«Юридическая помощь и ее содержание»

Альтернативные средства разрешения конфликтов

Примак Т.К.
Электронный ресурс, 2010.По поводу мировых соглашений, не останавливаясь на обострившейся в последнее время дискуссии <1> между процессуалистами, которые относят мировые соглашения исключительно к процессуальному институту, и цивилистами, рассматривающему его как взаимную возмездную гражданско-правовую сделку, отметим, что они достаточно полно урегулированы.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Рожкова М.А., Елисеев Н.Г., Скворцов О.Ю. Договорное право: соглашения о подсудности, примирительной процедуре, арбитражное (третейское) и мировое соглашение / Под общ. ред. М.А. Рожковой. М.: Статут, 2008. С. 424 - 495.
Так, действующий АПК РФ включает целую главу (главу 15), где установлены следующие правила:
- мировое соглашение может быть заключено сторонами на любой стадии арбитражного процесса (п. 1 ст. 139), по любому делу, если иное не предусмотрено АПК РФ или иными федеральными законами (ч. 2 ст. 139);
- субъектами мирового соглашения могут быть стороны процесса (ч. 4 ст. 49, ч. 2 ст. 138), их представители должны быть наделены полномочиями на заключение мирового соглашения (ч. 2 ст. 62, ч. 1 ст. 140);
- мировое соглашение заключается в письменной форме и подписывается сторонами или их представителями (ч. 1 ст. 140);
- мировое соглашение подлежит утверждению арбитражным судом, который рассматривает этот вопрос в судебном заседании, по его результатам выносится определение об утверждении или об отказе в утверждении мирового соглашения (ч. 4 ст. 139, ст. 141), процедура утверждения детально определена в ст. 141 АПК РФ;
- арбитражный суд не утверждает мировое соглашение, если оно противоречит закону или нарушает права и законные интересы других лиц (ч. 6 ст. 141);
- мировое соглашение исполняется лицами, его заключившими, добровольно, в порядке и сроки, которые ими предусмотрены; мировое соглашение, не исполненное добровольно, подлежит принудительному исполнению с соблюдением общих правил, регулирующих исполнение актов арбитражного суда (ст. 142).
В ГПК РФ дело обстоит несколько сложнее, так как нормы, касающиеся порядка заключения и утверждения мирового соглашения, разбросаны по всему кодексу, что затрудняет его восприятие и использование на практике. При этом, как отмечается в юридической литературе, это утверждение распространяется как на судей, так и на граждан, поскольку трудно составить общее представление о мировом соглашении, его содержании, договорных условиях, правовых последствиях, порядке заключения, утверждения и исполнения <2>. Тем не менее и здесь есть достаточное количество норм, позволяющих обнаружить общие правила заключения и утверждения мирового соглашения (ст. ст. 39, 43 - 46, 101, 172 - 173, 220 ГПК РФ).
--------------------------------
<2> См.: Лазарев С.В. Мировое соглашение в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. N 11. С. 2 - 5.
Закон о третейских судах также регламентирует порядок рассмотрения и утверждения мирового соглашения. Требования, предъявляемые к мировому соглашению, сформулированы в п. 3 ст. 32 - мировое соглашение не должно нарушать прав и законных интересов других лиц, не может противоречить законам и иным нормативным актам. В том случае, если третейский суд не нашел препятствий к утверждению мирового соглашения, он принимает решения об его утверждении, выносит определение о прекращении третейского разбирательства.
Конечно, такой подход ведет, с одной стороны, к некоторому дисбалансу, поскольку в Законе о международном коммерческом арбитраже предусмотрено, что арбитраж не разрешает спор по существу, а выносит решение, которым оформляется состоявшаяся мировая сделка (ст. 30). С другой - приводит к единообразному решению вопросов мирового соглашения во всех трех законодательных актах - АПК РФ, ГПК РФ, Закон о третейском суде. Однако вряд ли это положение создает серьезные помехи в правоприменительной практике.
Таким образом, как видно из приведенного анализа, правовое регулирование этой сферы соответствует современным тенденциям. Однако нельзя утверждать, что примирительные процедуры и мировые соглашения получили распространение в Российской Федерации. Более того, статистические данные арбитражных судов Российской Федерации свидетельствуют не только о малом количестве заключаемых мировых соглашений, но и о неуклонном ежегодном их уменьшении по сравнению с общим числом рассматриваемых в арбитражных судах дел. Так, в 2003 г. их число составляло 6,8% общего количества рассмотренных дел, возникающих из гражданских правоотношений, в 2004 - 7,0%, в 2005 - 6,7%, в 2006 - 5,8%, в 2007 - 5,5% <3>. При этом причины следует искать не в отсутствии законодательного регулирования, а в российской специфике: в неэтичном поведении предпринимателей, юристов, несоблюдении правил, в том числе законодательных, недостаточной честности, открытости, прозрачности и т.д. Соответственно перспективы развития досудебных процедур напрямую связаны с ростом доверия, порядочности, добросовестности участников экономического оборота <4>.
--------------------------------
<3> См. справку об утверждении мировых соглашений арбитражными судами Российской Федерации // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
<4> Интервью председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации А.А. Иванова / Законодательство. 2005. N 6.
Во-вторых, в связи с отмеченными выше проблемами принятие новых законов без проведения предварительных масштабных организационных мероприятий - это лишь создание очередного малопригодного нормативного акта, который будет "нуждаться в совершенствовании", но не использоваться для достижения поставленных целей. Так, вскоре будет принят инициированный Торгово-промышленной палатой законопроект "О примирительной процедуре с участием посредника (посредничестве)" <5>. Он получил одобрение в юридических кругах: пригоден для быстрого разрешения экономических споров; примирительные процедуры значительно дешевле и проще судебных процессов; его применение приведет к уменьшению количества судебных тяжб <6>. Поскольку это мнение является достаточно распространенным как среди судей, так и в научных кругах, хотелось бы обратить внимание на несколько обстоятельств.
--------------------------------
<5> Зыков С. Без суда и следствия. У бизнеса появится возможность решать деловые конфликты с помощью посредника // Российская газета. Федеральный выпуск. 20 июня 2008 г. N 4688.
<6> Сам себе приговор. Бизнесменов отучат ходить по судам // Российская газета. Экономика УРФО. 14 августа 2008 г. N 4728.
1. Вопреки распространенному мнению в США с помощью посредничества первоначально разрешались споры прежде всего в области семейного права, что было оценено судами и стало применяться в других гражданских делах. То же самое можно сказать и о других странах (Австралия, Германия, Франция и т.д.).
Сегодня круг использования примирительных процедур, в том числе посредничества, достаточно широк. Это семейные споры (разводы, раздел наследства), защита окружающей среды, споры в школе, иных учебных заведениях, между соседями, конфликты внутри организации и между организациями, политические споры, конфликты между государством и частными корпорациями, потребителями и компаниями и т.д. <7>.
--------------------------------
<7> См., напр.: Медиация - метод внесудебного разрешения споров // Материалы научно-методологического центра "Медиация и права". М., 2007. С. 4.
Иными словами, мы можем распространить действие закона или на коммерческие отношения, как это сделано в Типовом законе о международной коммерческой согласительной процедуре ЮНСИТРАЛ, или, наоборот, включить широкий спектр отношений, в том числе трудовые, семейные, экологические и т.п. Однако без общего положительного общественного мнения по поводу использования примирительных процедур, что связано с уровнем правовой культуры и правосознания невозможно добиться реализации законодательных положений, в том числе и в сфере предпринимательства <8>.
--------------------------------
<8> Законопроект рассчитан на урегулирование любых конфликтов в разных сферах. Но, например, в области трудовых отношений имеется своя нормативная база. В частности, издан Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минздравсоцразвития России) от 15 мая 2008 г. N 230н "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой по труду и занятости государственной услуги по содействию в урегулировании коллективных трудовых споров по поводу заключения, изменения и выполнения соглашений, заключаемых на федеральном уровне социального партнерства, коллективных трудовых споров в организациях, финансируемых из федерального бюджета, а также коллективных трудовых споров, возникающих в случаях, когда в соответствии с законодательством Российской Федерации в целях разрешения коллективного трудового спора забастовка не может быть проведена" (см.: Российская газета. Центральный выпуск. 16 июля 2008 г. N 4707). Однако думается, что такого рода услуга пока не будет востребована в полной мере из-за низкой безработицы, практического отсутствия забастовочного движения, да и профсоюзы не отличаются ни массовостью, ни самостоятельностью и т.д. Мы уже отмечали, что на сегодняшний момент эта сфера нуждается в императивном регулировании, а не в применении диспозитивных методов.
2. Прогноз на снижение количества обращений в суд не сбудется, поскольку главной причиной их роста является то, что люди начинают лучше знать свои права и увереннее их отстаивать. В отношении посредничества добавляются и чисто организационные вопросы, в частности не подготовлен основной участник-примиритель <9>. Правда, в Москве работает Центр медиации и права, где зарубежные представители читают специальные курсы лекций, но в субъектах Российской Федерации ни специалистов, ни преподавателей нет.
--------------------------------
<9> Сама терминология употребления слов, обозначающих лицо, принимающее участие в примирительных процедурах, требует известной доли осторожности. Так, медиатор в переводе с английского означает "посредник, примиритель"; в континентальном праве используется слово "коллектор", но первый не может предлагать свои варианты в отличие от второго. У нас, как известно, есть ограничения, установленные ФЗ "О государственном языке Российской Федерации" - иностранные слова употребляются в том случае, если нет аналогов в русском языке (ст. 6). Слово "посредник" распространено в российском законодательстве, но имеет несколько значений, в том числе в гражданско-правовом смысле это лицо, которое, действуя от собственного имени, но в интересах и за счет другого лица (клиента), по поручению которого совершает двухсторонние сделки или содействует клиенту в их совершении, за что получает вознаграждение. Поэтому, вероятно, более приемлемо использовать термин "примиритель", но, думается, что проблема не в этом. Пока нет четкого представления, кто собственно он такой - психолог, юрист, любой гражданин, можно ли расценивать его деятельность как предпринимательскую, как будет она оплачиваться и т.п. См.: Носырева Е.И., Стернин И.А. "Посредничество" или "медиация": к вопросу о терминологии // Третейский суд. 2007. N 1; Брыжинский А.А. Альтернативное разрешение правовых споров и конфликтов в России: Дис. ... к.ю.н. Саранск, 2005; и др.
Для сравнения: в США суды как штатов, так и федеральные имеют программы посредничества. Обязательным это стало с момента издания в 1990 г. закона о реформе гражданского правосудия (Civil Justice Reform Act), который потребовал от федеральных судов составить и выполнить план программ по альтернативному разрешению спора. В 1995 г. в Минюсте США была основана Программа альтернативного разрешения споров, которая касается всех гражданских дел. Каждый юрист в Минюсте должен пройти обучение, как использовать посредничество и передовые переговорные техники. Под эгидой Программы разрешения спора была организована Служба по разрешению споров для работы с юристами департамента юстиции, с судами, профессиональными организациями и другими федеральными органами, чтобы увеличить использование посредничества и других форм разрешения споров. В течение четырех лет с момента образования Службы, использование альтернативных форм разрешения споров увеличилось в четыре раза.
3. В российских условиях согласительную процедуру невозможно назвать простой, дешевой и отнимающей мало времени. Основная причина в том, что у российских предпринимателей отсутствует установка на поиск компромисса, что может до бесконечности растянуть процедуру, которая и сама по себе предусматривает большое количество этапов <10>.
--------------------------------
<10> См.: Волкова Н.Г. Когда мы довольны // Закон. 2003. N 12. С. 74 - 76.
Схематично это можно показать следующим образом: обращение к примирителю с заявлением о начале согласительной процедуры; обращение к другой спорящей стороне об использовании согласительной процедуры; ответ другой стороны на предложение о проведении согласительной процедуры; избрание и назначение примирителя; непосредственный процесс примирения сторон, завершение согласительной процедуры. Эти процедуры требуют соответственного правового оформления, заключения по крайней мере нескольких договоров - соглашения о примирительной процедуре, соглашения спорящих сторон с примирителем, мирового соглашения. Поэтому не случайно М.К. Треушников отметил, что примирительная процедура сложна и может привести к бюрократизации процесса <11>.
--------------------------------
<11> МГУ имени М.В. Ломоносова. Юридический факультет. Замечания и предложения по проекту Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" // Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации.
В целом сегодня ничего не мешает и без нового закона применять различного рода примирительные процедуры, заключать мировые соглашения, но также очевидно, что они не получили развития в нашей стране, поэтому особых надежд на улучшение ситуации питать не приходится. Для разрешения этой ситуации необходимо вводить не добровольные, а обязательные примирительные процедуры, безусловно, при наличии соответствующего организационно-правового оформления. В этом случае есть шанс снизить количество обращений в суд, поскольку так или иначе стороны вынуждены будут вести переговоры, в процессе осуществления которых есть вероятность прийти к согласованному решению или по крайней мере снять часть взаимных претензий с привлечением примирителя или без его участия. По такому пути идут многие страны, например, в США обязательное посредничество закреплено в законах большинства штатов, французское законодательство содержит положение о направлении судом сторон к примирителю и т.д.
В-третьих, основная проблема заключается в том, что российский законодатель по-прежнему игнорирует очевидный факт - любое нормативное нововведение должно сопровождаться изменением существующих структур. В частности, введение альтернативных форм при той судебной системе, которая существует, не приведет к какому-либо результату, поскольку сомнительно, что она способна работать на новых принципах. Так, в самом судебном производстве заложена необходимость соблюдения определенных установленных императивных норм, являющихся гарантией правосудия, где между сторонами существует противоборство, поэтому истец даже с самыми умеренными требованиями не ищет компромиссного решения. При этом, чем дольше длится судебное разбирательство - апелляция, кассация, надзор, тем больше в конечном счете расходов несет государственный бюджет. То есть для решения этой проблемы менять надо принципы организации судебной деятельности. Например, судебное разбирательство может доминировать в высших судебных инстанциях, в нижестоящих судебных инстанциях целесообразно использовать альтернативные формы.
В этом смысле России необходимо вернуться к первоначальным идеям. В частности, в результате судебной реформы 1864 г. низшим звеном судебной системы стал мировой суд. Перед ним ставились задачи примирения спорящих сторон, охраны общественного порядка и спокойствия, что и определяло его название. Устав гражданского уложения судопроизводства 1864 г. предусматривал, что мировой судья на основании соглашения сторон выполнял примирительные функции по правилам, установленным для третейского суда. Мировые судьи рассматривались как примирители, "назначение которых состоит лишь в том, чтобы при помощи своих познаний и посредством подачи тяжущимся советов прекращать в самом начале тяжбы, которые угрожают сторонам" <12>. В случае невыполнения мировым судьей обязанности по принятию мер для примирения спорящихся сторон вышестоящий суд рассматривал это как существенное нарушение процессуальных норм, влекущих отмену вынесенного по делу решения.
--------------------------------
<12> Нефедьев Е.А. Склонение сторон к миру в гражданском процессе. Казань: Тип. Губернского правления, 1890. С. 31.
Как известно, сравнительно недавно институт мировой юстиции был восстановлен. Однако, по справедливому замечанию А. Кузбагарова и С. Загайновой, "примирительную функцию мировой юстиции действующее законодательство особо не выделяет" <13>. В результате порядок рассмотрения и разрешения гражданских дел у мировых судей происходит по общим правилам производства в районном суде общей юрисдикции. Деятельность же по содействию в примирении сторон ограничивается лишь вопросом о том, желают ли стороны окончить дело мировым соглашением. То обстоятельство, что "классическая" цель мировых судей - примирение спорящих сторон имеет сегодня второстепенное, несущественное значение, говорит об утрате роли мировой юстиции как "инстанции примирения", первостепенная задача которой состоит именно в урегулировании, а не разрешении споров.
--------------------------------
<13> Кузбагаров А., Загайнова С. Об использовании примирительных процедур при осуществлении правосудия по спорам частноправового характера // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. N 2. С. 27.
Таким образом, очевидна потребность реформирования судебной системы, что обсуждается на самом высоком уровне, однако есть одно принципиальное замечание. С объективной точки зрения суд не может выступать неким независимым, идеальным образованием, поскольку содержание, принципы его деятельности, структура определяется государством, нормативные акты, которыми он руководствуется, принимаются законодателями и далеки от совершенства, качество рассматриваемых дел напрямую связано с деятельностью органов исполнительной власти, которая оставляет желать лучшего. Поэтому в корне неверно делать из судебной власти некого высшего арбитра. Это орган, который наряду с другими государственными структурами обязан обслуживать интересы и потребности граждан, он не существует сам по себе или для себя. Соответственно крайне нецелесообразно реформировать, поднимать статус судов, без аналогичных изменений в других сферах государственной власти. Иными словами, не может в принципе существовать лишь одна часть системы, соответствующая современным требованиям, тогда как другие остаются на прежнем уровне, поскольку в этом случае не приходится говорить об эффективности государства в целом, о его способности реализовать поставленные цели.
Общее направление можно обозначить следующим образом - вводить договорные формы в наиболее конфликтные области, в том числе с участием публичных образований. Надо сказать, что подобные подвижки происходят. В частности, впервые в законодательстве Российской Федерации механизм согласительных процедур был закреплен в политических целях в Федеративном договоре 1992 г., где устанавливалось, что споры между участниками по вопросам их ведения и иным проблемам разрешаются с обязательным использованием согласительных процедур. В связи со стабилизацией ситуации их роль в политическом плане заметно уменьшилась, но существенно возросла в экономической сфере.
Например, согласительные процедуры предусмотрены в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Их можно разделить на специальные и универсальные. К числу специальных относят согласительные процедуры, которые имеют место в связи с созданием специальных согласительных комиссий, предусмотренных для урегулирования разногласий по проекту закона о бюджете, а также уже принятому закону о бюджете. В эту группу включаются согласительные процедуры, предусмотренные в ст. 202 и ст. 203, п. 4 ст. 205, а также в ст. 210 БК РФ. Они опосредуют работу согласительных комиссий, которые создаются в случае отклонения Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год в первом и во втором чтениях. В эту же группу включается согласительная комиссия, которая создается в случае отклонения Президентом Российской Федерации федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Для указанных согласительных комиссий характерно следующее: а) они могут иметь место только в случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации; б) служат для разрешения разногласий, возникающих исключительно в бюджетном процессе; в) служат для разрешения разногласий между органами исполнительной и законодательной власти, а также между органами законодательной власти и Президентом Российской Федерации. Специальный характер согласительных процедур требует, чтобы их правовой режим был детально определен в Бюджетном кодексе Российской Федерации.
К числу универсальных согласительных процедур можно отнести процедуру, предусмотренную в ст. 208 БК РФ. В ней записано: "В случае отклонения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Советом Федерации указанный федеральный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию". Данная процедура универсальна по следующим причинам: а) она может иметь место не только в ходе бюджетного процесса, но и в ходе принятия любого федерального закона. Ее правовой режим определен в ст. 105 Конституции Российской Федерации и в ст. ст. 128 и 129 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; б) она служит для разрешения разногласий между Государственной Думой и Советом Федерации Российской Федерации <14>.
--------------------------------
<14> Карасева М.В. Согласительные процедуры в федеральном бюджетном законодательстве // Журнал российского права. 2003. N 1. С. 52 - 60.
Кроме того, правда с большими трудностями, устанавливаются досудебные процедуры урегулирования споров с участием органов государственной власти. Эта проблема особенно актуальна для налоговых органов, поэтому они активно выступают за то, чтобы до суда доходили лишь такие разногласия, устранить которые не удалось в административном порядке. Некоторые поправки уже начали действовать с 1 января 2009 г., но вряд ли их можно приравнять к альтернативным средствам разрешения споров. Так, п. 5 ст. 101.2 НК РФ установлен обязательный претензионный, или досудебный, порядок урегулирования спора между налогоплательщиком (налоговым агентом) и налоговым органом. Суть административного обжалования, на первый взгляд, заключается в устранении нарушений прав налогоплательщика, однако, как показывает всесторонний анализ положений НК РФ, законодатель, кроме устранения нарушения прав налогоплательщика, не исключает возможность устранения недостатков решения. В том числе путем усиления аргументации решения, устранения допущенных нижестоящей налоговой инспекцией счетных ошибок, а также неверной квалификации налоговых правонарушений и т.д. Как поведет себя в такой ситуации вышестоящий налоговый орган, обнаружив "квалификационную" ошибку, допущенную нижестоящим налоговым органом, неизвестно, тогда как суд сегодня признает такого рода решения недействительными. В соответствии с п. 2 ст. 140 НК РФ по итогам рассмотрения жалобы на акт налогового органа вышестоящий налоговый орган вправе изменить решение или вынести новое решение, но из содержания данной нормы не следует, что решение налогового органа может быть изменено только в сторону уменьшения налоговых обязательств налогоплательщика.
Иными словами, законодатель, введя с 01.01.2009 в качестве обязательного досудебное урегулирование спора, не раскрыл в должной мере само содержание апелляционного обжалования, не регламентировал вопросы, разрешаемые вышестоящим налоговым органом при принятии решения, не установил требования к содержанию и изложению такого решения, процедуре его принятия и т.д. В целом складывается впечатление, что законодательные нововведения направлены скорее на исправление ошибок нижестоящих органов, но никак не на разрешение налогового спора с помощью согласительных процедур. Поскольку эта сфера является наиболее конфликтной, здесь есть настоятельная необходимость принять специальный федеральный закон, регламентирующий процедурные и содержательные вопросы введения альтернативных средств разрешения споров.
Таким образом, с развитием общественных отношений значение альтернативных средств разрешения конфликтов многократно возрастет, поскольку основой является взаимодействие, направленное на удовлетворение частных интересов, получение прибыли, люди начинают лучше знать и отстаивать свои права, а, следовательно, распространение конфликтов становится обычным явлением. В таких условиях обеспечение устойчивости коллективных объединений людей и их взаимосвязей, быстрое и эффективное урегулирование споров являются приоритетными направлениями.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_8338.html