всех перед законом и судом (статья 19 Конституции), свободы и личной неприкосновенности граждан (статья 22), неприкосновенности частной жизни, личной и семейной тайны, защиты своей чести и доброго имени (статья 23), свободного передвижения, выбора места пребывания и места жительства (статья 27), права частной собственности (статьи 35 и 36), на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 41), на образование (статья 43) и т.д. То есть речь идет о нарушении самых насущных прав граждан»[10]. Спустя три года Председатель Конституционного суда говорит уже об угрозе конституционному строю государства: криминализация общества достигла в России таких масштабов, что угрожает конституционному строю страны, ставит под вопрос ее будущее и грандиозные планы модернизации[11].

Как известно, смысл закона станет доступным тогда, когда среда регулирования будет готова его воспринять. «Право становится правом только тогда, когда его воспринимают как правовую реальность, и в этом – суть идеи права, ведь отнюдь не набор слов, букв и выражений является законом, за этими внешними формами лежит более глубокая реальность»[12]. В частности, для создания права собственности достаточно только захватить власть и начать издавать соответствующие законы. Создание же экономической формы собственности требует умения создать предварительно ее техническую, технологическую и организационную основу[13]. В этой связи важнейшей задачей любой власти является необходимость приведения в соответствие экономической системы общества и правовых отношений, основой создания которых являются прежде всего конституционные установления.

К сожалению, теоретико-правовая наука также переживает сегодня глубокий кризис, и теория конституционного права здесь не исключение. Фактически прекратились фундаментальные научные разработки, касающиеся государства и права, а ученые-юристы ограничиваются «плохим комментаторством плохого законодательства». Работы, затрагивающие вопросы правового регулирования экономики в современной России, отличает недооценка либо полное игнорирование исторически переходного характера российского общества, права и экономики[14].

Лидеров рыночных реформ в России упрекали в смещении с экономической в правовую плоскость. Следует упомянуть о том, что не стоит абсолютизировать и закон, вернее, отрывать его от фактической реальной деятельности по созданию соответствующих экономических условий, требующей от человека «постоянного повседневного целенаправленного труда. Без нее невозможно иметь блага в собственности, даже если право на них охраняется законом»[15]. На наш взгляд, для успешного взаимодействия права (в том числе и в первую очередь, конституционного) и экономики в целях повышения эффективности последней следует обратить внимание на существующую реальную производительную связь собственности и труда, что уже имеет место в конституционных основах экономики.

Исследование понятия собственности не входит в непосредственную задачу нашего исследования, но представляется весьма важным подчеркнуть объективную взаимосвязь собственности и труда с учетом того, что: 1.труд свободен, а следовательно, многообразен, как и собственность; 2.значение, как и формы и виды труда, значительно поменялось. Сегодня одновременно существуют такие формы собственности, как общественная, кооперативная, частная, государственная, монополистическая, акционерная, муниципальная, семейная, фермерская, индивидуальная и другие. Причиной существования различных форм собственности является разнообразие способов и видов труда, причем в отличие от прежних времен приоритетным видится труд непроизводительный, в том числе управленческий, приведший к сосредоточению большинства собственности у меньшинства гражданского населения. Господствующий способ производства, как и вид собственности (в нашем случае частной) не является единственным, он только «окрашивает» другие в «свой цвет».

Все мы сегодня поражаемся темпам развития экономики Китая, руководство которого в свое время поставило социалистическую экономику на рельсы эффективной рыночной системы. Суть идеи заключалась в признании рабочей силы частной собственностью граждан, из чего следовала «политика легитимации мелкой частной собственности и малого бизнеса во всех отраслях при сохранении природных ресурсов и основных средств производства крупных корпораций в собственности государства»[16].

В этой связи сегодняшнему руководству экономическими реформами надо опасаться совершить ошибку с точки зрения необходимости учета существования и других видов собственности (помимо частной); способствуя их развитию, не забывая о социальной сущности нашего государства (статья 7 Конституции РФ). Кроме того, следует учесть, что такие экономические отношения, как например, цена, зарплата, прибыль, также нуждаются в формальном установлении (через нормативные правовые акты) правил поведения участников экономических отношений. Органы государственной власти в современных условиях должны осознанно регулировать их институциональными, в том числе правовыми, нормами.

По мнению В.И. Лоскутова[17], современная эффективная экономическая политика требует от власти признания факта, что современные сообщества, будь то Россия, США, европейская или иная страна, представляют собой единство, как минимум, пяти способов производства (укладов, способов хозяйствования): домашнего хозяйства; предпринимательского (в том числе капиталистического) хозяйства мелкого и среднего бизнеса, которое обеспечивает занятость большей части населения; корпоративного хозяйства, состоящего из монополий и оказывающего существенное влияние на экономику сообщества и социальное положение всего населения (особенность состоит в том, что менеджеры и управляющие, принимающие важнейшие решения в корпорациях, при недостаточном контроле могут причинить значительный ущерб собственникам в личных целях); государственного хозяйства, осуществляющего производство товаров и услуг социального жизнеобеспечения; речь идет об образовании, здравоохранении, науке и культуре, транспортных, коммунальных, жилищных услугах и т.д.; смешанного государственно-корпоративного хозяйства.

Совокупность этих способов хозяйствования служит экономической основой современной системы индустриально развитого общества, основанной на рыночной экономике. Следует иметь в виду, что помимо рыночной экономическая система современных стран включает нерыночную подсистему, не подчиняющуюся законам рынка. Речь идет о домашнем хозяйстве и нерыночной экономической деятельности государства, которая обусловлена ответственностью государства за социальное положение своих граждан.

Поэтому на сегодняшний день важно изучить систему экономических отношений нашего общества и привести в соответствие с ними систему правовых отношений, основываясь на положениях действующей Конституции РФ и конкретизируя их в соответствующем отраслевом законодательстве. Это задача не столько экономической, сколько правовой науки.

В соответствии с конституционным положением о многообразии форм собственности экономистам и юристам необходимо определить, насколько, в каком объеме и какой сфере экономических отношений реализовать наиболее эффективные на сегодняшний день формы собственности: государственную (общественную) собственность на важнейшие природные ресурсы и средства производства, потеря которых опасна для общества; частную корпоративную, частную, индивидуальную и т.д.собственность.

Таким образом, при решении задачи создания эффективной экономической системы следует обратить внимание на необходимость:

- признания на деле всех форм собственности; отойти от полного отрицания собственности общественной (государственной) и понять ее значение для социальной стабильности;

- понимания того, что экономика конкретных сообществ во все времена имеет сложную структуру, определяемую несколькими способами хозяйствования;

- учета особенностей российской экономики в масштабах всей федерации с точки зрения системного планирования, а не только проектного «точечного» подхода[18].  

В современной России одной из основных черт (устоев) конституционного строя является свобода хозяйствования и многообразие форм собственности (наряду с демократией, признанием человека, его прав и свобод высшей ценностью, идеологическим и политическим плюрализмом и т.д.) Примечательно, что в Конституции 1993 года не «указана» «система хозяйства», основанная на частной собственности. По логике это должна быть «капиталистическая», или «рыночная» система хозяйства.

С одной стороны, «развитые страны современного мира находятся, как и в начале 20 века, в переходном состоянии, но не к рынку и не к капитализму, а к гораздо более прогрессивной экономической системе, в которой господствующим является интерес не очередного эксплуататорского класса, а общества в целом, т.е. общий интерес все его социальных групп»[19].

С другой стороны, нельзя игнорировать тот факт, что власть в западных странах, как и в России, принадлежит богатому меньшинству. И когда это называется демократией, просто происходит подмена понятий[20]. А.Д. Керимов также призывает отказаться от иллюзий, потому что «миром правит меньшинство; и это касается всех сфер общественной жизнедеятельности, в том числе и тех, где есть иллюзия властвования большинства»[21]. По его мнению, демократия есть наиболее рациональный способ согласования различных интересов, по-видимому, наиболее справедливая из изобретенных к сегодняшнему дню форм государственной власти[22].

Критическое рассмотрение концепции свободной рыночной экономики в качестве основы экономического строя России приводит к выводам о том, что попытки связать модель российской экономики лишь со строительством рыночного хозяйства представляются не совсем однозначным. Развитие экономики на базе рыночных отношений и свободы предпринимательства является сейчас во всех развитых странах лишь одной из составляющих частей смешанной экономики. Действие рыночных тенденций серьезно ограничено другими компонентами смешанной экономики и, прежде всего, ее социальной ориентацией и государственным регулированием. Принятие модели свободного рынка в качестве единственной основы для экономического развития не соответствует принципам разнообразия, многоуровневости, разноплоскости и т.д.развития вообще, тем более в современных условиях глобализирующегося экономического пространства.

В целом роль права в регулировании экономики в современных обществах с рыночной экономикой можно определить следующим образом. Право как средство достижения социального компромисса, учитывая объективные законы экономики, стремится с помощью нормативных установок восстановить социальную и экономическую справедливость в обществе. Целью правового регулирования является достойное существование всех членов общества. В свою очередь динамичное развитие экономических отношений влияет на изменения правовой базы, корректируя и изменяя ее. Принимая во внимание указанную роль права по регулированию экономических процессов и учитывая относительную самостоятельность правовых институтов и средств от сиюминутных особенностей переходного периода, можно говорить о том, что право облачает в правовую форму существующие экономические отношения в обществе, придает рыночным механизмам статус правовых отношений, а это позволяет праву влиять на развитие таких отношений, осуществлять их охрану присущими ему специфическими средствами.