«Соотношение коммерческого права с гражданским правом»

Институционализация механизмов государственно-правовой ответственности в сфере федеративных отношений: региональный аспект

Кабарухин Д.И.
Электронный ресурс, 2010.

Процессы развития региональных институтов власти в Российской Федерации вызвали необходимость введения в законодательство соответствующих современному проекту модернизации механизмов государственно-правовой ответственности субъектов властных отношений. Масштабы проводимых в стране правовых, политических и социально-экономических преобразований, направленных на формирование демократического федеративного государства, предполагают необходимость возникновения институциональной системы ответственности государственной и региональной власти перед многонациональным народом, населением субъектов РФ, жителями муниципальных образований, а также их представителями и др.
Институт государственно-правовой ответственности в системе региональной публичной власти, безусловно, связан с одним из базовых принципов правовой государственности - взаимной ответственностью человека, общества и государства.
В теоретическом плане институт государственно-правовой ответственности привлекает к себе пристальное внимание специалистов в различных областях юридического знания; теории права и государства, конституционалистов, представителей административного права и др. Тем не менее многие аспекты государственно-правовой ответственности все еще остаются малоисследованными, особенно когда речь идет о различных деформациях этого политико-правового института, увязанных с характерными для транзитивного общества энтропийными проявлениями.
Характерной особенностью государственно-правовой ответственности является то, что не существует единой процедурной формы ее применения. Почти каждой мере государственно-правовой ответственности соответствует свой особый порядок. Следует отметить, что характерной чертой государственно-правовой ответственности, отличающей ее от других видов юридической ответственности, является своеобразие ее санкций <1>.
--------------------------------
<1> Безруков А.В., Кондрашев А.А. Совершенствование законодательного регулирования института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации // Государство и право. 2004. N 8. С. 39.
Основной потребностью развития федерализма в современной России, по нашему мнению, становится разработка концептуальных теоретических основ применения мер государственно-правовой ответственности в федеративных отношениях и введение в практику государственного строительства ее эффективных законодательных механизмов, так как имеющиеся в законодательстве санкции не имеют прочной научной основы и детальной, внутренне непротиворечивой процедурной схемы правоприменения.
Создание механизма государственно-правовой и политической ответственности органов региональной власти должно включать и институты представительной демократии, законодательную власть, способную через свою основную деятельность (законотворчество), а также посредством других, находящихся в рамках ее компетенции процедур обеспечить реальное народовластие в субъектах.
Государственно-правовая ответственность является одним из видов юридической ответственности. Несмотря на то что спектр определений понятия "государственно-правовая ответственность" очень широк, отечественные и зарубежные ученые сходятся на том, что государственно-правовая ответственность в отличие от других видов ответственности всегда связана с государственным принуждением, с практическим применением установленных законом санкций к правонарушителю.
В современном российском государственном праве установленные законом санкции содержатся во многих конституционно-правовых актах. Однако они, а также основания их принятия не всегда четко сформулированы. Это связано с особенностью конституционно-правовых норм.
Важным является вопрос об основаниях государственно-правовой ответственности. Среди юристов нет единства по поводу нормативных оснований государственно-правовой ответственности, однако большинство сходится во мнении, что основанием государственно-правовой ответственности служит прежде всего совершение субъектом государственно-правовой ответственности конституционно-правового деликта, т.е. деяния (действия или бездействия), которым причинен или мог быть причинен ущерб обществу или государству. Противоправность при этом выражается в нарушении или неисполнении конституционно-правовых норм. При этом применение государственно-правовой ответственности не всегда должно сводиться к наказанию, ее цель - стимулировать позитивную деятельность <2>.
--------------------------------
<2> Глигич-Золотарева М.В. Институт федерального вмешательства в системе конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России и опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 229 - 230.
Существуют разные варианты недолжного поведения властных структур субъекта: неприменение конституционно-правовой нормы, ее недолжное применение, прямое нарушение нормы. В некоторых составах конституционно-правовых правонарушений наряду с неправомерным поведением предусмотрена необходимость в доказательстве факта наступления вреда и наличие его причинной связи с нарушением нормы. Ряд ученых считают, что основанием конституционной ответственности может служить нарушение не только конституционных норм, но и принципов конституционного регулирования. Другие выдвигают в качестве такого основания ненадлежащее исполнение своих обязанностей, которое может происходить и при формальном соблюдении конституционных норм <3>.
--------------------------------
<3> Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000. С. 113 - 114.
Таким образом, основанием государственно-правовой ответственности является действие или бездействие, которое причинило или могло причинить существенный ущерб народу или государству, независимо от того, происходит при этом нарушение конституционных норм или нет.
Анализ действующего российского законодательства показывает, что полнота закрепления государственно-правовой ответственности в российском законодательстве в настоящий момент отсутствует, а регулирование данных отношений нуждается в совершенствовании. Представляется, что необходима теоретическая разработка основных вопросов, связанных с государственно-правовой ответственностью, прежде всего с основаниями ее возникновения и применения, которые затем могли бы найти отражение в законодательстве. Необходимо принятие единого акта обо всех составляющих государственно-правовой ответственности - вплоть до принятия федерального или даже конституционного закона "О государственно-правовой ответственности", в котором были бы четко определены юридические основания применения норм государственно-правовой ответственности, а также различные процедуры, в частности отрешения от должности высших должностных лиц, перечень конституционных правонарушений, основания, субъекты, санкции за невыполнение конституционных предписаний.
В законодательстве должны появиться гарантии против использования мер государственно-правовой ответственности в качестве средства политической борьбы и злоупотреблений тех органов, которые будут принимать решение о привлечении субъектов права к государственно-правовой ответственности. Следует установить норму о том, что предупреждение о привлечении к государственно-правовой ответственности и, тем более, само применение мер воздействия может быть вынесено только при условии наличия заключений иных структур.
В сфере взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации необходимо введение в Конституцию РФ и действующее законодательство мер, которые могут быть отнесены к мерам государственно-правовой ответственности, таких как введение института прямого президентского правления или признание несостоятельности территории в том статусе, который ей предоставлен, и принятие решения о ее соответствующем преобразовании в случае кризиса власти на данной территории и невозможности органов власти субъектов Федерации исполнять конституционные полномочия.
Таким образом, специальная по своей сути проблема совершенствования законодательных механизмов ответственности органов государственной и региональной власти становится всеобъемлющей проблемой обеспечения эффективности правовых инструментов регуляции общественных отношений. Особенно остро несовершенство существующей модели ответственности органов публичной власти дает о себе знать именно в праве конституционном, так как в современной российской Конституции большое количество норм состоит из гипотез и диспозиций, абсолютно не подкрепленных соответствующими санкциями <4>.
--------------------------------
<4> Авдеенкова М., Дмитриев Ю. Конституционно-правовая ответственность в России // Право и жизнь. 2002. N 45. С. 50.
Такое положение дел в значительной мере способствует широкому распространению тезиса о том, что государственно-правовая ответственность на сегодняшний момент в России отсутствует. С подобным выводом сложно согласиться. Государственно-правовая ответственность как институт права функционировала всегда, без нее не может существовать ни одно государство. Однако в полной мере оценить все преимущества и недостатки отечественной модели государственно-правовой ответственности мешает ее специфичность, произрастающая из многовековых российских традиций государственного строительства.
В отличие от гражданской и уголовной ответственности, четко и однозначно урегулированных нормами соответствующего законодательства, государственно-правовая ответственность на сегодняшний день весьма фрагментарно и нечетко прописана и в Конституции РФ, и в федеральных законах, что создает иллюзию отсутствия нормативно закрепленного института государственно-правовой ответственности. В этом проявляется исконно российская слабость правовых, и особенно государственно-правовых, механизмов регуляции властных отношений.
Значительное влияние на практику реализации существующей модели государственно-правовой ответственности оказывают отечественные традиции правоприменительной практики, которые исторически призваны были хотя бы отчасти компенсировать несовершенство норм права. В силу неразвитости российских демократических механизмов государство не может гарантировать сегодня ни применения мер ответственности в случае явной необходимости сделать это, ни ее реализации строго в рамках закона. Это ведет, с одной стороны, к безответственности власти, а с другой - к использованию юридических механизмов ответственности в целях, далеких от интересов государства и общества.
В российском законодательстве отсутствует должная регламентация оснований и порядка привлечения к ответственности высшей категории должностных лиц. Основания, виды и механизмы государственно-правовой ответственности представителей власти пока еще недостаточно разработаны отечественной правовой наукой <5>.
--------------------------------
<5> Анненкова В.Г. Федеральное вмешательство как способ обеспечения территориального единства государства // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 1. С. 37.
Законодательство Российской Федерации о государственно-правовой ответственности нельзя ограничивать Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Несмотря на преимущественно конституционный характер этого типа ответственности, отдельные нормы, регулирующие данный институт, могут находиться и в иных нормативных правовых актах.
Полноценная законодательная регламентация ответственности властных структур возможна только при согласованности мер данной ответственности со всей системой законодательства, что напрямую ставит вопрос о необходимости принятия федерального конституционного закона "О государственно-правовой ответственности", призванного урегулировать вопросы ответственности именно властных структур.
В последние годы неоднократно предпринимались попытки законодательного закрепления отдельных институтов государственно-правовой ответственности власти и ее представителей. Так, Федеральным законом от 29 июля 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" введена ст. 3.1 "Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации", где установлено, что в случае принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности и обороноспособности Российской Федерации, единству правового и экономического пространства, органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом. Кроме того, в указанный Закон введена ст. 29.1 "Ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которой должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъектов РФ.
Общее понятие государственно-правового деликта и его разновидностей необходимо закрепить в первую очередь в федеральном конституционном законе "О государственно-правовой ответственности", а также в иных федеральных законах. Очевидно, что такой федеральный конституционный закон способен в значительной степени сгладить противоречия, накопившиеся вследствие так называемого политического отчуждения государства, т.е. постоянно растущего дистанцирования властных структур от гражданского общества.
Структура федерального конституционного закона "О государственно-правовой ответственности" может включать в себя: общие положения (цели закона, его правовая основа, основные понятия, в т.ч. понятие государственно-правовой ответственности, принципы государственно-правовой ответственности, основания наступления государственно-правовой ответственности, субъекты государственно-правовой ответственности и др.); ответственность государства в целом; ответственность высших органов государственной власти РФ; ответственность иных органов государственной власти РФ; ответственность субъектов РФ; ответственность органов местного самоуправления; ответственность должностных лиц; ответственность депутатов; механизмы реализации конституционной ответственности.
Таким образом, существующая в России модель государственно-правовой ответственности нуждается в концептуальном переосмыслении, в создании нормально функционирующей модели государственно-правовой ответственности, опирающейся на реально действующие демократические институты и развитое гражданское общество.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_10057.html