«Лицензирование отдельных видов деятельности»

Как известно, в 1905—1906 гг. в России было проведено преобразование государственного строя. Был создан двухпалатный парламент с законодательными полномочиями, ограничивший власть императора. Эти перемены были закреплены изданными в апреле 1906 г. Основными государственными законами. Еще в последней трети XIX века были учреждены независимые суды с участием присяжных заседателей, а также создано независимое от администрации местное самоуправление. На взгляд автора, Россия перешла от абсолютной монархии к конституционной.

По ряду причин ее государственный механизм изучался неполно и не совсем беспристрастно. В советское время проблемы государственного устройства интересовали исследователей относительно мало. По политическим причинам господствовала не вполне согласованная с фактами идея Владимира Ленина о крайней ограниченности преобразований 1905—1906 гг., мало что изменивших в государственном строе.

В последнее время значительно возрос интерес к его изучению и появился ряд работ, для авторов которых коммунистическая идеология не была обязательной. Их большинство признает существовавшую после 1906 г. форму правления конституционной монархией. То же самое, но в еще большей степени, можно сказать и об иностранной литературе[1].

В то же время изучение вопроса далеко не окончено. В частности, в имеющихся исследованиях не показывается связь Государственной думы с местным самоуправлением, ее реальное воздействие на законодательство и государственное управление, не совсем правильно освещается роль Государственного совета в законодательном механизме.

Предлагаемая работа имеет целью дать краткий (тезисный) анализ государственного механизма российской конституционной монархии.

Как известно, во главе государства стоял наследственный император[2]. Согласно господствовавшей в правящих кругах правовой доктрине, он олицетворял государство. Его власть служила источником для полномочий всех прочих должностных лиц и учреждений. Ограничение прерогатив монарха считалось самоограничением[3].

По Основным законам 1906 г., император осуществлял законодательную власть "в единении" с законодательными палатами, а также пользовался "властью управления во всем ее объеме". Судебная власть осуществлялась от его имени независимыми судами.

Император пользовался правом законодательной инициативы, утверждал законы, назначал председателя и половину членов верхней палаты — Государственного совета. Все законы требовали утверждения монарха. Впрочем, он пользовался правом абсолютного вето очень аккуратно, отказав в утверждении из примерно 3,5 тыс. лишь 2 законам, которые, по его мнению, вторгались в его полномочия или права православной церкви.

Император имел право во время каникул Думы в срочных случаях издавать по представлению Совета министров указы с временной силой закона. Они подлежали последующему одобрению законодательными палатами и отменялись в случае отклонения одной из них. Поэтому это право не могло быть использовано для издания долгосрочных мер, вызывающих неприятие Государственной думы. Основная часть таких указов была издана в 1906—1907 гг., когда правильная работа нового законодательного механизма еще не началась, а также во время мировой войны, которая требовала чрезвычайных мер[4].

В качестве главы исполнительной власти император издавал, в соответствии с законами, указы "для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления" и повеления, "необходимые для исполнения законов", назначал и увольнял высших чиновников, руководил внешней политикой и вооруженными силами, пользовался многими другими полномочиями.

Император осуществлял свои обязанности по представлениям министров. Его личный секретариат (собственная канцелярия и канцелярия по принятию прошений) был очень малочисленным и не играл политической роли. Неофициальные советники, с помощью которых монарх пытался проверять доклады министров, не обладали информацией и аппаратом и могли действовать лишь в отдельных общеполитических вопросах и при некоторых назначениях.

Поэтому страной фактически управляли министры. Государь был на деле лишен возможности непосредственно вмешиваться в дела отдельных ведомств, а при рассмотрении общих вопросов мог лишь разрешать разногласия глав министерств. Перед их солидарным мнением монарх обычно отступал.

Должности в правительстве замещались в основном высшими сановниками.

Законодательная власть, как отмечалась выше, осуществлялась императором и законодательными палатами. Их было 2.

Нижняя, Государственная дума, избиралась населением на 5 лет по очень сложной системе, сочетавшей имущественный, сословный, профессиональный и другие цензы. В выборах участвовал широкий круг избирателей, но с 1907 г. преобладающим влиянием пользовались представители имущих слоев, прежде всего землевладельцев. Именно эта часть населения была готова к политической деятельности, пройдя школу участия в земском и городском самоуправлении. При этом думское большинство (как и земства) старалось действовать в интересах всех классов населения.

Таким образом, Государственная дума оказалась всероссийским продолжением самоуправления и выражала взгляды консервативной части общественного мнения. Она выступала за постепенное реформирование страны без потрясений и с учетом национальных традиций, находя компромисс между интересами разных слоев народа.

Верхняя палата, Государственный совет, наполовину назначалась императором сроком на 1 год из числа, как правило, высших сановников, наполовину избиралась губернскими земскими собраниями, съездами землевладельцев некоторых губерний (на 3 года), поместным дворянством, биржевыми комитетами, университетами и епископатом православной церкви (на 9 лет с перевыборами 1/3 каждые 3 года). На практике в Совете доминировали более сплоченные и компетентные члены по назначению, которые обычно ориентировались на мнение правительства. В отдельных случаях большинство могло образоваться вокруг представителей земств, которые в общем мало отличались от большинства членов Думы.

Палаты рассматривали законы (для их издания требовалось согласие и Совета, и Думы) и государственный бюджет, могли предъявлять министрам запросы о незаконных действиях администрации.

Правительство не было подчинено палатам, но в некоторой степени находилось под их контролем. При обсуждении законопроектов и бюджета они принимали "пожелания", т.е. резолюции о необходимости разработки определенных проектов или принятия тех или иных административных мер. Эти постановления юридически не были обязательными, однако их выполнение учитывалось при определении бюджетов ведомств на следующие года, а также при пересмотре их штатов (они устанавливались в законодательном порядке). Поэтому министерства старались по возможности им следовать.

На практике решающая роль в законодательных делах принадлежала Думе. Государственный совет обычно ограничивался рассмотрением разногласий нижней палаты и правительства, в большинстве случаев поддерживая второе. Высшая бюрократия в общем также сознавала необходимость преобразований. В одних случаях она их инициировала, в других замедляла реформаторские инициативы Думы, но не пыталась изменить общее направление законодательства.

За время существования конституционной монархии в России была проведена реформа крестьянского землевладения, началось преобразование местного суда, местное самоуправление было введено в обширных территориях, улучшено его финансовое положение, внесено много полезных изменений в гражданские, уголовные и процессуальные законы, увеличены права женщин, далеко продвинуто дело народного образования[5], введено страхование рабочих от болезни и сделано более действенным страхование от несчастных случаев, упорядочены государственные финансы и др.[6]

Можно заключить, что реформа государственного строя 1905—1907 гг. ввела разделение центральной власти между бюрократией и складывающимся гражданским обществом. Возникла своеобразная система сдержек и противовесов. Внесение в правовую систему страны серьезных и долговременных изменений было возможным лишь при соглашении правительства и Государственной думы. В относительно краткосрочном плане они могли блокировать инициативы друг друга. В текущем управлении администрация в довольно широких пределах действовала самостоятельно, без оглядки на общество. Однако в долгосрочной перспективе именно общественное мнение и выражавшая его взгляды Дума определяли общее направление государственной политики. Правительство и государственная система Российской империи, созданная законами 1905—1907 гг., позволяла довольно удачно организовать взаимодействие государственного аппарата, до того времени безраздельно управлявшего страной, и складывающегося гражданского общества.

Этот компромисс был едва ли не единственным шансом обеспечить мирную и быструю модернизацию страны без кровавых потрясений. Результатом явился быстрый экономический и культурный прогресс России накануне войны.

Впрочем, существовала пропасть между европеизированными верхушкой и средним слоем с одной стороны, и низами, пребывавшими во власти коллективистских представлений и не склонными считаться с правами и интересами других классов, с другой. Поэтому тяготы войны и неудачные действия императорского правительства сделали невозможным мирное развитие страны.