«Ответы на вопросы по теории государства и права»

Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права.
Лопатина, С. Н.

Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект

С.Н.ЛОПАТИНА*

В последнее время в науке и на практике прочно укоренилось понятие отрасли муниципального права как комплексной отрасли, которая, по одному из существующих определений, представляет собой «совокупность правовых норм и иных обязательных правил поведения, регламентирующих деятель­ность местных жителей, направленную на решение вопросов местного значения».¹ Определения отрасли муниципального права отличаются зна­чительным разнообразием.² К сожалению, в существующих работах по муниципальному праву не уделяется должного внимания правовым актам органов и должностных лиц местного самоуправления. Данный вид правовых явлений рассматривается авторами наряду с иными правовыми актами местного самоуправления, в принятии которых участвует непосредственно население муниципального образования — это и местные выборы, и местные референдумы, и решения собраний, сходов, правовые акты, принимаемые в процессе реализации территориального общественного самоуправления, это и нормотворческая инициатива жителей муниципального образования. Иными словами, правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления — это лишь часть системы правовых актов, совершаемых, принимаемых на территории муниципального образования. Система правовых актов местного самоуправления уже сейчас представляет собой достаточно большое количество разнообразного правового материала, отличающегося по своему содержанию в зависимости от структуры местного управления, принятой в уставе муниципального образования, т. е. можно говорить о «множестве монастырей со своими уставами».³

Изучение всех правовых актов, совершаемых, принимаемых в процессе местного самоуправления, имеет большое значение для развития правовой науки, а также для совершенствования законодательства о местном само­управлении. Все правовые акты местного самоуправления являются правовой формой осуществления прав граждан на местное самоуправление в Рос­сийской Федерации. Представляется, что в этой связи следует различать правовые акты местного самоуправления и правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления.

Под системой правовых актов местного самоуправления следует понимать действия и документы, совершаемые, реализуемые и принимаемые в рамках конституционного права граждан на местное самоуправление всеми субъектами местного самоуправления. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления представляют собой лишь часть этой системы.

Единство научных представлений о предмете муниципального права наблюдается только в одном: все авторы признают комплексный характер отрасли этого права. Вопросы соотношения отрасли муниципального права и отрасли законодательства о местном самоуправлении, само название отрасли муниципальным правом, причины и основания выделения муниципального права в обособленную отрасль еще будут являться предметом многих научных и практических исследований.

Рассмотрение местного самоуправления в двух несопоставимых проти­воположных аспектах⁴ в литературе продолжается. В первом из них муни­ципализация современного периода противопоставляется организации власти на местах в советский период развития государства.⁵ Второй аспект заключается в том, что местное самоуправление анализируется и объясняется с позиций его отличия и даже противопоставления государству и государ­ственной власти.⁶

В этой связи следует согласиться с А. А. Белкиным и А. С. Бурмистровым, которые, подчеркивая противоположность научных представлений о местном самоуправлении в России, отметили и отсутствие определенности самого понятия местного самоуправления в сложившейся практике Консти­туционного Суда Российской Федерации. «Конституционному Суду Россий­ской Федерации не удалось положить в основу своих решений какое-либо понятие местного самоуправления... суд лишь в различных вариантах повторяет фразы из Конституции».⁷

Объективно должна сложиться практика деятельности местного само­управления, которая сама найдет ответ на вопрос: реально ли местное само­управление в России, либо это всего лишь «трансформация местной власти».⁸

Наука объявила о существовании самостоятельной комплексной отрасли права. Практика обладает необходимыми правовыми нормами, закрепленными в Конституции и законодательстве Российской Федерации, в конституциях, уставах и законодательстве субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Рассматривая достаточно узкую тему, касаю­щуюся проблематики правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, нам не представилось возможности установить специ­фический, свойственный только муниципальному праву предмет правового регулирования. В рамках единого механизма правового регулирования, который представляет собой правовые нормы, правовые отношения, правовые акты (правотворчества, правореализации или правоприменения), у нас нет оснований говорить о муниципальных правовых нормах, о муниципальных правовых отношениях, о муниципальных правовых актах. Если рассматривать правовые нормы, касающиеся нашей проблематики, то мы рассматриваем конституционные и административно-правовые нормы, регламентирующие общественные отношения, возникающие в сфере местного самоуправления. Если рассматривать правовые отношения, возникающие в сфере местного самоуправления, то они, хотя и возникают, изменяются и прекращаются в сфере местного самоуправления, но обладают достаточно большим объемом правового воздействия со стороны различных отраслей права.

Правовые акты — действия, документы, совокупность действий, совершаемые, принимаемые (издаваемые) в сфере местного самоуправ­ления, — все без исключения подпадают под признаки актов, являющихся формой управленческой деятельности субъектов, наделенных властными полномочиями. Они могут выступать как в качестве актов правореализации, так и в качестве актов правоприменения.

Соглашаясь с определением муниципальной власти как некой формы публичной власти, трудно установить специфику в осуществлении этого вида власти на местном уровне в отличие от власти, осуществляемой госу­дарственными органами. Разумеется, ряд функций и направлений данному виду власти не свойственен (правосудие, законотворчество, безопасность, внешняя политика и т. п.), у «государственной власти и местного самоуправ­ления есть разделение по масштабу осуществления задач и используемым организационным формам»,⁹ что позволяет нам говорить о так называемой «верховной власти» и «управлении подчиненном».¹⁰Местное самоуправление действует в рамках подчиненного управления, поскольку образуется «первич­ными государственными институтами и служит переменным средством их активности».¹¹

Таким образом, муниципальное право как совокупность правовых норм, регламентирующих формы и способы муниципального управления, есть комплексный правовой институт, охватывающий правовые нормы консти­туционного (государственного), административного (управленческого) и других отраслей права. Представляется, что жизнеспособность муници­пальному праву придает не только значительный объем правовых норм, регламентирующих местное самоуправление, но и те правовые формы (акты), которые совершаются, принимаются (издаются) на местном, муниципальном уровне в достаточно большом количестве.

В муниципальном праве (праве местного самоуправления) мы наблю­даем тесное единство частного и публичного права. Содержанием муници­пального права являются различные правовые нормы, регулирующие различные виды общественных отношений. Таким образом, данный правовой институт имеет больше собирательный характер, аккумулируя в себе нормы различных правовых институтов и различных правовых отраслей.¹² Его содержанием являются:

-конституционные и иные нормы о праве граждан на местное самоуправ-­
ление, которые в свою очередь распадаются на: а) нормы, регламентирующие
непосредственную реализацию данного права гражданами через местные
выборы, местные референдумы, собрания, сходы, проводимые членами
муниципального образования и их коллективами; б) нормы, регламенти-­
рующие опосредованную реализацию этого права граждан через избранные
ими органы и должностных лиц, осуществляющих администрирование
(управление), на территории местного сообщества;

-конституционные и иные нормы о своеобразном праве публичной
муниципальной собственности и соответствующие нормы гражданского и
финансового права, регламентирующие порядок владения, пользования и
распоряжения этой собственностью;

-конституционные и иные законодательные нормы об особенном
управлении местными делами, основанные на осуществлении полномочий,
переданных административным органам муниципального уровня органами
государственной власти.

Правовые акты (действия и документы), совершаемые, принимаемые на муниципальном уровне, являются источником муниципального права, но эти же правовые акты (действия и документы) могут быть и источником конститу­ционного права и его основных институтов, и источником администра­тивного права, и источником гражданского права, и финансового, и семей­ного, и жилищного, и т. п. Являясь источником права, правовые акты местного самоуправления и его органов входят в единую государственную правовую систему, которая состоит из комплекса правовых актов, законов и актов подзаконного характера. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления являются формой выражения их управленческой деятельности, т. е. относятся к категории актов управления. Всем актам управления свойственен признак подзаконности. Этим же признаком обладают и правовые акты органов и должностных лиц местного само­управления. Как источник права подзаконный акт органа или должностного лица местного самоуправления содержит в себе признаки властности, общеобязательности, компетентности органа или должностного лица при осуществлении, принятии (издании) этого акта.

Рассматривая признак подзаконности правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, можно установить, что этому виду правовых актов присущи все свойства, характеризующие админи­стративную форму.¹³

Как форма управленческой деятельности правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления должны быть основаны на праве, совершаться, приниматься во имя права и во исполнение права. В силу этого правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления должны быть прежде всего конституционными. Признаку конституционности правовых актов управления не уделяется пока еще достаточного внимания, хотя и наука, и практика уже требуют этого. В связи с исследованиями административной формы многие авторы рассматривают признак консти­туционности правового акта управления в совокупности с признаком законности, что, на наш взгляд, не учитывает ни требования науки,¹⁴ ни требования практики.¹⁵ В силу ст. 15 Конституции РФ Конституция Россий­ской Федерации это не только основной закон, это закон, имеющий высшую юридическую силу, закон, имеющий прямое действие, применяемый на всей территории Российской Федерации.

Конституционность правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления предполагает не только соответствие их нормам Конституции РФ. В качестве критериев конституционности следует рас­сматривать еще и способность местного самоуправления быть консти­туционной правовой формой управления на территории местного коллектива, и реальность правовых предписаний, содержащихся в правовом акте, с учетом права граждан на местное самоуправление, и возможность осуществления права местного самоуправления в непосредственной либо опосредованной форме. Конституционность правового акта органа или должностного лица местного самоуправления опосредует государственно-властный характер данного акта. Именно в силу конституционности власть в государстве осуществляется не только системой государственных органов, но и системой субъектов, принадлежащих местному самоуправлению; в силу конститу­ционности власть органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечена государственными средствами и методами, в том числе и методами государственного убеждения и принуждения.

Отсутствие в правовых актах соответствия, способности, реальности и возможности как необходимых критериев конституционности правового акта позволяет поставить под сомнение закон о праве действий и документов, совершаемых, принимаемых (издаваемых) в системе местного самоуправления.

Законность правового акта органа или должностного лица местного самоуправления предполагает наличие в правовом акте органа или должно­стного лица местного самоуправления не противоречащей закону цели, отражающей интересы местного сообщества. Цели местного сообщества должны формироваться в рамках закона и должны быть обоснованы законом. Средства для достижения целей, сформированных таким образом и обоснованных законом, реализуются при помощи способов, установленных законом. При применении способов, установленных законом (способов управления), органы и должностные лица местного самоуправления могут использовать лишь те, которые прямо предусмотрены законом и правовыми актами подзаконного характера. Использование средств и способов, не пред­усмотренных законами и иными актами подзаконного характера, ставит под сомнение как целесообразность, так и обоснованность правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления. В этом случае следует рассматривать правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления с точки зрения его законности. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, совершаемые, принимаемые (издаваемые) в рамках законности, опосредуют общеобязательный характер предписаний, содержащихся в этих актах.

Компетентность органа или должностного лица местного самоуправ­ления при совершении, принятии (издании) правового акта вытекает из конституционности и законности деятельности этих управляющих субъектов. Компетентность определяется при помощи Конституции, законов и правовых актов подзаконного характера, содержащих правовые нормы, определяющие границы (рамки) компетенции субъектов, участвующих в местном само­управлении. Границы (рамки) компетенции субъектов самоуправления предопределяют наличие норм, регламентирующих порядок осуществления компетенции. Здесь мы говорим о соблюдении процедурных (процес­суальных) норм и правил при реализации возложенной компетенции.

Таким образом, существенными признаками правовых актов органов или должностных лиц местного самоуправления следует считать конститу­ционность, законность, компетентность и общеобязательность. Без этих признаков правовой акт органа или должностного лица местного само­управления не обладает правовой реальностью, а если акт реально существует, но не содержит в себе этих признаков, мы говорим о неправовом характере этого акта, т. е. такой акт не следует рассматривать как источник права.

Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, совершаемые, принимаемые (издаваемые) в процессе осуществления их управленческой деятельности, могут иметь вид управленческого действия, основанного на праве, а также вид документа. Вышеперечисленные основные признаки правового акта органа или должностного лица местного самоуправ­ления относятся ко всем видам правовых актов: документам и действиям. Правовые акты — документы, принимаемые (издаваемые) органами и должностными лицами местного самоуправления, обладают специфическими признаками. В юридической литературе довольно много характеристик правового акта-документа. Нередко их отождествляют с понятием норма­тивного акта, хотя к таковым относятся и организационно-распоряди­тельные, и индивидуальные, и информационные (акты разъяснения), и многие другие документы, принимаемые (издаваемые) органами, наделенными властными полномочиями. Главное в правовых актах-документах — это их правовая сила, содержащаяся в соответствующем предписании или норме, что неоднократно отмечалось в литературе.¹⁶ Документы и документирование представляют собой установленную форму записи информации, необходимой для управления и иных видов деятельности. Именно документ является носителем официальной .информации. Среди документов правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления занимают особое место. Во-первых, потому что правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления входят в качестве подзаконного звена в единую систему правовых актов, официально допускаемых Конституцией РФ (п. 1 ст. 15 Конституции РФ), во-вторых, правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления включают в себя разновидность нормативно-правовых актов. Как документ правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления предопределяет компетенцию органа или должно­стного лица, наделенного властными полномочиями, и их правомочие по принятию (изданию) правовых актов. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечены и гарантированы юридической силой, предопределяющей обязательный характер для регулируемых обще­ственных отношений и их субъектов. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления является источником соответствующей отрасли права с учетом характера нормы или предписания, сформулиро­ванного в нем.

Юридическая сила правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления зависит от роли, которую играет местное самоуправление в едином механизме государственного управления. Если это роль так назы­ваемого рекомендательного характера, то информация, нормы и предписания, содержащиеся в этом правовом акте, носят характер рекомендаций, не вызывая юридических последствий для всего процесса государственного управления. К таким правовым актам-документам можно отнести различного рода ходатайства, предложения, просьбы, обращения, рекомендации, письма, сообщения, заявления, которые в достаточно большом количестве прини­маются (издаются) на уровне местного самоуправления. Данные правовые акты-документы адресованы различным субъектам, участвующим в государ­ственном управлении. В общей массе принимаемых (издаваемых) актов они занимают значительный объем. Для процесса местного управления они могут иметь определенные, в том числе юридические последствия, если реко­мендации местного самоуправления учтены государственным органом при принятии управленческого решения. Так, например, ходатайство о выделении дополнительных средств из государственного бюджета на непредусмотренные или необеспеченные собственным бюджетом цели (ремонт муниципальной школы, дороги и т. п.) может быть не удовлетворено. Но если такое ходатайство удовлетворяется, правовые последствия для местного сообщеста очевидны: необходимость использования средств в рамках строго установ­ленных целей, обеспечение отчетности об использованных средствах и т. д. В случае удовлетворения обращения в банк с просьбой предоставления кредита для хозяйствующего на местной территории субъекта, юридические последствия могут вызвать изменение имущественного и финансового положения муниципального сообщества, особенно если обращение сопро­вождалось выдачей гарантий банку. Если же роль местного самоуправления совершающего характера, то информация, нормы и предписания, содер­жащиеся в правовом акте, вызывают определенные последствия для процесса государственного управления в целом с точки зрения необходимости согласования государственного решения с местным самоуправляемым коллективом. Такими правовыми актами-документами следует считать различные заключения и согласования. Необходимость их принятия (издания) предусмотрена законодательством Российской Федерации и субъектов Федерации, особенно в сфере охраны природы, землепользования и иных видов природопользования, различных видов безопасности, в сферах торговли, бытового обслуживания, здравоохранения, эпидемиологического благополучия и т. д. Эти правовые акты-документы своим появлением на свет вызваны необходимостью выполнения правовых норм, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Сущность таких правовых актов предопределяет последствия для процесса государственного управления. Государственное управленческое решение требует активного совершающего участия органов и должностных лиц местного самоуправления в процессе его принятия. Если отрицательный характер информации, предписаний и норм, содержащихся в таких актах, не позволяет принять предлагаемое управленческое решение, то возможны лишь два варианта: изменение предлагаемого решения или его отмена. Принятие управленческого решения вопреки отрицанию его со стороны органов или должностных лиц местного самоуправления, а может быть, и всего местного коллектива либо вообще его отсутствие позволяет усомниться в правомерности такого решения. В этом случае уже правовой акт органа государственной власти (государственно-властное управленческое решение) рассматривается как нарушающий законность и теряющий юриди­ческую силу. Юридическая сила правового акта органа или должностного лица местного самоуправления в данном случае признается равной по отношению к правовому акту государственного органа. Она может вызвать применение специальных средств к правовому акту органа государственной власти: приостановление, оспаривание, отмена, признание акта недействи­тельным, признание недействительным не только самого акта, но и связанных с ним иных актов. При применении специальных средств сам правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления служит дока­зательством «дефектности» правового акта государственного органа.

Решающая роль местного самоуправления в государственном управле­нии установлена и предопределена законодательством Российской Феде­рации и законодательством субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении. Здесь мы встречаемся с правовыми актами-документами органов и должностных лиц местного самоуправления с точки зрения присущих правовому акту признаков. Лишь в этом случае можно говорить о том, что правовой акт органа или должностного лица местного само­управления представляет собой продукт нормотворчества, «письменный документ, принятый управомоченным субъектом права, имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направ­ленный на регулирование общественных отношений».¹⁷ Лишь в этом случае мы говорим о тех правовых актах, которые в силу их специфических особенностей принадлежат к единой государственной системе правовых актов законного и подзаконного характера. Лишь в этом случае мы рассматри­ваем правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления в качестве источника государственного и административного права. Лишь в этом случае при установлении свойств и признаков правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления мы предъявляем к ним соответ­ствующие требования, позволяющие рассматривать их в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей (п. 2 ст. 8 ГК РФ). Лишь в этом случае мы говорим о собственных постановлениях, распоряжениях, приказах, указаниях, инструкциях, обладающих государственно-властным характером, влекущих юридические последствия в связи с наличием у них обязательной юридической силы. Акты, принимаемые (издаваемые) орга­нами и должностными лицами местного самоуправления при выполнении их собственной решающей самостоятельной роли в едином процессе госу­дарственного управления, обладая юридической силой, должны:

-иметь характер определенного рода письменного документа, с особой формой выражения содержащейся в нем информации;

-иметь характер официального правового документа, отражающего особенности принимающего (издающего) его органа;

-признавать обязательную соподчиненность между Конституцией,
законом, подзаконными актами, принимаемыми Президентом РФ, Прави­
тельством РФ, актами министерств и ведомств РФ, актами руководителей
субъектов РФ, актами органов государственной исполнительной власти
субъектов РФ, актами местного самоуправления, принятыми непосред­-
ственно населением, его выборными органами и выборными должностными
лицами, актами иных органов и должностных лиц местного самоуправления,
создаваемых, назначаемых на иной (не выборной) основе;

-обладать строгой целевой ориентацией, в концентрированной форме
выражающей местные (муниципальные) интересы, властной природой и
обязательной формой выражения;

-регулировать общественные отношения с помощью правовых норм и предписаний, вызывающих возникновение, изменение и прекращение правоотношений, создание или изменение юридического состояния посредством обеспечения реализации этих норм и их правовой защиты;

-быть правовым актом, официально признанным государством и его институтами, в том числе институтом государственного принуждения;

-предполагать действие, применение и исполнение норм и пред­ писаний, содержащихся в акте, в реальной действительности.¹⁸

Лишь в этих случаях можно считать правовые акты органов и должно­стных лиц местного самоуправления имеющими нормативный и ненормативный (индивидуальный) характер, если рассматривать проолематику нормативных и ненормативных актов, то следует отметить, что она имеет достаточно глубокие исторические корни.¹⁹ Трудности, связанные с разграничением нормативных и ненормативных актов органов и должностных лиц местного самоуправления объясняются прежде всего тем, что предписания, содержа­щиеся в актах, могут иметь как нормативный, так и ненормативный характер. Общие, сформулированные нами требования, предъявляемые к правовым актам органов и должностных лиц местного самоуправления, еще больше обобщают и нормативные и ненормативные акты. Представляется, что разграничение нормативных и ненормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления следует проводить по признакам времени, пространства и круга лиц. Нормативные акты органов и должностных лиц местного самоуправления не ограничены по всем или одному из этих признаков. Нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления — это или реализация права, или юридическая возмож­ность такой реализации. Отсюда следует конституционно и законодательно уста­новленная необходимость доведения до сведения (обнародование, опубликова­ние) нормативных актов органов и должностных лиц местного самоуправления.

Ненормативные (индивидуальные) правовые акты органов и должно­стных лиц местного самоуправления выполняют функцию регулирования конкретных общественных отношений, которые в общем и целом регла­ментированы правом (законами и подзаконными актами), но требуют конкретизации, персонификации субъекта или объекта отношения. Ненор­мативные правовые акты органов и должностных лиц местного само­управления больше связаны не с процессом регулирования, а с процессом реализации конкретного права применительно к конкретному жизненному случаю, ситуации, деятельности и т. п. Ненормативные (индивидуальные) правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления всегда конкретизированы по времени, в пространстве или по кругу лиц.

Нормативные и ненормативные правовые акты органов или должно­стных лиц местного самоуправления отличаются не только по своему содержанию, но и по форме (структуре текста), и по виду (наименованию). Нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного само­управления предполагают строгое выполнение процедурных правил их принятия. «Установление юридической нормы должно осуществляться исключительно с соблюдением процессуальных юридических правил».²⁰ Процедура принятия и издания ненормативных (индивидуальных) правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления также должна соответствовать некоторым правилам, но эти правила касаются в основном правил делопроизводства и документооборота, устанавливаемых в опреде­ленной организационной структуре,²¹ при этом не исключается возможность использования общих правил делопроизводства и документооборота, установленных для органов государственного управления.²²

Как источник права правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления требуют систематизации. Поскольку сейчас поднимается вопрос о том, что «современное состояние правовой базы местного самоуправления не всегда позволяет населению знакомиться и реализовать акты местных органов, что, с одной стороны, снижает эффективность их применения, а с другой — не дает возможности жителям контролировать работу местных органов. Последнее обстоятельство противоречит сути самоуправления и подрывает принципы демократии».²³ Правила системати­зации правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления должны быть установлены законодательством субъекта Российской Феде­рации, регламентирующим требования, предъявляемые к правовым актам органов и должностных лиц местного самоуправления. Основные требования к системе (систематизации) правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления следует предъявлять с учетом Общеправового классификатора отраслей законодательства, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2171,²⁴ и Общероссийского классификатора органов государственной власти и управления.²⁵

В целом исследования правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления с общетеоретической точки зрения, исследования их свойств как источников права, проблемы, выявляемые в процессе этого исследования, позволяют согласиться с тем, что «оптимальным решением проблемы правовых актов в Российской Федерации было бы решение о принятии Федерального закона "О нормативно-правовых актах в Российской Федерации", в котором предусмотрен комплексный подход к подготовке, принятию и обнародованию законов Российской Федерации и приведение в соответствие с ними нормативно-правовых актов».²⁶ Проект этого закона уже длительное время находится в Государственной Думе Российской Федерации. Однако это не мешает субъектам Российской Федерации приступить к формированию закона, устанавливающего общие требования к правовым актам органов и должностных лиц местного самоуправления. Решение этого вопроса на уровне субъекта Российской Федерации позволит предотвратить ситуации, связанные с появлением в правовом пространстве актов власти уровня местного самоуправления, имеющих неправовой характер.

* Доцент Северо-Западной академии государственной службы при Президенте РФ.

¹Муниципальное право России: Учебное пособие /Под ред. Н. А. Шевелевой. СПб., 1998. С. 8.

² О понятии, принципах, предмете и методе муниципального права как отрасли права см., напр.: Государственное и муниципальное управление: Справочник. М., 1977. С. 68; Князев С. Д., Хрусталев Е. Н. Российское муниципальное право: Учебное пособие. Владивосток, 1997. С. 3—24; Краснов М. И. Введение в муниципальное право. М., 1993; Муниципальное право: вопросы и ответы / Под ред. А. И. Коваленко. М., 1998. С. 35; Муниципальное право России: Учебное пособие / Под ред. Н. А. Шевелевой. С. 8—31; Писарев А. Н. Муниципальное право Российской Федерации: Учебное пособие. М., 1997. С. 3—14; Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебное пособие. Новосибирск, 1995. С. 3-36, и др.

³ Арановский К. Рец. на книгу: Князев С. Д., Хрусталев Е.Н. Российское муниципальное право//Правоведение. 1998. № 2. С. 219-221.

⁴ Имеется в виду государственная или общественная сущность российского местного самоуправления.

⁵ См., напр.: Емельянов Н. А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М., 1997. С. 244.

⁶ См., напр.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В. А. Четвернин. М., 1997. С. 528.

⁷ Белкин А. А., Бурмистров А. С. Институт местного самоуправления в документах Конституционного Суда Российской Федерации (1996—1998) // Правоведение. 1999. № 1. С. 203.

⁸ Кириллов Б. А. Трансформация органов государственной власти и местного само­управления: Автореф. канд. дисс. Екатеринбург, 1996.

⁹ Авакъян С. А. Проблемы местного самоуправления на современном этапе // Право. 1998. №2-3. С. 25-28.

¹⁰ Кокотов А. Н. Конституционное право в российском праве: понятие, значение, структура//Правоведение. 1998. № 1. С. 15-22.

¹¹ Там же. С. 20.

¹² Подобная форма представления содержания права использовалась в юридической науке дореволюционного периода (см., напр.: Хауке О. А. Крестьянское земельное право. М., 1914. С. 1).

¹³ Об административной форме см., напр.: Алехин А. П., Козлов Ю. М., Кармолицкий А. А. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1997. С. 218—244; БахрахД. Н. Административное право России. Часть общая. М., 1996. С. 124-131; Васильев Р. Ф. 1) Правовые акты органов управления. М., 1980; 2) Акты управления (значение, проблемы исследования). М., 1987; 3) Правовые акты местных Советов (очерки о юридической природе). М., 1975; Госусян Г. А. Административно-правовой статус организационных форм местного самоуправ­ления: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1991; Дрейшев Б. В. Закон и современные акты органов государственного управления // Вестник ЛГУ. Серия 6. Вып. 3.1993. С. 61-66; Методы и формы государственного управления. М., 1994; Нормативные акты советского государства и формы их выражения. М., 1964; Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты: Учебно-практическое пособие. М., 1995.

¹⁴ О конституционности  как основе права и форм его выражения см.,  напр.: Колесников В. В. Источники российского конституционного права. Саратов, 1998; Конституция, Закон, подзаконный акт. М., 1994; Правовая реформа: концепции развития российского аконодательства. М., 1995; Лифшиц Ю. Л. Оценка конституционности нормативно-правовых тов. М., 1994; Кокотов А. Н. Конституционное право в российском праве; Белкин А. А. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практики. СПб., 1995, и др.

¹⁵ О конституционности правового акта см., напр.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» от 31 октября 1995 г. № 8 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 8; Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах рассмотрения судами в порядке гражданского судопроизводства жалоб по делам об административных правонарушениях» от 4 апреля 1988 г. № 4 (с изменениями и дополнениями, внесенными Постановлением Верховного Суда РФ от 25 октября 1996 г.) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1988. № 2; Суд обоснованно признал деятельность главы местного самоуправления не соответствующей Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам субъекта Российской Федерации // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. № 3 (Определение Судебной коллегии по гражданским делам | Верховного Суда Российской Федерации от 21 ноября 1997 г.), и др.

¹⁶ О правовых актах см., напр.: Алексеев С. С. Общая теория права: Курс лекций: В 2т. Т. 1. М., 1981. С. 314—319; Мицкевич А. В. Нормативные акты Советского государства. М., 1958; Васильев Р. Ф. 1) Правовые акты органов управления. М., 1980; 2) Правовые акты местных Советов (очерки о юридической природе); Иоффе О. С. О форме и содержании социа­листического права // Вестник ЛГУ. 1959. № 11. С. 80—85; Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994; Методологические и теоретические проблемы государства и права развитого социализма / Под ред. А. И. Денисова, О. Е. Кутафина. М., 1983; Нормативные акты советского государства и формы их выражения; Онохина В. В. Правовые акты местных Советов народных депутатов. Иркутск, 1982, и др.

¹⁷ О правовых актах-документах см., напр.: Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие. М., 1999. С. 17-22.

¹⁸ Там же. С. 17-20.

¹⁹ О нормативных и ненормативных актах см., напр.: Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. Вып. 1. М., 1910; Михайловский А. В. Очерки философии права. Т. 1. Томск, 1914; Тарановский Ф. М. Учебник энциклопедии права. Юрьев, 1917; Голунский С. А., Строгович М. С. Теория государства и права М., 1940; Шебанов А. Ф. Нормы советского права и их роль в развитии социалистической экономики СССР. М., 1952; Копейчиков В. В. Правовые акты местных органов государственной власти и управления в СССР. Харьков, 1952; Недбайло В. В. Советские социалистические правовые нормы. Львов, 1959; Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1959; Самощенко И. С. Понятие юридического нормативного акта как предмета систематизации законодательства. Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. М., 1962, и др.

²⁰ Дрейшев Б. В. Процессуально-правовое обеспечение технологии подготовки и издания актов государственного управления // Вестник СПбГУ. 1998. Сер. 6. № 20. С. 85.

²¹ ГОСТ Р 6.30-97. Государственный стандарт Российской Федерации. Унифици­рованные системы документации. Требования к оформлению документов. ОКС 01.140.30. ОКСТУ 006 // ИПК. Издательство стандартов. 1997 (введен в 1998 г.).

²² Типовая инструкция по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации. Инструкция Росархива от 6 июля 1993 г. № 321 // Российские вести. 1993. № 159. 5 авг.

²³ Савченко Д. А., Шугрина Е. С., Горожанин В. А. Местное нормотворчество: проблемы и перспективы // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1997. № 1 (18). С. 45-59; № 2-3 (19-20). С. 13-28.

²⁴ САПП. 1993. № 51. Ст. 4936.

²⁵ См. соответствующие разделы Общероссийского классификатора органов государственной власти и управления (ОК 006-93), утвержденного Постановлением Госстандарта России от 30 декабря 1993 г. № 294 (введен с 1 июля 1997г.).

²⁶ Литягин И. Порядок обнародования законодательных актов // Экономика и жизнь. 1995. №42. С. 15

Источник: http://www.law.edu.ru/article/article.asp?articleID=158360