«Торговое право как комплексная отрасль права»

Оперирование понятием нормативного правового акта в судебной арбитражной практике

Дивин И.М.
Электронный ресурс, 2009.
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации не содержит понятия нормативного правового акта, как не содержит и понятия ненормативного акта. Отсутствие нормативной дефиниции нормативного правового акта обнаруживается и при анализе иных, помимо АПК РФ, федеральных конституционных и федеральных законов.
Первым опытом раскрытия понятия и признаков нормативного правового акта в подзаконных актах следует признать письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 3 июня 1993 г. N 08-09/307. В нем в пункте 3.1 указывалось, что направлению на государственную регистрацию подлежат только акты, содержащие правовые нормы, т.е. правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение, и что при этом нормы могут быть постоянно действующими, т.е. установленными без ограничения срока; временными, т.е. содержащими указание на действие в течение обозначенного временными рамками периода либо на действие до наступления определенного условия; принятыми в порядке эксперимента (если не указан срок их действия). Таким образом, определение круга правовых актов, подлежащих направлению на государственную регистрацию ввиду их принадлежности к числу нормативных и наличия других условий, обусловливающих необходимость государственной регистрации акта, осуществлялось путем установления наличия в них правовых норм.
Позднее Правительство Российской Федерации приняло Постановление N 1009 от 13 августа 1997 г., которым утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации <1>. Однако указанные Правила не раскрывают понятия нормативного правового акта, для регулирования процедур издания которых они предназначены.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.
Во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 Министерство юстиции Приказом N 217 от 14 июля 1999 г. утвердило разъяснения о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации <2>. В них, так же как и в действующих в настоящее время разъяснениях о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Приказом Министерства юстиции Российской Федерации N 88 от 4 мая 2007 г. <3>, предлагается использовать определения нормативного правового акта и правовой нормы, содержащиеся в Постановлении Государственной Думы Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" <4>.
--------------------------------
<2> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. N 31.
<3> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 23.
<4> Собрание законодательства РФ. 1996. N 49. Ст. 5506.
В соответствии с указанным Постановлением Государственной Думы Российской Федерации нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Правовая норма - это общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.
В отличие от арбитражных судов, суды общей юрисдикции при рассмотрении дел пользуются критериями, позволяющими отграничивать нормативные правовые акты от ненормативных, сформулированными в разъяснениях Верховного Суда Российской Федерации. Впервые в целях разъяснения имевшейся правовой неопределенности было принято Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 5 от 27 апреля 1993 г. "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону". В п. 2 были даны следующие разъяснения: "... правовыми актами, соответствие которых закону может проверить суд по заявлению прокурора, являются, в частности, принятые указанными выше органами и должностными лицами решения, содержащие обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия. Такие акты могут носить нормативный характер, то есть устанавливать правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом" <5>.
--------------------------------
<5> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1993. N 7.
Позднее в указанный документ были внесены изменения и дополнения Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 19 от 25 мая 2000 г. Под нормативным правовым актом нижестоящим судам было предложено понимать изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом <6>.
--------------------------------
<6> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. N 7.
В 2007 г. Верховный Суд Российской Федерации вновь обратился к вопросу о разъяснении понятия нормативного правового акта. Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" <7> сформулированы существенные признаки нормативного правового акта. В п. 9 таковыми названы: издание нормативного акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
--------------------------------
<7> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 1.
В соответствии со ст. 170 АПК РФ в мотивировочной части решения могут содержаться ссылки на постановления по вопросам судебной практики, принятые только Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Вместе с тем применение разъяснений Верховного Суда Российской Федерации по вопросам судебной практики не предусмотрено АПК РФ.
Однако Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации разъяснения, аналогичные содержащимся в вышеупомянутых актах Верховного Суда Российской Федерации, не давались. В практике самого ВАС РФ можно встретить ссылку на уже упоминавшееся Постановление Государственной Думы Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" и использование предлагаемого этим Постановлением понятия нормативного правового акта <8>.
--------------------------------
<8> См. например, Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 16 января 2007 г. N 12547/06.
В информационном письме Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" <9> предпринята попытка расставить некоторые ориентиры для арбитражных судов при рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов. Однако информационное письмо не лишено недостатков. Существенным недостатком следует признать отсутствие в нем понятия нормативного правового акта, а также критериев, позволяющих арбитражным судам отграничивать нормативные правовые акты от иных видов правовых актов.
--------------------------------
<9> Вестник ВАС РФ. 2004. N 10.
Отсутствие таких, столь необходимых для арбитражных судов положений в указанном информационном письме затрудняет разграничение нормативных и ненормативных правовых актов.
Между тем признание правового акта нормативным имеет важное значение для установления подведомственности дела о его оспаривании арбитражному суду и, как следствие, обусловливает необходимость применения к последующей процедуре судопроизводства в арбитражном суде положений главы 23 АПК РФ. Выявление признаков и свойств нормативности у правового акта, заявление об оспаривании которого подано в арбитражный суд, влечет необходимость установления наличия и содержания соответствующего федерального закона, предусматривающего его оспаривание именно в арбитражном суде. Это обстоятельство отличает процедуру определения подведомственности дел об оспаривании нормативных актов от процедуры определения подведомственности арбитражному суду дел об оспаривании правовых актов, не имеющих нормативного характера. Между тем, как справедливо указывает И.Г. Моисеева, в судебной практике не единичны случаи, когда вследствие неправильной квалификации нормативного правового акта как ненормативного дело рассматривается по правилам главы 24 АПК РФ <10>. Об этот свидетельствует и практика федеральных арбитражных судов округов.
--------------------------------
<10> Моисеева И.Г. Проблемы применения АПК РФ при оспаривании нормативных правовых актов // Закон. 2007. N 11.
Так, например, арбитражный суд первой инстанции рассмотрел заявление о признании недействительным Постановления РЭК "О плате за услуги по передаче ЗАО электрической энергии". Определением, оставленным без изменения Постановлением апелляционного суда, производство по делу прекращено в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ. При этом суды обеих инстанций исходили из того, что оспариваемое постановление является ненормативным правовым актом и рассматривали спор по правилам главы 24 АПК РФ.
Суд кассационной инстанции в Постановлении сделал вывод о том, что суды первой и апелляционной инстанции неправильно применили к рассматриваемым правоотношениям положения главы 23 АПК РФ. Федеральный арбитражный суд отметил, что оспариваемое постановление устанавливает плату за передачу электрической энергии неопределенному кругу лиц, содержит предписания обязательного характера, рассчитано на неоднократное применение и действует независимо от того, возникли или прекратились правоотношения. Указанные обстоятельства, по мнению суда кассационной инстанции, позволяют отнести оспариваемое постановление к числу нормативных актов. В связи с этим дело подлежало рассмотрению коллегиальным составом судей с соблюдением порядка, предусмотренного главой 23 АПК РФ. Таким образом, в связи с ошибкой суда в квалификации оспариваемого правового акта решение суда первой инстанции и Постановление суда апелляционной инстанции отменены, дело передано на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции <11>.
--------------------------------
<11> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 1 февраля 2007 г. N А26-4493/2006.
Аналогичный пример можно встретить и в практике Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа <12>. Так, суд первой инстанции признал недействительным приказ Департамента топлива, энергетики и регулирования тарифов. Кроме того, суд пришел к выводу о том, что оспариваемый приказ носит ненормативный правовой характер.
--------------------------------
<12> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 16 июля 2007 г. по делу N А82-5210/2005-10.
Суд кассационной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, указал, что приказ обладает признаками нормативного правового акта, поскольку представляет собой официальный документ, принятый в определенной законом форме с опубликованием в газете, который устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитан на многократное применение, адресован неопределенному кругу субъектов в целях регулирования общественных отношений, нуждающихся в государственно-организованном воздействии, и действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Как и в первом примере, неправильная квалификация правового акта как ненормативного повлекла отмену решения суда первой инстанции и направление дела на новое рассмотрение в тот же суд.
Ошибка в квалификации правового акта как ненормативного и, как следствие, ошибочный вывод о неподведомственности спора арбитражному суду повлекли отмену Постановления Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа <13> Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ <14> и направление дела на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.
--------------------------------
<13> Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 26 августа 2008 г. N Ф04-5190/2008(10438-А45-23).
<14> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 3 марта 2009 г. N 14906/08.
Вместе с тем неправильная квалификация правового акта как нормативного повлекла отмену решения Арбитражного суда Ставропольского края Постановлением ФАС Северо-Кавказского округа <15>.
--------------------------------
<15> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 28 августа 2007 г. N Ф08-5376/07.
Отсутствие легальной дефиниции "нормативный правовой акт" порождает существование множества мнений и точек зрения относительно понятия и признаков. При этом многие из предлагаемых учеными-теоретиками в последние десятилетия определений базируются на сформулированном С.С. Алексеевым в 1982 году: "Нормативный правовой акт - это официальный акт, документ правотворческого компетентного органа, содержащий юридические нормы (устанавливающий, изменяющий или отменяющий юридические нормы) <16>.
--------------------------------
<16> Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. С. 201.
Справедливо заметить, что закрепление понятия и признаков нормативного правового акта на уровне федерального закона или на уровне разъяснений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации свело бы к минимуму ошибки в квалификации правовых актов в судебной арбитражной практике.
Проведенное исследование позволяет внести предложение о внесении изменений и дополнений в информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов". Представляется, что необходимо закрепление в нем следующего понятия нормативного правового акта, которым нижестоящие арбитражные суды должны руководствоваться при разграничении различных видов правовых актов: "Нормативный правовой акт - это официальный документ государственного или муниципального органа, их должностных лиц, а в случаях, установленных законодательством, иного органа, должностного лица, содержащий нормы права, распространяющие свое действие не на индивидуально определенных лиц и содержащие правила как возможного, так и должного поведения".

Источник: http://www.juristlib.ru/book_6233.html